京津冀地區《大氣污染防治行動計劃》投資需求分析*

董戰峰 高晶蕾,2 郝春旭 葛察忠

(1.環境保護部環境規劃院，國家環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；2.常州龍環環境科技有限公司，江蘇 常州 213022)

京津冀地區《大氣污染防治行動計劃》投資需求分析*

董戰峰1高晶蕾1,2郝春旭1葛察忠1

(1.環境保護部環境規劃院，國家環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；2.常州龍環環境科技有限公司，江蘇 常州 213022)

京津冀地區是中國大氣污染防治的重點區域，《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《計劃》)對京津冀地區的大氣污染減排工作提出了巨大挑戰。在對京津冀地區典型行業企業和政府有關部門實地調研的基礎上，結合京津冀實施《計劃》的投資需求核算方法體系，對京津冀地區實施《計劃》所需的投資需求進行了測算，并對現有的投融資進展狀況進行了評估。結果表明，京津冀地區實施《計劃》直接投資共計需要2 490.29億元。其中，能源結構優化、移動源污染防治、工業企業污染防治的投資需求分別為636.55億、769.14億、1 084.60億元。從京津冀地區投融資實施進展來看，尚存在已有投資嚴重不足、融資渠道偏窄、過度依賴政府財政投入等問題，建議京津冀地區加大投入水平，加快完善投融資機制，并根據投資需求制定更為清晰的投融資路線圖。

《大氣污染防治行動計劃》 投資需求分析 京津冀地區

京津冀地區是我國大氣污染最嚴重的區域之一，已經從傳統的煤煙型污染轉變為更加復雜的煤煙型和機動車尾氣復合型污染，并且從城市和局地污染發展成為影響范圍更廣、更不易控制和治理的區域性污染[1]，以PM2.5為特征污染物的區域性大氣污染問題已成為該地區當前最迫切、最突出的環境問題[2-5],[6]2-3。2013年9月，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《計劃》)，明確了各地治污目標，要求京津冀地區PM2.5濃度到2017年下降25%，其中北京年均PM2.5控制在60 μg/m3左右[7]。為實現目標，《計劃》提出了10項具體措施[8]，并在5年內預計投資1.75×1012元左右[9]。

對京津冀地區《計劃》實施投入的需求及影響進行全面評估有助于各地區科學地進行大氣污染防治實施工作。目前，對推進《計劃》實施的分析研究已有不少，主要集中在對《計劃》實施的污染減排效益、經濟與環境潛在影響、環境空氣質量改善及健康效益方面[6]5-6,[10-11]，但對《計劃》實施的投資需求問題仍未解決：一是京津冀地區作為三大污染治理重點區域之一，其在各領域的污染治理投資需求水平需要進行科學評估；二是京津冀地區現有的投融資進展需要明確，這是制定科學可行的投融資政策所必須的。本研究結合京津冀地區《計劃》，提出了投資核算的方法學框架，對京津冀地區《計劃》實施的投資需求進行了定量測算，并在京津冀地區調研的基礎上，分析已開展的投融資狀況，通過對比分析投融資缺口，提出未來京津冀地區《計劃》實施的投融資政策建議，為京津冀地區《計劃》的順利實施提供管理技術支撐。

1 評估方法與數據來源

1.1 評估方法

本研究首先對《計劃》中的政策進行梳理，將評估對象分為3個部分：能源結構優化、移動源污染防治、工業企業污染防治。值得說明的是，《計劃》中涉及的能源結構調整項目主要包括淘汰落后產能、淘汰燃煤鍋爐、改造燃煤鍋爐等。從實地調研情況來看，部分企業反映政府沒有給予淘汰落后產能的相關補貼，并且國家及大部分地區并沒有公布有關淘汰落后產能的補貼細則，因此本研究沒有核算淘汰落后產能的投資需求，也不包括產業集聚區的集中供熱投資需求測算。能源結構優化投資需求核算僅包括淘汰燃煤鍋爐及改造燃煤鍋爐；移動源污染防治投資需求核算包括推行新能源汽車、淘汰黃標車、升級油品帶來的投資；工業企業污染防治投資需求核算包括四大重污染行業(火電行業、鋼鐵行業、水泥行業及石油化工行業)的脫硫、脫硝及除塵技術升級所帶來的投資。其次，將所核算的投資額與實際投融資進展進行對比分析，明確投融資現存的短板以此提出政策建議。具體投資核算公式見表1。

1.2 數據來源

本研究數據來源主要有典型行業企業現場調研、政府部門調研等。工業技術改造(脫硫、脫硝、除塵)投資額來源于京津冀地區企業實地調研，各類實施項目政府補貼及實施量(燃煤鍋爐、黃標車淘汰量、新能源汽車增加量等)均來自于政府部門調研，新能源汽車成本、油品升級成本等來自有關研究文獻。

2 結果與討論

2.1 直接投資需求測算

在測算《計劃》的投資需求時，從一次性投資、政府補貼及運行成本3個方面分析。一次性投資是包括改造項目的設備購置、工程建筑、安裝費用以及技術服務費用在內的完成改造所需投入，政府補貼是為了鼓勵企業或個人積極完成改造項目政府給予的補貼資金，包含于一次性投資之中。京津冀地區實施《計劃》的直接投資共計需要2 490.29億元(見表2)。

優化能源結構、移動源污染防治、工業企業污染防治的投資需求分別為636.55億、769.14億、1 084.60億元。可見，工業企業污染防治在3者中所占比重最大，仍是今后京津冀地區大氣污染防治的投資重點。其中，火電行業改造任務最重，所需投資額達到552.67億元。改造燃煤鍋爐作為《計劃》的主要措施，所需投資額也達到600.00億元。由于數據缺失，產業集聚區的集中供熱投資需求并未進行測算，因此能源結構優化的投資需求并不突出。

從地區對比來看，河北承擔了大部分工業投資。2012年北京第二產業比重僅為23%，第三產業比重達到了77%[12]，北京產業結構以低污染、低能耗的第三產業為主，在此條件下，北京未來工業企業污染防治投資的綜合效率是較低的[13]。相較之下，天津的第二產業與第三產業占比相當，第二產業稍占上風，而河北第二產業占比仍居高不下，高達53%，以此來看，河北應加大工業企業污染防治投資的規模與比重，以實現規模報酬遞增效應。對于移動源污染防治來說，淘汰黃標車與推行新能源汽車成為京津冀地區移動源污染防治的主要措施。由表3可以看出，河北淘汰黃標車所需投資額遠超北京、天津，其占比高達72%，這是因為河北黃標車基數較大，相較北京、天津，黃標車淘汰起步較晚，淘汰難度大。相對于黃標車淘汰，北京推行新能源汽車投資需求占比大大增加，基本與河北持平。由于移動源是目前北京大氣顆粒物污染的首要污染源。因此，推行新能源汽車是北京新增機動車的首選。在未來的投資主體中，河北應更關注工業企業污染防治，而北京應將重點放在移動源污染防治上。

2.2 投融資狀況分析

在《計劃》出臺以來，京津冀地區已結合自身實際環境問題制訂了各自的大氣污染防治政策。為了籌集污染防治所需資金并做到合理分配治理資金，京津冀地區在大氣污染防治政策、規劃以及行動方案中均對投融資做出了規定，具體投向也主要為工業企業污染和移動源污染防治，通過財政轉移支付或者獎勵的形式進行。而融資方面的政策普遍較少，主要形式還是收取排污費、違法罰款等，市場化的融資手段(如信貸、排污交易等)運用較少。

表1 京津冀地區《計劃》投資需求核算表

注：1)蒸噸用于表征鍋爐容量，并反映鍋爐的供熱水平，以t/h計，1 t/h表示該鍋爐1 h能將1 t水蒸發為符合要求的水蒸氣。

表1 京津冀地區《計劃》投資需求核算表(續)

表2 京津冀地區2013—2017年實施《計劃》的投資需求匯總表

表3 京津冀地區移動源污染防治主要措施投資需求占比

除此之外，在相關投融資政策指導下，京津冀地區為了實現《計劃》的目標進行了諸多投融資方面的實踐探索。工業企業污染防治和移動源污染防治的投融資措施中，仍然以投資政策為主，是以財政資金的撥付和獎勵為主要的投資形式。北京在融資渠道方面進行了較為先進的探索，除了提高主要污染的排污收費標準外，開始對工業VOCs征收排污費，并實行高污染行業差別化資源價格政策等，將企業的環境信息同企業的信貸、稅收優惠、上市公司核查等聯系起來；天津的探索仍然集中在大幅度提高主要污染物排污收費標準，通過經濟懲罰激勵企業減排；河北則是積極探索拓寬企業融資渠道，設立省級節能環保產業股權投資基金，這也是市場化融資的重要探索。

2.3 投融資存在的問題

2.3.1 投資嚴重不足

從全國投資規模來看，中央財政投入規模(2013年和2014年分別為50億、100億元)相比于實際需求仍落差較大。就目前京津冀地區的大氣污染防治措施來看，投資的主要方向是工業企業污染防治、移動污染源防治以及能源結構優化。以北京為例：2014年，北京財政統籌安排中央和市級大氣污染防治資金147.17億元，專項用于燃煤、機動車污染防治，以治理大氣污染，共涉及71個具體項目。但根據目前的測算，僅改造燃煤鍋爐一項就需要投入460.8億元，北京目前的實際投資與實施《計劃》的投資需求存在顯著差距，將影響投資效果。天津和河北也同樣存在投入不足的問題。河北移動污染源防治任務重，其黃標車基數大，但是目前缺乏明確詳細的投資計劃清單，且補貼額度較低，導致黃標車淘汰難度加大。天津工業企業污染防治中，油氣回收投資需求較大，但是到2015年仍缺乏明確的財政預算安排。可見，京津冀地區的大氣環境污染防治投資現狀與需求存在較大差距，如果不解決投資供給問題，《計劃》的任務措施可能難以有效落實。

2.3.2 過度依賴政府財政投入

在市場經濟體制下，企業應是環保投資的主體。但在我國，90%的企業都是小型企業，小而散和資金不足的狀態制約了環保企業的進一步發展，導致其缺乏環保投融資的積極性和熱情。就目前而言，政府手段和渠道(如公共預算、環境收費等)發揮著主導作用，京津冀地區的各項財政資金是目前污染防治、能源結構優化等方面資金的主要來源，政府和污染者以外的其他投資主體缺乏，向社會籌集資金的商業融資手段運用不足，排污收費政策沒有發揮應有的作用。可見，大氣污染防治投融資對政府依賴嚴重，市場機制難以發揮作用，造成民間資本游離在環保投融資領域之外。

2.3.3 融資渠道不暢

雖然京津冀地區的《計劃》實施方案中均明確提出要重視創新，運用投融資機制，而且也對公共私營合作制(PPP)、第三方治理、綠色信貸等融資模式做出了嘗試和實踐，但是從投融資形勢來看，社會化資金進入大氣污染防治領域的渠道較窄，融資額度也較少。究其原因，一是投融資機制創新的制度環境不完善，嚴格的大氣環境監管和執法體制不健全，導致企業投入治理大氣污染防治的動力機制不足，PPP、綠色債券、綠色信貸等融資政策難以有效執行；二是有效的融資性產品缺乏，沒有構建形成有效的融資平臺，沒有給社會資本提供明確的回報率信號，影響了社會資本進入到大氣污染防治領域的積極性；三是大氣污染防治的投資管理體系不健全，政企不分、權限不清、責任不明，影響了各地銀行業金融機構和民間資本進入。將來在《計劃》實施過程中，需改革投融資機制，破解以上關鍵約束。

2.4 不確定性分析

在核算實施《計劃》的工業企業污染源防治投資需求時，由于各地的數據可獲得性水平不同，采用的是調研所得的典型行業部門的平均數據，并未考慮各地區不同政策及不同環保手段差異帶來的成本差異性；核算的對象只針對《計劃》中主要的任務措施所需的投資類別，并沒有包括一些鼓勵性的措施(例如環境治理基礎設施建設、環境能力建設等)，因此可能造成成本研究測算的投資需求低于實際投資需求。

3 政策建議

(1) 建立《計劃》實施的財政投入保障機制。一方面，中央財政要加大對京津冀地區大氣污染防治的投入，特別是對治理難度大的河北要有適度傾斜，并考慮建立空氣質量改善的中央財政獎勵機制，體現中央財政資金的引導激勵；另一方面，京津冀地區需要建立各自的投資賬戶，制定明確的財政投入計劃，在財政預算中對此予以明確，并落實到工程項目清單，確保各項大氣污染防治措施落實。

(2) 建立區域大氣污染減排交易和環境空氣質量補償機制。京津冀地區《計劃》的實施需要積極協作聯動，實施聯防聯控，從提升區域減排效率、建立公平減排機制來系統考慮減排策略。一是考慮到京津冀地區減排邊際成本存在較大差異，北京的工業企業污染防治投資綜合效率較低，天津次之，河北最高，可充分利用市場機制，建立京津冀地區大氣污染減排交易機制，提升區域減排效率，籌集大氣污染防治資金；二是建立京津冀地區空氣環境質量補償機制，根據大氣污染減排對環境空氣質量改善的成效，予以不同水平的獎懲，激勵京津冀地區實施大氣污染減排的積極性。

(3) 建立區域《計劃》實施的多元化融資機制,并根據投資需求制定更為清晰的投融資路線圖。推進多元融資模式發展，進一步拓寬融資渠道，融資模式允許仍然以政府補貼獎勵為主，優先發展項目融資，同時鼓勵債權融資及風險投資(VC)/私募股權(PE)融資。一是考慮建立京津冀地區大氣污染防治基金，重點支持高污染行業大氣污染控制、煤炭清潔高效利用、城市揚塵抑制、VOCs治理；二是以“誰污染、誰治理、誰投資”原則，進一步明確政府投入和市場投入的邊界，既發揮政府財政資金投入的引導效用，重點解決歷史問題和難點問題，又要充分發揮企業減排主體責任；三是實施PE融資，并通過PPP和第三方治理等模式，鼓勵社會資本進入到大氣污染防治領域，扶持發展相關環保產業進行股權融資以拓寬融資渠道，推進大氣污染防治產業發展。

4 結 語

京津冀地區2013—2017年實施《計劃》的直接投資共計需要2 490.29億元。能源結構優化、移動源污染防治、工業企業污染防治的投資需求分別為636.55億、769.14億、1 084.60億元。工業企業污染防治仍是京津冀地區未來大氣污染防治的投資重點。在未來的投資主體中，河北應更關注工業企業污染防治，而北京應將重點放在移動源污染防治上。在投融資政策與實踐方面，各地雖有行動，但融資渠道仍舊偏窄并過度依賴政府，已有投資也嚴重不足。因此，建議在投融資機制及行政手段上再次進行完善，各部門加強配合，保證《計劃》中的措施嚴格落實。

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Theassessmentofinvestmentdemandof“Airpollutionpreventionandcontrolactionplan”inBeijing-Tianjin-Hebeiregion

DONGZhanfeng1,GAOJinglei1,2,HAOChunxu1,GEChazhong1.

(1.StateKeyLabforEnvironmentPlanningandPolicySimulation,ChineseAcademyforEnvironmentalPlanning,Beijing100012;2.ChangzhouEnvironmentalScienceandTechnologyCo.,Ltd.,ChangzhouJiangsu213022)

Beijing-Tianjin-Hebei region is the key area of air pollution control in China. “Air pollution prevention and control action plan” (hereinafter referred to as the “Plan”) put forward a huge challenge to the regional emission reduction. Based on the data from field investigation and literature analysis,the investment accounting methodological framework of the “Plan” in Beijing-Tianjin-Hebei region was proposed,and the investment demand was assessed with the methodology. Then the process of policies and practices of investment and financing needs were analysed and the current problems were identified. The results showed that the investment of implementing “Plan” amounted to 249.029 billion Yuan,and within it the investment of optimizing energy source,the control of mobile source pollution and industrial enterprise pollution were 63.655 billion,76.914 billion and 108.460 billion Yuan respectively. For the part of policies and practices of investment and financing,there was a serious shortage of investment,and the path of financing was still narrow and reliance on the government excessively. So,the investment and financing mechanism,the energy consumption structure and administrative means should be completed by the government. The diversity of financing path should be considered.

“Air pollution prevention and control action plan”； analysis of investment demand； Beijing-Tianjin-Hebei region

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.10.024

董戰峰，男，1979年生，博士，副研究員，主要從事環境規劃與政策、環境經濟研究。

*國家自然科學基金委員會管理科學部主任基金資助項目(No.71341027)；環保公益性行業科研專項(No.201209001-4)；美國能源基金會項目(No.R-1310-19275)。

2016-07-18)