廣東生態公益林為何要分級

徐旭

生態公益林是指根據一定實際需求，劃定一部分森林、林木、林地進行特殊保護管理的區域。其主要功能有：保護和改善人類客觀生活環境、維持自然生態平衡、保護珍稀物種資源、開展科學實驗研究、開發森林旅游資源、加強國土安全保衛、掩護軍事設施和當作軍用屏障等。生態公益林按管理中的權利等級劃分為國家公益林和地方公益林，按林區的等級劃分為特殊林區和重點林區。

生態公益林建設中存在的問題

第一，區劃結構不合理

目前，生態公益林的面積，約占全國林業用地總面積的38%，而公益林中真正有林面積在整個公益林面積的比例卻很小，因此就造成了真正的區劃生態公益林面積太少。而且林區中形式單一，單層純林相對多，而混合型的林區相對少，且樹種單一，造成實用效益下降和綜合功能減弱。還有，公益林區的稀疏林地區域土地利用率較低，保水性能較差，導致公益林的生態環境防護功能變得薄弱。

第二，公益林補償制度不健全

公益林補償標準偏低，林農參與公益林保護和建設的積極性不高。國家級公益林的補償標準雖然從每667平方米每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的補償標準差異仍然很大，對于林農來說，國家對公益林的補償額度與采伐一根木頭的所得相差甚遠，因此林農對公益林的保護積極性不高。而且，公益林補償資金渠道和標準單一，不利于建立有效的公益林管護機制；同時，公益林的補償資金來源僅為中央和地方財政，缺乏利用者付費、收益者補償的機制，更缺乏公益林建設和保護的社會資金來源。部分地方公益林管理的基礎工作還不到位，公益林管理政策不能有效落實，不利于公益林保護和補償制度的實施。

第三，公益林保護法律體系和管理制度不健全

一是我國現有的法律僅《森林法》中第八條“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木營造、撫育、保護和管理”的規定，但是有關補償基金的建立、使用范圍和補償方式等法律責任和義務沒有規定，在實踐中缺乏法律依據和有效手段。還有，在生態公益林建設中，重建設輕管理的現象較多。在公益林管理中，人員少、工作量大、資金偏少，導致監管工作效率低，且隨意占用林地現象突出，應引起公益林管理部門的重視。

生態公益林的分類補償機制

以廣東省為例，現有林業用地約1100萬公頃，約占全省陸地面積的61%，其中省級以上生態公益林481萬公頃，其余619萬公頃為商品林。不同生態區位的生態公益林的環境承載力是有差異的，生態重要性和脆弱性等級高的地區的生態環境往往敏感脆弱。位于生態區位不那么重要的生態公益林，環境承載力相對較高，適當的經營管理活動并不會降低其生態功能。因此當前的生態公益林管護模式存在“帕累托改進”的余地，可以根據生態區位重要程度不同對生態公益林進行分類。

由于客觀上生態公益林的生態區位不同，其生態重要性和脆弱性、林種也不一樣，以致經營主體所面臨的管制和損失亦存在差異。例如處在生態區位重要地段的生態公益林，地方政府往往為了生態保護、飲水安全等目的，對當地林農加強限制，林農雖未對林地進行投入，但相對其他地段的林農，卻面臨額外損失。因此根據公平理論，生態區位重要的生態公益林的補償標準應當高于生態區位一般的地區。

分類補償包含兩個重要概念：如何科學地對生態公益林進行分類，以及在分類的基礎上如何進行合理補償。分類補償標準的確定是分類補償至為關鍵的內容，包括分類標準的確定和分類補償水平的界定兩個方面。分類是補償的前提，是以補償為目標的，而進行分類補償的目的是提高林分質量和經營管護積極性，促進生態公益林可持續發展。因此分類補償標準的界定需要確保激勵的方向是這兩方面。

廣東省生態公益林分類補償水平的界定

第一，分類補償水平的級差

選擇生態公益林分類補償水平的合理界定在很大程度上決定了生態公益林補償制度的有效性。生態公益林補償以經營損失為主要依據，然而不同生態區位的生態公益林所面臨的損失不一樣，因此在維持基本公平的基礎上，需要突出不同類別生態公益林補償水平的級差，以鼓勵、引導經營主體通過提高管護經營積極性，進而提高生態公益林林分質量。

第二，分類補償依據的界定

《廣東省生態公益林效益補償專項資金管理辦法》將生態公益林補償定義為損失性補償。根據成本法，由于林業產出的多樣性，損失的內容也就不同，大體上損失性補償的依據可分為建設成本、機會成本和發展成本三個方面。

第三，以木材收益為依據的中期補償水平

生態公益林效益補償水平，與經營商品林的實際可預期收益相差較大。

第四，以生態服務價值為依據的遠期補償水平

森林生態服務涉及森林涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣環境等多方面的內容。由于不同生態區位、不同林分質量、不同立地條件的森林所發揮的生態效益難以分類計量，對于當地而言，均具有特殊的生態服務價值和生態安全意義，而且以生態服務價值為依據的補償水平較高，補償級差所發揮的激勵作用有限，因此在遠期將不需再進行生態公益林分類。

生態公益林分類補償是實現生態公益林“帕累托改進”的重要舉措，可以對不同類別的經營主體進行有針對性的補償，提高經營管護積極性，進而提高林分質量，促進生態公益林可持續發展，確保生態安全。生態公益林分類標準和分類補償水平的確定是分類補償的關鍵，本文的研究僅考慮了幾個重要的影響因素，而且從提高林分質量和經營管護積極性的角度出發，有待理論研究和實踐的進一步探討和檢驗。