京津冀區域生態產品供給的合作機制構建

洪傳春++張雅靜++劉某承

摘要：京津冀區域生態產品供給面臨三方面困境：第一，生態產品供給的系統性與區域行政分割的矛盾；第二，生態產品的公共屬性使供給主體動力不足；第三，各區域主體對生態產品需求彈性的差異影響其供需平衡，這些問題導致生態產品供給的嚴重不足。為此，有必要構建以政府合作為基礎、市場合作為中堅、民眾自愿合作為補充的生態產品供給多元合作機制，充分發揮政府、企業、公眾和環保NGO等主體的積極性，實現京津冀區域生態產品的可持續供給。

關鍵詞：生態產品；供給；合作機制；京津冀；公共產品；排放權交易；水權交易

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）06-0095-06

一、文獻綜述

生態產品與物質產品、文化產品一起，構成了支持人類生存與發展的基礎條件。自黨的十八大報告提出“要增強生態產品生產能力”以來，對生態產品的研究逐漸增多，其主要集中在生態產品內涵、生態產品價值評估以及生態產品的市場化供給等方面。

對生態產品內涵的理解主要遵循兩條主線。狹義而言，生態產品是融入了生態設計理念的產品[1]，其實質是物質產品的生態化，是生態友好型產品；廣義而言，生態產品就是生態系統服務，即生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然效用[2]，它是由自然生態系統直接提供的，用于維系人類生存與發展的必需自然物。目前學術界對于生態產品的內涵尚無統一認識，學者們多根據研究主題以及需要解決的問題來界定其范疇[3]。我國于2010年發布的《全國主體功能區劃》中認為生態產品是指“維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”，在此將生態產品界定為生態系統服務的一個子集，屬于廣義上的生態產品。

生態產品是由自然生態系統通過一系列復雜的物理與化學反應過程生產出來并直接供給社會的[4]，其中并不包含有人類勞動和其他的非生態要素[5]。既然生態產品不是由人類社會提供的，其供給與勞動并無直接關系，那么人類活動又是如何參與生態產品供給的呢？一種解釋是，盡管生態產品是自然供給的，但并不排除人類活動對其供給能力會施加影響，而通過人類有意識的改善生態環境的活動可有效地擴大生態系統的規模或增強生態系統的可持續性，從而使生態產品供給具有了“人工”的成分[6]。

然而，從經濟學角度觀察，由于生態產品具有的公共屬性，因而通常是由政府供給的。政府供給生態產品具有克服“搭便車”、節約交易成本和體現公平性等方面的優勢，但也存在供給效率低下的不足[7]。在此背景下，依據公共產品理論，一些學者對生態產品的市場化供給路徑和機制進行了深入的研究，其研究內容涉及到生態資本的產業化經營、生態產品的政府購買、生態產品二元價格體系形成等[8] [9] [10]，取得了較為豐富的研究成果。

生態系統的整體性與系統性所導致的生態產品供給的區域外溢性使得跨域供給的利益協調變得十分重要，而京津冀作為典型區域則成為眾多學者關注的焦點。區域生態產品的供給是一種“集體行動”，根據奧爾森的集體行動生成邏輯，理念認知差異、利益結構差異和制度機制缺失使得該“集體行動”面臨困境[11]，這在現實中有著非常生動的表現形式，歸結起來，其核心就是財政分權制度、“行政區經濟”模式與地方官員晉升方式帶來的地方政府經濟目標重于環境目標的利益最大化行為所引致的系列問題。為此，必須加強府際合作，通過有效的跨域治理實現生態產品的高效供給。有關京津冀區域政府間協作進行跨域生態治理的研究主要從分析京津冀生態治理問題產生的原因入手，進一步從利益協調與制度建設角度提出政策建議[12] [13] [14]，合作的內容主要是政府間的橫向生態補償[15] [16]，但目前尚處于理論研究階段。張永勛等則從理論上討論了生態合作的內涵和合作機制框架構建[17]，以此為基礎，張予等對京津冀區域在生態合作的方式、環節、層級和領域等方面所存在的問題以及合作機制的建設進行了深入分析[18]。綜合來看，目前研究政府間合作的文獻較多，對多元合作、多層面合作的討論并不充分，而跨域治理需要政府、企業、社會組織等多元主體協作[19]，王家庭和曹清峰從政府、市場和社會三個角度探討了京津冀生態協同治理的路徑[20]，對多元合作研究進行了嘗試，但沒有對相關機制建設作深入討論。

二、京津冀區域生態產品供給面臨的現實困境

當前京津冀區域生態產品供給嚴重不足，在生態系統的完整性與京津冀區域行政分割現實條件下，生態產品可持續性供給的基礎性矛盾尚未得到根本的化解，生態產品供給面臨著一系列的現實困境。

（一）生態產品供給的系統性與區域分割的矛盾

作為生態產品供給載體的自然生態系統是由多個生態子系統、多種復雜生態過程所構成的完整的生態單元[21]，因此生態產品的供給自然具有系統性特征。系統內各組成單元以及各子系統間相互依存，形成了“一榮俱榮，一損俱損”的完整生態單元，它們共同作用來提供多種生態產品，每一生態子系統的健康發展都是建立在其他生態子系統健康發展的基礎上，任一生態子系統受到破壞都不可避免地影響到生態產品的供給。京津冀區域就是這樣一個由森林生態系統、農田生態系統、濕地生態系統等子系統組成的完整的生態系統，其各組分在空間上有序組合、互相作用并持續地為社會提供相應的支撐人類生存的必需生態產品。然而，這一系統功能的正常發揮依賴于被有效地保護、修復與擴展。但由于京津冀的行政分割，且各自發展目標并不相同，管理體制與制度有異，使得無法按統一的標準與管理制度對生態系統實施有效的維護。

（二）生態產品的公共屬性導致其供給主體動力不足

生態產品為自然生態系統的產物或其組成部分，具有典型的公共屬性，這使得其供給具有跨域性和溢出性[22]，容易導致不同區域主體間以及同一區域內不同主體間的“搭便車”行為。從區域層面來看，由于經濟發展所引致的對自然生態系統的損害僅僅依靠其自身的修復能力難以恢復到保證生態產品持續供給的程度，這使得人工參與供給成為必要，從而會產生巨大成本支出。在沒有特定的制度安排情況下，相鄰區域會通過“搭便車”方式獲得外溢的收益，從而導致供給成本無法得到合理的分攤，在當前的財政分權和地方政府競爭模式下會嚴重地抑制區域供給的積極性，從而導致其生態產品的供給遠低于合意水平[23]。在京津冀區域內，河北作為生態產品供給的主體，其付出卻長期得不到合理的回報，嚴重壓抑其積極性，導致諸如各種國家級生態工程往往重建設而輕養護的情況出現，從而影響到生態產品的可持續供給。endprint

（三）各區域主體對生態產品需求彈性的差異影響其供需平衡

隨著經濟的發展，自然生態系統因工業化快速發展而遭受損害，生態產品供給不斷減少；與此同時，隨著生活水平的提高，人們對生態產品的需求在不斷地增加，由此導致生態產品的稀缺性日漸顯現。京津冀區域經濟發展不平衡，在生態產品稀缺性形成的條件下，對相對富裕的京津而言，生態產品更多地表現為必需品，人們對其需求是缺乏彈性的；而對于相對貧困的河北省來說，生態產品則更多地表現為奢侈品屬性，其需求是富有彈性的。這種需求彈性上的差異導致不同區域對生態產品供給的成本—收益評價存在差異。相對富裕的京津對生態產品價格的變化（以生態治理的成本為基礎）更不敏感，愿意為生態產品供給進行一定的成本支付；而河北省出于經濟發展的沖動，對生態產品的支付意愿要遠低于京津區域。另一方面，自然生態系統的系統性與完整性使得京津能否獲得足夠的生態產品很大程度上依賴于相鄰的河北省，但是，在沒有有效的生態補償機制情況下，河北省生態產品供給的動力十分不足，這就導致了京津冀區域生態產品供需失衡。以“環京津貧困帶”為例，作為京津的生態屏障，需要投入大量資金用于生態建設，同時大量工業項目被限，從而失去諸多發展經濟的機會；而經濟的落后使其又具有極強的發展沖動，同時對生態產品需求不高，消極對待生態建設，最終導致區域生態產品供需失衡，形成惡性循環。

三、京津冀區域生態產品供給的合作機制構建

京津冀各區域、各主體在生態產品供給中處于條塊分割狀態，為此，構建京津冀區域生態產品供給的合作機制就顯得十分必要。而《京津冀協同發展規劃綱要》也將生態協同列為京津冀協同發展的三大重點領域之一，這給合作機制的建立提供了難得的機遇。

（一）京津冀區域生態產品供給合作機制總體框架

區域生態產品供給合作體現了各利益相關者協同治理生態環境的過程，是相關制度建立、管理機制規范和思想認同三方面因素相互作用的過程[25]。其合作機制必須能夠充分地發揮各合作主體的主觀能動性，根據生態產品公共屬性特征，通過建立合理的激勵與約束機制，實現以較高的效率為區域供給合意數量與質量的生態產品。京津冀區域生態產品供給合作機制總體框架見圖1。

第一，合作的主體是在京津冀自然生態系統區域內具有一定生態聯系的利益相關者，主要包括京津冀三地政府、企業、民眾和環境保護NGO。合作主體間要具有法律與生態倫理上的平等地位，從而保證各自利益訴求能夠得到合理有效的保護。

第二，合作的客體為生態產品，是各方合作的產出對象。根據其公共屬性的差異，生態產品有公共物品和公共資源兩類。根據其生產特性，生態產品中的一部分是專門生產出來的，而另一部分則是由其他生產活動的正外部性所產生的。不同類型的生態產品，其合作供給的方式也有所不同。

第三，合作的范圍是政府、市場和民眾。政府合作是基礎，為其他各類合作提供相應的制度保障，同時其本身又構成了總的多元合作網絡中的一部分；市場合作是中堅，各供給主體通過各類型市場為社會提供了絕大多數的生態產品；民眾自愿合作是補充與保障，在相應制度激勵的基礎上，一方面，民眾與環保NGO參與生態產品的市場供給，另一方面，其通過自我改進及監督的方式為生態產品供給提供支持。綜上，京津冀區域生態產品供給合作機制是政府合作機制、市場合作機制和民眾自愿合作機制三部分的有機結合。

（二）政府合作機制構建

政府合作是其他合作的基礎，同時又成為多元合作網絡的組成部分。政府合作機制的構建一方面保證了政府間合作的制度化與規范化，另一方面，作為制度供給的壟斷者，通過政府間的合作為生態產品供給利益相關者的多元合作提供堅實的制度保障，從而保證了多元合作網絡的穩定性與可持續性。

1. 府際合作機構的建立。區域經濟一體化背景下，政府間合作日趨常態化，合作形式主要有府際聯席會議、區域合作論壇和府際合作協議等，這類合作具有及時性和靈活性的優點，但也存在合作關系臨時、松散的不足。當前京津冀區域生態環境問題嚴重，生態產品供需矛盾突出，基于自然生態系統的整體性與復雜性，京津冀政府間需要建立起長效穩定的合作機制，而穩定的合作機制是建立在穩定的組織機構基礎上的，因此，建立京津冀府際常設合作機構就顯得十分必要。

府際合作機構通常有管理局、委員會和協會式三種模式[26]，綜合來看，管理局模式獨立性高、行政權力強，而委員會模式和協會模式的行政權力則較弱，主要承擔規劃、管理與協調的作用[20]。京津冀區域經濟發展差距大、各方發展目標差異巨大，由此導致生態環境問題極其復雜。為實現區域生態資源的統一決策、統一管理與統一協調，從而保證生態產品的可持續供給，建立具有較強執行力的管理局模式合作機構更為適宜。長期來看，隨著京津冀協同發展的不斷深入，三地的生態治理、產業整合與生活生產方式轉變必將彼此交織，此類機構則可進一步發展為京津冀區域協同發展的綜合管理機構。

2. 制度供給。在中央政府的組織領導下，京、津、冀通過讓渡一部分行政權力，組成跨區域合作管理機構，該機構與中央政府構成“代理—委托”關系，在其指導與監督下對本區域生態治理實施統一的決策、管理與協調，為區域生態產品合作供給提供相應的制度保障。如圖1所示，制度保障體系由相關的法律法規、部門規章、規劃標準與行動計劃等組成，主要包括生態環境規劃與行動計劃、環境標準、生態產品價格形成與市場交易制度、補貼與稅收制度以及生態補償制度、監測與評估制度、信息共享與監督制度、官員考核制度、綠色GDP制度等。通過制度體系建設來保障生態環境質量管理“規劃、標準、監測、執法、評估、協調”六個統一，為生態產品供給主體在政府層面、市場層面和社會層面上公平高效的合作提供支持與約束。

3. 生態補償機制。生態補償機制是根據生態系統服務價值、生態保護成本和發展機會成本，運用政府與市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度[27]。政府手段主要包括政策補償、財政轉移支付補償、對口協作、產業轉移、人才合作和勞務合作等，是各級政府間的橫向或縱向的合作；市場手段包括稅收與補貼、排放權交易等，其參與主體有政府、企業、個人和環保NGO。當前，京津冀在加強政府間合作，健全跨區域生態補償機制方面的工作處于加速發展階段。為構建長效的區域生態補償機制，首先需要加強生態補償的頂層設計，按照“受益者補償，污染者付費”的原則制定生態補償的法律法規和政策，科學劃定補償范圍，合理制定補償依據和標準，有效落實補償資金的籌集和財政轉移資金支付政策，明確補償支付模式[28]；其次要將生態補償與脫貧工作有機結合，這就要求改變補償手段單一的局面，高度重視產業合作、“飛地園區”、技術援助等補償方式，提高欠發達生態屏障區的造血功能；最后要重視對生態補償實施效果的評估，對存在的問題及時反饋與修正。endprint

（三）市場合作機制構建

生態產品的自然屬性與公共屬性導致政府直接供給的低效率，而日益完善的市場經濟體制為生態產品市場化供給提供了強有力的保障。市場合作是生態產品多元合作供給體系的中堅力量，在政府相關制度支持與規制下，針對不同形式的生態產品交易市場建立起相應的價格形成機制與交易機制。

1. 排放權交易與水權交易機制。排放權交易與水權交易是在政府劃定生態紅線的基礎上獲得相應的環境容量與水資源份額，基于科斯定理建立市場，通過明晰產權的方式將公共屬性的環境容量與水資源轉化為私有產品，從而實現其市場化配置與利用。排放權交易（包括排污權交易與碳排放權交易）利用市場實現了環境容量的高效配置與利用，從而維護了自然生態系統的健康，而清新的空氣、清潔的水源等生態產品供給的實質就是對自然生態系統的保護、恢復和擴大，因此，排放權交易實現了生態產品的間接供給。與此不同，水權交易則是通過市場對水資源進行配置與利用，從而實現此類生態產品的直接供給。

京津冀區域生態資源分布不均，河北省承擔了生態產品供給的主要責任，支付了巨額的成本，但未能獲得充分的補償。通過對環境容量與水資源的產權界定，建立跨區域水權交易和排放權交易機制，形成以市場為主導的價格形成與交易機制，充分調動政府、企業與相關社會組織等主體參與市場的積極性，從而實現生態產品的高效供給。當前，京津分別成立有北京環境交易所和天津排放權交易所，用以開展相關環境與資源的市場交易，以“兩所”的實踐為基礎，構建京津冀跨區域排放權交易與水權交易機制是完全可行的。

2. 公私合營供給機制。公私合營（PPP）是政府與企業或其他社會組織通過簽訂長期協議的方式，委托其進行公共基礎設施建設或向公眾提供公共服務[29]，主要包括合同外包和特許經營兩種形式。在生態產品供給方面，合同外包主要針對生態脆弱區生態維護和重點生態功能區生態建設等私人企業無法通過經營獲得經濟效益的生態產品供給，如退耕還林、退牧還草、土地沙化治理等，由政府出資，與私人企業或社會組織簽訂合同，由其以承包的方式完成相關的生態維護、修復和建設工作；特許經營主要針對一些可給私人企業帶來經營收益的生態產品的供給，如水處理、垃圾處理、生態旅游等，由政府授權，特許私人企業從事此類生態產品的壟斷性生產。合同外包與特許經營的區別是付費者不同，合同外包是由政府向企業支付費用，而特許經營則是由消費者付費。

在公私合營供給機制中，參與合作的主體包括政府、企業和社會組織。針對不同生態產品的供給特點，引入社會資本和市場競爭機制，引導私人企業和相關社會組織成為生態產品的供給主體。但是，由于生態產品所具有的公共屬性，使得價格的形成并不完全依賴于市場，其交易在一定程度上需要受到政府的管制和監督。因此，政府的角色不再是生態產品的直接供給者，而是合作者與監管方，一方面為市場交易提供制度保障，另一方面對營利企業和社會組織的行為進行監管。

（四）民眾自愿合作機制構建

生態產品的公共屬性使得政府合作與市場合作供給會出現“失靈”情況，在此背景下，民眾參與對區域生態產品供給多元合作體系的運轉將起到有效的補充與保障作用。

1. 信息公開機制。民眾天然的分散性使其在生態治理信息的掌握上處于弱勢地位，而政府則是信息的壟斷者，完善的信息公開機制改變了民眾的信息劣勢地位，提高其參與到多元合作中的能力和積極性。京津冀區域要建立統一的信息管理組織，加強信息管理技術和制度建設，構建起完善的信息公開機制，使生態治理信息的采集、儲存、加工、傳遞和發布能及時、準確和一致，最大限度降低因信息不對稱和信息不完全所帶來的民眾參與不足問題。

2. 民眾參與機制。信息公開是民眾有效參與生態產品供給合作的前提，而相關的制度建設則是民眾參與的根本保障，政府應加強教育與宣傳制度、環境政策聽證制度、環境保護NGO建設保障制度、居民問卷調查制度、民眾監督與反饋制度等保障民眾有效參與生態產品供給合作的制度建設，從而激勵民眾以直接或間接的方式參與到生態產品供給中去。民眾參與的方式主要有四個方面：第一，通過改變生活方式實現自愿減排；第二，通過參與聽證、社區宣傳、就相關環境政策提出意見或建議等方式參與政府生態治理政策的制定與實施；第三，對政府合作與市場合作行為進行監督；第四，參與環境NGO，形成壓力團體，以集體的力量參與到合作體系中去。

四、結論

京津冀區域是中國經濟增長的第三極，但與長三角和珠三角地區不同，其經濟發展極度不平衡，京津發展強勢而河北則相對緩慢，甚至出現了“環京津貧困帶”。這種經濟發展的不平衡與其他一些因素相結合，最終引起區域生態產品的供需失衡，并形成惡性循環。生態產品的公共屬性及其供給的系統性要求打破行政壁壘，構建“政府合作為基礎，市場合作為中堅，民眾自愿合作為補充與保障”的京津冀生態產品供給多元合作機制，按“規劃、標準、監測、執法、評估、協調”六個統一的要求加強決策、管理與協調，從而實現本區域“增強生態產品供給能力”的目標。

在多元合作機制的構建中，關鍵性工作包括：第一，建立跨區域合作機構，從組織上保證合作網絡的運轉，在此基礎上，出臺生態補償制度、市場交易制度、官員考核制度和監督制度等，形成有效的制度保障；第二，構建有效的生態產品交易市場，主要包括排放權交易市場和水權交易市場，利用市場機制實現生態產品的高效配置與利用；第三，形成穩定的信息公開機制，將全部的合作過程與結果置于陽光之下，從而確保民眾能及時有效地監督與評估合作效果，保證了合作的公平、公正與高效率。

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責任編輯：艾 嵐endprint