PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

陳旭++賈帥令++李玉彤++李靜

[摘要]在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP模式已經(jīng)成為我國當(dāng)下一種趨勢性、潮流性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式越來越成為決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素之一。文章從主體維、過程維以及內(nèi)容維三個(gè)角度對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行全面的內(nèi)容解析與邏輯架構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則與框架的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論概括，并從法律、制度和實(shí)踐三個(gè)層面上提出PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)論性建議，以期為PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的發(fā)展提供有益的指導(dǎo)與建議。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；養(yǎng)老項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201731074

1引言

目前，對(duì)我國而言，人口老齡化已經(jīng)漸漸成為新時(shí)代背景下的社會(huì)常態(tài)現(xiàn)象，由此而引發(fā)的養(yǎng)老困境也逐漸成為越發(fā)迫切的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府包辦式養(yǎng)老已經(jīng)難以滿足當(dāng)下日趨多樣化且快速增長的社會(huì)養(yǎng)老需求。2016年7月初，國家發(fā)改委、民政部正式印發(fā)《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》，明確了“十三五”期間將在全國范圍內(nèi)建立健全“公建民營”試點(diǎn)管理辦法，同時(shí)肯定了以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式來建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的辦法，掀起了PPP模式在全國范圍內(nèi)的推廣的熱潮。在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施過程中，對(duì)于政府和社會(huì)投資者而言，詳盡而全面地評(píng)估整個(gè)項(xiàng)目周期中的各類風(fēng)險(xiǎn)顯得十分必要。尤其是在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目合同訂立階段，政府和社會(huì)投資者必須對(duì)整個(gè)采購過程格外重視，以確保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平性與合理性。

2PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三維體系構(gòu)建

所謂PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就是將不同類別、不同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)在若干主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移與分配。從理論上講，任何PPP養(yǎng)老項(xiàng)目都存在著某種最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)狀態(tài)，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究正是為了尋找并達(dá)到這個(gè)狀態(tài)。受到霍爾三維空間結(jié)構(gòu)理論的啟發(fā)，文章將從主體維、過程維以及內(nèi)容維三個(gè)角度對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行全面的內(nèi)容解析與邏輯架構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則與框架的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論概括。

21主體維度

主體維著眼于“PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在哪些主體之間進(jìn)行分擔(dān)”的問題，是從概念上對(duì)PPP養(yǎng)老不同風(fēng)險(xiǎn)主體進(jìn)行范圍界定及身份辨析。從狹義的角度來講，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主體將僅涉及政府（Public）和私人部門（Private）兩方；而從廣義的角度來講，PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)將在政府公共部門、私人投資者、貸款方以及最終使用者四方之間進(jìn)行分擔(dān)。廣義的風(fēng)險(xiǎn)主體體現(xiàn)了一種基于社會(huì)層面的價(jià)值判斷，但出于簡化現(xiàn)實(shí)操作的考慮，文章將以狹義的風(fēng)險(xiǎn)主體作為研究對(duì)象。

22過程維度

過程維著眼于“PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的整體框架及其與項(xiàng)目階段的對(duì)應(yīng)關(guān)系”。在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，文章將PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架大體上分為三個(gè)階段，包括風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)階段（法律、政策文件）、風(fēng)險(xiǎn)全面分擔(dān)階段（談判、合同訂立）、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤及再分擔(dān)階段（項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營）。初步分擔(dān)階段是指在PPP項(xiàng)目各方根據(jù)國家法律、政策文件，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任所做出的預(yù)見性判斷，此階段是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的前提與基礎(chǔ)；全面分擔(dān)階段是指通過談判以及合同訂立，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)致而完善的責(zé)任劃分，此階段是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的核心與關(guān)鍵；再分擔(dān)階段是指對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營過程中實(shí)際出現(xiàn)的各種合同外風(fēng)險(xiǎn)按照一定原則進(jìn)行的再分配，此階段是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的補(bǔ)充與保障。

23內(nèi)容維度

內(nèi)容維著眼于“PPP項(xiàng)目全過程中各種風(fēng)險(xiǎn)因素詳盡而具體的分類”，是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的被實(shí)施對(duì)象。梳理并總結(jié)該領(lǐng)域的現(xiàn)有研究成果，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素歸納為三個(gè)層次：宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)、微觀風(fēng)險(xiǎn)。宏觀風(fēng)險(xiǎn)是指因外部大環(huán)境變化而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如宏觀政治風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等；中觀風(fēng)險(xiǎn)是指來源于項(xiàng)目系統(tǒng)邊界內(nèi)的諸多自生性風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目特點(diǎn)，具體可劃分為融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)階段；微觀風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目實(shí)施過程中由于合同關(guān)系變化所形成的各類內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，包括公私關(guān)系和第三方關(guān)系兩方面。

3PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則與框架

從實(shí)踐意義上講，PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)無固定模式可循，任何的實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案都是特定主體在特定條件下經(jīng)博弈談判所形成的均衡結(jié)果。但從理論意義上講，學(xué)術(shù)研究者本著為實(shí)踐提供指導(dǎo)的意識(shí)，應(yīng)在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與思維創(chuàng)新的過程中為PPP養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)提供某種普適性的指導(dǎo)原則。而合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則必須具備兩個(gè)功能性作用：“一是可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本”；“二是分擔(dān)的結(jié)果可以培養(yǎng)各方的理性謹(jǐn)慎的行為并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體績效的增益”。基于此，文章在總結(jié)反思學(xué)術(shù)界研究成果的基礎(chǔ)上，提出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三個(gè)原則。

31風(fēng)險(xiǎn)控制能力與承擔(dān)意愿協(xié)同化

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，“風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方承擔(dān)”往往以“共識(shí)般的印象”見諸于各類風(fēng)險(xiǎn)研究的文獻(xiàn)評(píng)述中，從邏輯上講，似乎頗為言之成理。但筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的確立應(yīng)是某種客觀性與主觀性的深度融合，“風(fēng)險(xiǎn)控制能力”是一種客觀能力的表述，而“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意愿”是一種主觀意志的敘說，而只有實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，才能構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的完整框架。而若以“風(fēng)險(xiǎn)控制力”作為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)唯一依據(jù)，則不免流于片面化與單一化的桎梏之中。

32風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配與收益分享對(duì)等化

就實(shí)際而言，本節(jié)的內(nèi)容實(shí)是對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等化”這一原則基于現(xiàn)實(shí)維度的批判性思考，因?yàn)閱栴}的實(shí)質(zhì)與核心并非是“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等化”這一論調(diào)本身，而是風(fēng)險(xiǎn)分配及收益分享的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制。所謂風(fēng)險(xiǎn)分配運(yùn)行機(jī)制，可以從兩個(gè)層面上加以闡述，在宏觀層面，主要表現(xiàn)為國家相關(guān)法律設(shè)施及制度設(shè)計(jì)；在微觀層面，則包括合同訂立時(shí)的談判協(xié)商機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的相關(guān)主體博弈機(jī)制。深入審視風(fēng)險(xiǎn)分配的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)其與收益分享機(jī)制并無明顯制度上的銜接性，從而使“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等化”的倡議難以落在實(shí)處。若要真正實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等化”，則必須從制度層面入手，在法律支撐、制度保障以及合同議定等方面實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制”以及“收益分享機(jī)制”實(shí)時(shí)而有效的銜接。endprint

33風(fēng)險(xiǎn)靜態(tài)分擔(dān)與動(dòng)態(tài)分擔(dān)一體化

PPP養(yǎng)老項(xiàng)目有著較長的生命周期，這就在客觀上要求其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程不能是一蹴而就的，而應(yīng)是在長期化、動(dòng)態(tài)化的過程中不斷演繹。針對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目不同階段的不同時(shí)點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)是在靜態(tài)的意義上進(jìn)行的，但串聯(lián)所有的時(shí)點(diǎn)，其過程又是動(dòng)態(tài)的。因此，在每一個(gè)確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的靜態(tài)節(jié)點(diǎn)上，無論是法律設(shè)施構(gòu)建，還是項(xiàng)目合同訂立，抑或補(bǔ)充條款的再協(xié)商，在極盡其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)的科學(xué)性、詳盡性、完備性的同時(shí)，都要為未來可能出現(xiàn)的變化做出某種預(yù)見性的理解與判斷，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)靜態(tài)分擔(dān)與動(dòng)態(tài)分擔(dān)的一體化融合。

統(tǒng)籌考慮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三維度以及三原則，可用一種抽象化的方式，也即如下的框架流程圖表達(dá)文章所研究的內(nèi)容。

4結(jié)論與建議

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP模式已經(jīng)成為我國當(dāng)下一種趨勢性、潮流性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式在越來越大的程度上決定著項(xiàng)目的成敗，基于如此的認(rèn)識(shí)并結(jié)合已有的研究，文章從法律、制度和實(shí)踐三個(gè)層面上提出PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的相關(guān)建議。

41基于契約精神的法律體系構(gòu)建

契約精神是現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)的基石，也是實(shí)現(xiàn)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目有效運(yùn)行的價(jià)值規(guī)范，而契約精神的實(shí)質(zhì)就是法治精神。法律之于實(shí)踐，既是一種價(jià)值層面的指引，又是一種操作層面的限定，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理性和完備性，從根源上要追溯于法律體系本身的合理性及完備性上。PPP養(yǎng)老項(xiàng)目法律體系的建設(shè)，總體上，應(yīng)遵循以下三個(gè)原則：在法律內(nèi)容上，既要有指導(dǎo)性原則又要有適應(yīng)性對(duì)策；在法律框架上，既要有單一法律的獨(dú)立性又要有法律體系的連貫性；在法律精神上，既要有效益上的考慮又要有公平上的要求。

42基于平等理念的制度設(shè)施創(chuàng)新

PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任分擔(dān)，就實(shí)際而言，是不同風(fēng)險(xiǎn)主體在現(xiàn)實(shí)制度框架內(nèi)通過一系列談判、協(xié)商而產(chǎn)生的均衡結(jié)果，因此，制度內(nèi)雙方—“政府部門和社會(huì)投資者”實(shí)質(zhì)上的平等談判地位顯得不可或缺。基于平等理念的制度設(shè)施創(chuàng)新，應(yīng)把握以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是以PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果的客觀性；二是以爭端解決機(jī)制的外部化來實(shí)現(xiàn)主體雙方地位的對(duì)等化；三是以溝通對(duì)話機(jī)制的常態(tài)化來實(shí)現(xiàn)主體雙方意見的趨同化。

43基于績效意識(shí)的實(shí)踐模式探索

制度的理論設(shè)計(jì)要在實(shí)踐中檢驗(yàn)，更要在實(shí)踐中完善，而檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，只能是現(xiàn)實(shí)的績效。要不斷豐富和完善PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式針對(duì)于不同現(xiàn)實(shí)主體、不同項(xiàng)目性質(zhì)、不同股權(quán)形式的設(shè)計(jì)創(chuàng)新，通過以績效為標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)形式，持續(xù)性地進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)踐效果對(duì)制度設(shè)計(jì)的逆向信息反饋，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)理論設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行的不斷更新與完善。

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[作者簡介]陳旭（1995—），男，河南南陽人，就讀于吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；賈帥令（1997—），男，河南新鄉(xiāng)人，就讀于吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；李玉彤（1998—），女，河北石家莊人，就讀于吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；李靜（1998—）；女，山東鄒城人，就讀于吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。endprint