淺析我國公共政策執行過程中的利益博弈

何金穎

摘 要：政策執行本質上是相關政策主體之間基于利益得失考慮進行的一種利益博弈過程。本文通過分析我國現階段公共政策執行主體之間的相互關系以及利益博弈帶來的的正負向影響，進而對政策執行過程中如何進行合理博弈提出建議。

關鍵詞：公共政策 執行 利益博弈

一、我國公共政策執行過程中出現利益博弈的行為分析

我國公共政策的執行主體，主要指各級政府機構，既包括國務院各部委、各直屬機構、辦事機構等中央級行政機構，也包括省、地、縣、鄉等地方行政機構。

（一）公共政策執行過程中，中央政府與地方政府利益博弈

中央與地方政府行為目標的不同，導致二者在根本利益需求上的差異。中央政府的行為目標表現為：中央政府主要站在全局利益的高度，提出宏觀性的、戰略性的，代表整體利益的公共政策，并監督政策的執行。中央政府基于自己的行為目標，利用行政手段向地方政府推行政令，要求地方政府作為或者不作為。

地方政府的行為目標表現為：地方政府是中央和地方雙重利益的代表。地方政府是中央在地方的代言人，又代表自身的利益，有自身的合理的利益需求。

中央與地方政府的博弈均衡點即雙方都認同的、能代表大多數人利益的策略組合。只有中央不斷地修正公共政策，使其初衷更加符合實際，地方執行公共政策過程才會獲益，才會調動中央與地方兩個積極性。中央與地方政府必須不斷的調整自身行為的能力：中央政府要放權，地方要創新探索，雙方只有不斷的談判、溝通、協調，放眼長遠利益，才能實現利益均衡。

（二）公共政策執行過程中，政府部門間利益博弈

地方政府之間展開的博弈活動的原因主要有三點：首先是由于資源的稀缺性導致了利益在不同主體之間分配的差異化，人們由此制定公共政策以對社會資源做重新的調整和分配，政策的利益相關者也才會在政策過程中圍繞利益展開各種各樣的博弈行為。

其次是當前我國地方政府社會角色的變化。在社會轉型過程中，地方政府逐漸轉變為當前社會轉型時期中央政府在本區域內的利益代表者、本區域局部利益代表者和政府自身利益的代表者這三種角色的重合。在政策執行過程中，地方政府比以往更加注重從本區域的局部利益和政府自身利益出發來決定是否執行某項政策，由此引起的利益沖突和摩擦也開始出現；

再次，當前我國的政績考核機制存在唯“數字”是舉的缺陷，地方政府熱衷于追求經濟數字增長，不僅盲目進行一些“短、平、快”項目的建設，忽視當地的民生和環境保護等問題，還導致了同級地方政府之間的惡性競爭，地方政府之間的利益博弈不斷的朝向零和博弈的方向發展。

（三）政府與民眾之間的利益博弈行為分析

在具體的政策執行過程中，地方政府和民眾之間圍繞各自的利益展開博弈活動，具體的表現形式有：（1）一般而言，地方政府所代表的國家公共利益與目標群體之間的根本利益沒有本質區別。但有的時候國家公共利益與目標群體的利益優勢有時會有差別：國家的公共利益可能更關注長遠的、整體的利益。而目標群體的利益可能更多的表現為眼前的、個體的利益。當目標群體的利益受損時，就會抵制反映國家公共利益的政策的執行。（2）地方政府所代表的國家公共利益與地方政府所代表本區域的局部利益和目標群體的利益之間的博弈。這種情況下，地方政府所代表的區域局部利益和目標群體的利益保持一致，而與國家的整體公共利益出現了矛盾和沖突。地方政府會與當地的目標群體結成利益同盟，共同抵制或消極執行中央政府的政策，導致中央政府的政策在該地區完全的失效。

二、分析我國公共政策執行中利益博弈的原因

公共政策是公共部門對社會價值所作的權威性分配。這種分配本質上是對社會利益的一種調整，在調整過程中，如利益增加者或者獲利較多者對政策持歡迎態度并積極執行；利益受損者或獲利較少者對政策持不滿態度并消極執行。由此可見，政策對社會利益的調整會導致利益的差別的出現，形成主體之間的利益沖突，最終影響政策的執行過程和執行結果。

在博弈活動中，參與者將遵循個人行為理想的原則，在既定的博弈規則下，每個局中人都把個人效用最大化作為自己行為和策略選擇的出發點。在政策制定階段，利益需求沒有得到滿足的利益團體就會把自己的影響力轉向政策執行過程，圍繞具體的利益實現過程，各利益團體仍然會進行各種形式的利益博弈，通過改變政策實施的手段和條件，試圖達到自己在決策過程中所預想的利益和目的，在執行過程中保護或增加自己的利益。所以說利益沖突是政策參與者利益博弈的根源。

三、利益博弈對公共政策執行的影響

（一）利益博弈對公共政策的正向影響

首先，公共政策執行的利益博弈研究有利于轉變政府職能。各利益方均有自己期望的“偏好”，市場經濟、政府、社會并非是此消彼長的“零和博弈”，而是一種張力平衡關系，如何使這一博弈過程朝著“雙贏”目標前行正是政府著力解決的重心。其次，公共政策執行的利益博弈研究有利于提高政府政策執行力。公共政策執行作為公共政策過程中的關鍵環節，也是相關群體基于利益得失的考慮而進行利益博弈的關鍵過程。因此，必須優化公共政策執行的利益整合機制，加大利益整合力度，使得利益結構分化均衡，進一步提高政策政策執行力。再次，公共政策執行過程中的利益博弈有利于促進社會主義和諧社會的建設。在我國社會轉型的過程中，原有的社會利益格局被打破，發生了分化和重組，不同的價值觀、行為模式、利益訴求導致各種矛盾和沖突相繼出現，影響到社會的穩定和諧。因此，在公共政策執行過程中，進行合理的政策利益分配，有助于維護社會健康穩定發展，促進社會主義和諧社會的建設。

（二）利益博弈對公共政策的負向影響

在政策執行過程中，不合理的博弈行為使其自利的本性不斷擴張導致零和博弈出現，這對以維護公共利益為目標的公共政策來說，無疑是一種極大的損害，具體來講，負向影響表現為：

其一，政策目標落空，政策效用得不到應有的發揮。一些公共政策執行主體過分追求自身利益，使得公共政策維護社會公共利益的目標根本無法實現；或是為了追求自身利益，在政策執行過程中與其他政策利益相關者展開不合理的、過度的博弈，導致了政策執行參與者之間矛盾的激化，使得執行時的溝通和協調變得更加困難，無形之中增加了執行過程中的阻力。

其二，社會資源的巨大浪費。利己主義的政策執行者將原本用于解決社會公共問題的各種資源轉變成滿足自身利益的工具，這就導致了公共權力浪費。政策參與者之間缺乏溝通與合作，社會資源優勢就得不到互補和發揮，這對于社會資源來講也是一種巨大的浪費。

其三，破壞政府形象，增加政策執行阻力。若地方政府為了各自利益而展開不計后果的博弈行為必然會損害社會公共利益，直接或間接影響各級黨組織和各級政府在人民群眾中的形象，不利于政策的推行，不利于經濟社會的發展。

四、對政策執行過程中進行合理利益博弈提出建議

（一）完善利益協調機制，促進政策利益相關者的利益整合

利益協調通過規范不同利益主體的價值取向，減少利益差別和利益沖突，增加不同利益主體間的共融性和合作性，實現不同利益主體間利益整合。

中央政府與地方政府之間的利益整合。具體措施有：健全地方政府的利益表達機制。中央政府可根據地方政府的利益訴求制定相應的政策，使不同的地方政府之間的利益在其制定的公共政策中盡可能的得到體現，這樣就可以在政策執行之前把政策執行偏差出現的根源解決，是政策目標順利的實現的前提；保障地方政府的合理利益訴求。一要滿足地方政府的基本利益，為其提供必備的物質性資源和非物質性資源，保證地方政府的正常運轉；二授予地方政府一定的自由裁量權，使地方政府能夠根據當地情況創造性地開展工作，避免政策出現“水土不服”現象；三給予特殊地區的地方政府更多政策優惠，如老少邊山窮等地區經濟社會落后、自然環境惡劣，實行政策傾斜可以減少這些地區與發達地區之間的心理落差，有利于經濟社會均衡發展和共同富裕的實現。

地方政府間的利益整合。要不斷的尋找和培育地方政府間的利益共同點，加強地方政府間的合作，實現資源優勢的互補和共享，逐步消除地方政府之間的壁壘，以此來促進地方政府在政策執行中博弈行為的合理化。此外還應完善政績評價指標體系向多元化發展；可適當使用獎懲機制，對政績效益高而成本付出小的地方政府進行獎勵，對政績成本高的地方政府進行相應的懲罰。還應在地方政府間構建起協調機制，使得地方政府之間能夠及時了解彼此的利益訴求，減少因信息溝通不及時而導致的地方政府間的推諉扯皮現象，增強地方政府之間的信任度，避免不合理的利益博弈行為，實現區域共同發展。

政府與民眾之間的利益整合。要明確政府作為公共利益維護者和代表者的角色，做好不同目標群體之間的利益協調工作。規范強勢群體追求利益的行為，維護弱勢群體的利益，防止利益受損的目標群體因自己正常利益得不到保障和滿足而出現的對政策執行的抵觸情緒。還要暢通利益表達渠道，完善利益訴求機制。根據民眾的利益訴求及時對政策執行進行調整，或將民情民意及時向上級政府反映，使目標群體的利益訴求得到合理的表達與釋放，減少社會不穩定因素，保證政策順利實現。

（二）規范權力關系，明確執行主體各自的責任

從縱向權力關系上講，應該以統籌兼顧的原則來處理集權與分權的關系，在堅持維護中央權威的前提下，適當的向地方政府分權。例如，十九大報告指出要使省級及以下政府擁有更多的自主權，這個新提法將有利于進一步理順黨政關系和上下級關系，并發揮各地各級政府的能動性。

從橫向權力關系上講，要推進機構編制管理的法制化進程。十九大報告指出要“統籌使用各類編制資源”，這為破解政府機構編制難題提供了思路。編制管理可以確保政府機構的人員安排得到有效控制，避免機構膨脹和人浮于事。堅持科學定編，盤活既存人力資源并激活新增人力資源，使各類編制資源“動起來”，實現政府編制管理的優化配置。建立精簡、高效、協調的政府。

政策執行的責任追究機制對政策主體的政策執行效果也有著十分重要的意義。建立行政責任追究制度，實行風險預警機制，便于對政策執行主體實行有力的監督；對因政策執行失敗而造成損失的責任主體，依法追究其責任，保證政策執行的責任明晰和實施嚴肅，將會對政策的有效執行起重要的保證作用。

（三）加強政策執行的監督檢查，保證政策目標的實現

首先，加強監督主體的監督意識。不僅要加強對那些利用公共權力為自己謀私利的官員的監督，也包括加強對那些碌碌無為的政府官員的監督，使監督主體明白自己既然被授予了監督政策執行的權力，就要承擔相應的責任，對公眾和監督對象負責。在監督過程中秉公辦事、公正嚴明。其次，充分發揮多元監督的作用，保證監督主體的獨立地位。除了繼續增強人民代表大會、黨的紀律檢查委員會、國家監察委員會、政府監督部門、司法機關、審計機關等的監督效用以外，還要鼓勵社會新聞媒體和人民群眾參與到監督過程中來。此外，改變監督機構現行的雙重領導制，實行上級監督機構直接領導的垂直領導體制，使監督機構真正獲得的獨立地位。再次，完善執行監督的法律體系。以法律形式明確監督機構及其人員的監督權限、監督程序等，同時加大對政策執行主體違規行為的懲處力度，嚴把監督關，促進監督效果的最大化。

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