建設項目環評公眾參與

摘 要：我國建設項目環評公眾參與存在參與主體被動、參與方式單一，參與有效性不足，無法律救濟等情況。本文認為導致這一系列問題的癥結在于我國主導公眾參與的機構包括建設單位及其委托的環評機構，因此難以界定其行為的法律性質，權責體系無法構建。而收回建設單位及環評機構主導公眾參與的權利，以行政主管部門為主導，構建行政法律關系是解決這一問題的方式。

關鍵詞：建設項目 公眾參與 主導機構 行政法律關系

一、研究背景及主要問題

（一）研究背景

1、主導機構的概念

建設項目環評公眾參與所依據的法律法規主要是《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《參與辦法》），本文也主要以這兩部法律規范為依據，分析建設項目環評公眾參與的主要問題。根據《參與辦法》的第二章《公眾參與的一般要求》及第三章《公眾參與的組織形式》可知，主持公眾參與的主體有三個，為環境行政主管部門、建設單位及其委托的環評機構。而當建設單位或其委托的環評機構支持公眾參與時，其法律性質無法界定，唯一確定的是其行為不是行政行為。因此，本文采用主導機構這一概念表示主持公眾參與的三個機構。

2、其他地區的做法

目前大多數地區，如加拿大、中國臺灣地區等的環評公眾參與制度均由環境行政主管部門進行主導，加拿大的主管機關分別是責任機關（ responsibleauthority） 和審查小組（review panel），由審查小組成員組成的調查評價屬于獨立評價，審查小組在搜集信息時也要確保公眾知曉相關信息，例如安排聽證會等環節使公眾充分了解環境影響評價的調查研究過程。環境影響價署將擬定項目相關環境信息公布在官網后，在規定評論期限內公眾可對此環境信息提出意見和建議。臺灣地區的環評公眾參與主導機構也是環境行政主管部門。環評程序分為兩個階段，開發單位對開發行為舉行初步評估后，編制環評說明書提交審核。如主管機關認定其需進行第二階段評估，則進入第二階段環評程序，開發單位應撰寫環評報告書。在第一階段，如環評委員會通過環評說明書，在發給開發機關許可之前，需舉行公開說明會。如環評委員會認為報審開發行為對環境有重大影響，則需進入第二階段。在說明會后，由主管機關邀集目的事業主管機關、有關機關、團體、學者專家及民眾，界定評估范圍包括應舉行環評的項目、決定的調查、預測、分析及評定的方法、確認可行的替代方案及其他有關執行環評的事項。

（二）我國建設項目環評公眾參與主要問題

1、參與主體被動

根據《參與辦法》第十五條，“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織”可知，參與主體由主導機構選擇。就行政主管部門來說，可能為了項目的推進而故意選擇傾向于支持項目建設的公眾；就建設單位或環評機構來說，其“經濟人”的逐利行為也將促使其選擇支持項目的公眾。而《環評法》、《參與辦法》等相關法律法規并沒有具體規定應當如何選擇參與主體，只是規定了如《參與辦法》第十五條所述，應綜合考慮地域、職業等因素。因此，不管是參與主體只能“被選擇”，還是三個主導機構的利益相關性都將造成參與主體的十分被動。

針對這一問題，有學者稱之為參與主體界定模糊，應予以厘清，應指明核心公眾群，保障參與主體真實有效等。這一類觀點的對應措施確實可以使參與主體更加明確，但正如上文所分析，三個機構均有其利益驅使，除了明確規定核心公眾群以外，若沒有對應的責任追究制度予以監督，可能會導致參與主體的選擇制度形同虛設。而對建設單位及其委托的環評機構來說，即使通過行政委托等方式明確其權責，但因其具有很大的流動性（甚至消亡），其責任是很難有效追究的。所以，就參與主體的選擇來說，要保證其選擇的參與主體的有效性，除了指明核心公眾等措施外，還應建立與之對應的責任制度，以確保其有效實施。而建設單位及其委托的環評機構作為選擇參與主體的機構，是不妥當的。

2、參與方式

根據《參與辦法》第三章《公眾參與的組織形式》內容，參與方式主要有座談會、論證會、聽證會等方式。同樣地，參與方式也由主導機構決定，這為主導機構實現其利益提供了很大的操作空間。如“四川什邡事件”中，項目按照國家最新標準和最高要求進行環境影響評價，并于2012年3月26日通過環保部審批。但因其在國家環保部官方網站公示的內容很少，公眾參與只是象征性地參與，政府機關的監督也是普遍持不積極或走過場的態度。這一事件中，項目的環評符合國家標準，但因為政府和建設單位都是積極地推進項目而象征性地進行公眾參與，最終造成了群體性事件。可以看出，在缺乏責任，缺乏監督的情況下，由利益既得者主導公眾參與是不妥當的。

針對這一現象，作者給出的解決方案是細化操作規則，如調查表格式、細化聽證程序等。其中也提到，應增加啟動方式與條件的規定，選擇中立或無利益關系的機構或組織擔任主持。本文認為，細化規則是必要的，但是采用第三方等無利益關系的機構或組織擔任公眾參與的主導同樣是不恰當的，同樣無法避免建設單位及環評機構利用各種手段進行權利尋租。而且，要對第三方進行監督首先要對第三方這一主導行為的法律性質進行定性，這可能涉及到行政委托，也會因對這一行為的監督投入大量的人力物力。且其公信力對公眾不一定有公信力，建立其公信力也是一個漫長的過程，不符合當前建設項目環評公眾參與的現實需求。因此，從參與方式的角度來看，由建設單位及其委托的環評機構、無利益關系的第三方來主導建設項目環評公眾參與都有其各自的缺陷，是不妥當的。

3、司法救濟缺位

首先，不用的主導機構主導建設項目環評公眾參與時，其行為的法律性質即存在不同。行政行為是行政主體作出的能夠產生行政法律效果的行為。建設單位及其委托的環評機構主導時，其行為肯定不是行政行為，因為在《環評法》、《參與辦法》中均沒有此行為屬于行政委托的表述，而是直接表述其有主持公眾參與的資格。而當行政主管部門主導公眾參與時，也不一定代表這一行為是行政行為。因為《參與辦法》中沒有明確規定這一行為的法律后果，只說明了審批機關在審批中應當充分考慮公眾意見以及前款所指審查意見中關于公眾參與內容審查結果的處理建議；未采納審查意見中關于公眾參與內容的處理建議的，應當作出說明，并存檔備查。（第三十六條）其中并沒有對公眾參與造成的法律后果進行定性，不直接產生行政主體與行政相對人的法律義務關系。因此，其行為的法律性質也是很難界定的。

其次，由于對環評案件中的利害關系人認定的范圍過于狹窄，導致此類訴訟難以真正進入庭審階段。即使受案，由于司法審查并不對現行關于建設項目環評公眾參與規則中的不確定法律概念——“重大環境影響”、“嚴重影響”、“重大意見分歧”——進行審查，從而相關救濟也就無從論起了。當涉及行政法上的“不確定法律概念”以及行政自由裁量的問題時，不確定法律概念會帶來判斷余地之問題，對于后續的司法審查造成障礙。不確定法律概念的存在導致法院對于專業技術的判斷余地往往不予以實質性審查。建設項目是否會對周邊的環境造成嚴重影響是一個高度專業化的判斷過程，因此在建設項目環評案件中遇到不確定法律概念時，法院往往將其當作判斷余地，認為應當尊重行政機關的專業判斷而不予司法審查。從中國裁判文書網的檢索結果來看，涉及建設項目環評公眾參與爭議的一審案件裁判文書只有40多份。這無異于關閉了行政相對人尋求行政救濟之渠道，顯然有違法院保障公民權利和自由的憲法使命。

最后，即使進入司法審查階段，也主要是形式上的審查，即制作環評報告過程中是否達到《參與辦法》中規定的一種或幾種公眾參與的形式要求。至于調查的范圍、對象以及專家結論的正確與否則不在司法審查的范圍內。對建設單位及環評機構選擇對自身有利的方式進行公眾參與這一做法在司法上是對參與主體無法進行有效救濟的。

二、行政主管部門作為唯一主導機構的原因

（一）公信力

相對建設單位及環評機構，政府無疑是公信力最高的組織機構，也有專門的機關對其進行監督。在我國“出了事找政府”的現象非常普遍。因此，把行政主管部門作為建設項目環評公眾參與的主導機構是符合國情的，《環評法》等相關法律規范也規定了這一方式。把其作為唯一的主導機構更易于公眾接受，將極大地提高主導機構的公信力，使公眾有更大的積極性參與建設項目環評。

（二）易于搭建權責體系

把行政主管部門作為公共參與的主導機構可直接進入行政法及行政訴訟法的法律體系，較容易構建其權利責任體系，而不用構建新的制度保障公眾參與的實施。通過對主導公眾參與定性，規定其為行政行為及相應的權利責任，將使司法救濟更易實現，有救濟則有有權利，這將實現公眾參與的實際效果，增加公眾參與建設項目環評的積極性。同時，現有的成熟的監督制度（監察委）可對其主導人員進行監督，對機構和個人均具有很好的追溯性。不存在建設單位及環評機構追溯性差的問題。

（三）關于授權建設單位及環評機構進行公眾參與的思考

若行政主管部門授權建設單位及環評機構進行公眾參與也可進入上述的法律體系，明確權責，便于管理。其不利于主導公眾參與的理由主要有：第一，建設單位及其環評機構本身具有很大的流動性，其機構本身也可能消亡。不利于可能發生的責任追究及司法救濟。第二，建設單位及環評機構本身是利益既得者，讓其做主導公眾參與的機構很有可能導致“監守自盜”的現象發生，不利于公眾參與的實施。第三，建設單位及環評機構主導公眾參與的水平有限，公眾參與是立法層面、政府管理層面、基層治理層面均大量存在的一種司法機關和行政機關收集民意的方式，而建設項目環評的公眾參與只是其中一小部分。相比建設單位及環評機構，政府在對公眾參與的實踐有著豐富的經驗，作為公眾參與的主導機構是更為合適的。

三、結論和建議

（一）結論

我國建設項目環評公眾參與存在參與主體被動、參與方式單一，參與有效性不足，無法律救濟等情況。本文經分析論證，認為導致這一系列問題的根本原因在于環評公眾參與的主導機構除了行政主管部門以外，還有建設單位及其委托的環評機構。建設單位及環評機構除了主導公眾參與除了其法律性質很難界定，權責不對等以外，還存在以利益為導向，使公眾參與的效果向對自己有利的方向傾斜，參與效果大打折扣；由于其流動性和可能消亡的特性，導致很難對其進行監督和追責。因此，收回建設單位及環評機構主導公眾參與的權利，構建以行政主管部門為唯一主導機構的法律制度，是解決當前公眾參與主要問題的解決方式。

（二）建議

1、收回建設單位及環評機構的主導權

建議修改《參與辦法》，收回建設單位及環評機構的主導權。建設單位及環評機構只作為環評信息的提供者，且應當提供的環評信息由環境行政主管部門確定。環評信息的公開，參與主體的確立，參與方式的選擇，參與程序的設立等過程均只能由環境行政主管部門確立。建設單位和環評機構可作為解釋、答疑方參加公眾參與。針對建設單位、環評機構、公眾的參與意見等統一由環境行政主管部門收集，組織相關專家學者討論并予以采納和不采納的說明，向社會公布。

2、明確環境行政主管部門主導公眾參與的責任

為了避免“權力尋租”等現象的發生，應當明確環境行政主管部門的責任及追究。在《參與辦法》中，明確規定行政主管部門以何種方式進行環評的信息公開，如通過網絡、地方發行量最大的報紙等進行公開；參與的地點為主管部門的政務大廳等。并明確每一階段若違反規定想對應的法律責任，可結合區域限批、離任審計等制度。

3、確定公眾參與的法律效力及相應的法律救濟

公眾參與要有現實意義，必須確立其法律效力。不管是參與的結果更符合公眾或建設單位的期待，或是雙方達成某種互有取舍的協議。都應在法律上確立其法律效果，可參考行政確認或行政裁決的法律效力對其進行規定。

對行政主管部門主導的公眾參與，應增加法律救濟途徑。首先應明確公眾對公眾參與申請行政復議的權利；其次應明確對行政復議不滿的可提起行政訴訟。當然，建設單位及環評機構也應具有同等權利。

參考文獻：

[1] 凌晶，廖靈莉. 環境影響評價公眾參與機制的比較與借鑒——以加拿大為例[J]. 對外經貿， 2018， 105-108.

[2] 陳崢嶸. 試析大陸與臺灣環境影響評價活動中的公眾參與之不同[J]. 法制與社會， 2007， 463-464.

作者簡介：佘亦昕（1992—），湖南衡陽人，漢族，女，碩士，昆明理工大學法學院，研究方向：環境損害救濟。

陳文昶（1992—），云南昭通人，漢族，男，碩士，昆明理工大學法學院，研究方向：環境與資源保護。