職業教育專業化第三方評價制度的構成研究

張藝+劉家樞

摘 要：全面提升職業教育質量成為中國職業教育發展中亟待解決的核心問題。教育行政部門在一系列文件中提出開展職業教育第三方評價、建立第三方評價制度的對策措施與政策目標。按照制度建設理論，專業化職業教育第三方評價制度構成是：明確以《中華人民共和國認證認可條例》為建立職業教育專業化第三方評價的依據，確定職業教育第三方評價的對象是職業院校質量管理體系，選擇有資質的第三方專業機構進行認證，建立職業院校質量內控與專業機構外控共同作用的質量管理模式，各級教育行政機構設立專業化職業教育質量管理體制機制，建立職業教育質量第三方評價結果定期公布制度。

關鍵詞：職業教育；質量管理；第三方評估；制度構成

作者簡介：張藝（1981-），男，廣東梅州人，廣州工商學院助理研究員，研究方向為職業教育、行政管理、校企合作；劉家樞（1963-），男，遼寧沈陽人，沈陽職業技術學院教授，南京師范大學教育領導與管理專業博士研究生，研究方向為職業教育領導與管理。

基金項目：全國教育科學規劃2016年教育部重點課題“制度變遷視角下我國職業教育變革動力模型與機制研究”（編號：DJA160267），主持人：張淼。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）25-0011-00

2000年以來，中國職業教育進入快速發展階段，建立起世界上規模第一的職業教育。伴隨著轟轟烈烈的職業教育規模“大躍進”，職業教育質量問題也廣受社會詬病，2004年起，教育部建立對職業院校五年一輪的普及化強制性評估制度，持續開展辦學評估。但是，教育行政部門主導的普及化強制性評估的普遍合格、大面積優秀結論，與職業教育實際的低質量相去甚遠，社會認可度低，無法根本解決職業教育質量問題。2010年起，國家教育行政部門在一系列文件中提出開展職業教育第三方評估、建立第三方評估制度的政策目標。但是，直至2016年，“教育質量提升遭遇評價不完備的困境，未有可顯示的改進。”[1]加快建立職業教育專業化第三方評價制度及制度實施體制機制的準備非常緊迫。

一、問題的提出

在中國職業教育規模快速發展的同時，國家建立起以省為單位的對職業院校強制性辦學評估制度，開始提出開展職業教育第三方評估的制度方向與目標，理論研究領域也有一些初步探討，為建立職業教育第三方評估制度奠定重要基礎，但是，與國際標準全面接軌的、有成效的職業教育第三方評估制度尚未建立。

（一）建立了教育行政部門主導的低效高職院校評估基本制度

2003年初，教育部下發《關于開展高職高專院校人才培養工作水平評估試點工作的通知》（教高司函[16]號），在2003年共有26所高職高專院校率先開始試點評估。

2004年4月，教育部下發《關于全面開展高職高專院校人才培養工作水平評估的通知》（教高廳[2004]16號），決定自2004年開始正式啟動高職高專院校人才培養水平評估工作，規劃五年完成第一輪的評估。

2008年4月，教育部出臺《關于印發〈高等職業院校人才培養工作評估方案〉的通知》（教高[2008]5號），宣布從2008年開始，依據新的評估方案，對獨立設置的高等職業院校開展評估工作。

至此，教育部及各省教育廳主導的高職院校人才培養工作評估正式制度、與之適應的一系列非正式制度及實施體制機制全面建立并運行。從積極的方面說，這種評估一定程度上起到了規范高職院校辦學、改善辦學條件的促進作用。但問題很多：“兩次高職院校人才培養工作評估都未能有效節制被評估數據與材料注水現象”，“高職院校人才培養評估工作中，國家評估獨大，社會認可度低”，“內部評估、社會評估與國家評估準則不分，定位不準，缺失有指導意義的各類型評估準則”[2]。“從2005年對53所高職院校的評估情況來看，被評院校的辦學指導思想均被評定為合格以上，優秀率達到71.7%，另有69.8%的院校做到了特色鮮明”[3]。評估結果大面積優秀，評估成為走過場；“人才培養工作水平評估”、“人才培養工作評估”的內涵及其與職業教育質量的關系不清晰；行政干預、同一地區高職院校領導組成的專家間利益交換。因為“與政府主導的其他檢查類似，高校評估也充斥虛假成分”，所以“中國式高校評估可以休矣”[4]。

（二）教育行政部門文件表達了實施職業教育第三方評估的政策方向但存在認識混亂與偏差

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》首次提出：“把提高質量作為教育改革發展的核心任務”，“建立健全職業教育質量保障體系，吸收企業參加教育質量評估”。

2011年，教育部出臺《關于充分發揮職業教育行業指導作用的意見》（教職成[2011]6號），提出：“逐步建立和完善職業教育人才培養質量行業評價制度。要建立社會、行業、企業、教育行政部門和學校等多方參與，以能力水平和貢獻大小為依據的職業教育質量評價體系，把行業規范和職業標準作為學校教學質量評價的重要依據，把社會和用人單位的意見作為職業教育質量評價的重要指標。逐步建立以行業企業為主導的職業教育第三方評價機制”。

2011年8月30日，教育部印發《關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》（教職成〔2011〕9號），要求：“吸收企業等參加教育質量評估，探索建立職業教育第三方質量評價制度”。

2011年9月底，教育部、財政部發布《關于支持高等職業學校提升專業服務產業發展能力的通知》（教職成[2011]11號），提出要“建立就業（用人）單位、行業協會、學生及其家長、研究機構等利益相關方共同參與的第三方人才培養質量評價制度。

2014年6月中旬，教育部等六部門印發《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，在規劃“建立職業教育質量保障體系”部分提出：“健全職業教育質量評價制度。以學習者的職業道德、技術技能水平和就業質量為核心，建立職業教育質量評價體系。完善學校、行業、企業、研究機構和其他社會組織共同參與的職業教育質量評價機制。”“注重發揮行業作用，支持行業協會開展職業院校人才培養質量評估，提高人才培養質量和機構與行業需求的匹配度。鼓勵企業、用人單位開展畢業生就業質量、滿意度等評價。積極支持各類專業組織等第三方機構開展質量評估”。endprint

2014年6月22日，《國務院加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19）號）提出：“完善職業教育質量評價制度，定期開展職業院校辦學水平和專業教學情況評估，實施職業教育質量年度報告制度。注重發揮行業、用人單位作用，積極支持第三方機構開展評估”。

2015年10月19日，教育部發布《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》，在述及現代職業教育質量保障機制時提出：“支持第三方撰寫和發布國家高等職業教育質量年度報告。”

以上系列文件明確表達了實施職業教育第三方評估的政策方向，但是卻不是制度建設的本體內容，而且明顯出現對于第三方評估的認識混亂與偏差。首先，沒有提出實施職業教育第三方評估的明確法定依據。其次，對實施職業教育第三方評估內容表述混亂。有教育質量保障體系、人才培養質量、職業教育、人才培養質量、職業教育質量、畢業生就業質量、滿意度、職業院校辦學水平和專業教學情況等多種表述，究竟評什么不明確。第三，對評估主體的第三方的表述混亂。社會、行業、企業、教育行政部門和學校等多方參與，行業企業為主導，就業（用人）單位、行業協會、學生及其家長、研究機構等利益相關方共同參與，學校、行業、企業、研究機構和其他社會組織共同參與，連評估主體的第三方概念都沒有弄清楚。第四，對第三方評估目標表述不全面。是普遍實施、政府購買服務的強制性評估，還是職業院校自主選擇的自愿性評估？是過程性與結果相統一的質量體系建設評估，還是僅僅對人才培養質量的教育服務進行評估？第五，評估結果如何應用？是作為對職業院校政策性優勝劣汰的直接依據，還是提供給社會作為對院校與畢業生選擇的權威依據？或是作為政府對職業院校辦學績效考評及經費撥付的依據？第六，是基于國家法律法規建立專業化職業教育第三方評估制度，還是對已有教育行政部門主導的評估制度作修訂完善？這些問題，直接導致人們認識上的混亂與實踐上的盲目，也增加了建立職業教育第三方評估制度的難度，加劇職業教育質量問題的嚴重性。

（三）職業教育質量第三方評估研究的滯后與混亂表述

盡管自2010年以來，教育部文件不斷提出建立職業教育質量第三方評估的政策改革方向，但是相關研究很少。以“職業教育第三方質量評估”為關鍵詞在中國知網進行檢索，結果是0篇。以“職業教育第三方質量評估”為題目在中國知網進行檢索，檢索到35篇相關論文（截止到2017年4月10日）。首先，從2008年出現第一篇相關研究文獻，十年里平均每年發表不足4篇，證明這一領域還處于研究的盲區，遠未形成研究“熱點”[5]，這一領域理論研究明顯滯后于制度變革的現實需要。其次，所有研究沒有提出開展職業教育質量專業化第三方評估的法定依據，因此研究的理論與法律基礎缺失，多是主觀臆斷，或是文件重述與解讀，或是經驗總結。三是受到教育部相關文件混亂表述的誤導，出現了各種各樣的“第三方”，竟然出現教育管理機構作為第二方[6]、“行業、企業、學生、家長”都屬于第三方[7]、同行評議也歸之于第三方評價[8]這樣明顯錯誤的表述，完全違背第三方專業化評估的客觀、獨立、權威的特質要求。四是幾乎沒有對職業教育質量第三方評估的主體、內容及方式等重要的制度要素體系研究。由于理論研究不足與偏差，無法為建立有效的職業教育質量第三方評價制度提供理論支撐，這是職業教育質量專業化第三方評價制度無法建立的重要原因。

二、建立職業教育專業化第三方評價制度的共識與有效實踐

中國職業教育的大發展、快發展的同時，也面臨著職業教育的學歷文憑、職業資格證書企業認可度低、國際教育與就業市場認可度低的現實，嚴重限制職業院校畢業生境外就業的機會，無法實現把中國豐富的勞動力資源變為中國產業競爭優勢的國家戰略目標。職業教育低質量是根本問題，從制度建設上解決這一問題已成為包括教育行政部門、職業院校在內的全社會共識。

（一）建立職業教育專業化第三方評估制度成為共識

首先，中國在2001年加入世貿組織后，承諾開放作為服務貿易組成部分的職業教育產業，應建立與國際先進職業教育接軌的人才培養質量標準，建立國際認可的職業教育質量管理制度，在航空、航海、醫護、國際會計等一些職業教育領域直接引入國際標準，并同時引入與標準配套實施的第三方評估制度，這些領域人才培養質量顯著提高，取得良好成效。

其次，德國、澳大利亞、美國等發達國家建立了高質量的職業教育制度，職業教育不僅培養大批高質量技術技能人才服務經濟社會發展，而且職業教育成為國民經濟重要部門，產業貢獻份額不斷提升。2006-2007財年澳大利亞教育服務出口價值達到117億澳元，成為澳第三大出口產業。2009年9月，澳大利亞職業教育與培訓部門的國際學生注冊人數首次超過了高等教育部門[9]。建立包括第三方評價制度在內的、與國際接軌的職業教育標準與制度既是國家職業教育制度發展的必然選擇，也是實現國家“一帶一路”戰略目標的長遠要求。

第三，進入新世紀以來中國職業教育質量的嚴重問題與現行評估政策的失敗，讓教育行政部門、職業院校以及行業企業甚至學生與家長，都期待有質量的職業教育，期待建立切實有效的第三方評價制度，并已成為國家政策目標。

（二）建立職業教育第三方評估制度的成功實踐

中國某些產業領域，由于國際化程度高，面向這些領域的職業教育率先引入國際職業教育標準與制度，并實施專業化第三方評價制度，成為與國際職業教育規則與控制模式接軌的成功范例。位于海洋大省的海南科技職業學院，成立于2007年5月，針對海洋大省航海類人才需求旺盛、航海類教育處于空白的實際情況，2010年11月經行業主管部門——海事局批準建立航海學院，設有航海技術、輪機工程技術、船舶電子電氣技術、國際郵輪乘務4個專業，學院投入1600余萬元，建成符合航海教育辦學規模和質量要求的專門化教育教學設施；全員開展質量管理專題培訓，聘請質量管理專家指導建立校內質量管理體系，開展經常性質量體系標準化運行監測，每個部門設立一名質量管理員，考取內部質量管理審核員資格，持證上崗；高薪聘請建立一支有航海實踐經驗的專業教師隊伍；嚴格按照《中華人民共和國船員教育與培訓質量管理體系》、國際《STCW公約》（馬尼拉修正案，簡稱“11規則”）建立實訓設施與培訓項目，按照ISO9001-2000質量管理體系標準要求建立并運行質量管理體系，校內成立質量控制辦公室，由有質量管理外部審核員資質的人員負責內部質量體系的建設、管理部門指導；聘請國際認可度較高的挪威船級社（DNV）作為質量外審機構，定期實地指導、核驗質量體系運行質量。學生必須接受根據《中華人民共和國船員適任證書考試評估的發證規則》實施的難度較大的考試，獲得船員職務適任證書才能上崗。航海學院現有學生2000余人，培養出許多符合國際航行船舶船員要求的專業人才[10]。endprint

三、有效的職業教育第三方評價制度的構成思考

質量管理與質量控制是高度專業化的管理工作，世界質量管理已經進入標準化階段，ISO9000族質量管理體系標準是適用于所有國家的一切行業的統一管理規范。質量管理的專業化、標準化、制度化為經濟全球化提供了重要支持與保障，也成為參與經濟全球化的有效途徑。由取得專門認證資質的機構與人員依據ISO9000族質量管理體系標準對組織的認證與評估，是公認有效的第三方評估。中國為規范第三方評估活動，2003年出臺《中華人民共和國認證認可條例》。教育行政部門組織實施的評估就是因為不符合《條例》的原則與要求，因缺乏權威性與專業性而無法獲得公信力。依據《條例》，借鑒發達國家教育質量控制經驗，現提出建立有效的職業教育第三方評價制度的以下思考：

（一）明確以《中華人民共和國認證認可條例》為建立職業教育專業化第三方評價的依據

中國于2001年12月11日正式成為世貿組織成員，2003年9月3日中華人民共和國國務院令第390號公布施行《中華人民共和國認證認可條例》，2016年2月6日《國務院關于修改部分行政法規的決定》進行第一次修正。很顯然，《中華人民共和國認證認可條例》是促進和保護中國企業商品和服務進入國際市場、與國際規則接軌的重要制度。《條例》第三條明確要求“在中華人民共和國境內從事認證認可活動，應當遵守本條例”。第四條要求“國家實行統一的認證認可監督管理制度”[11]。因此，必須、也只能把《中華人民共和國認證認可條例》作為建立職業教育專業化第三方評價的依據。

（二）確定職業教育第三方評價的對象是職業院校質量管理體系

質量管理體系是“在質量方面指揮和控制組織的管理體系”（見GB/T19000-2008/ISO9000：2005《質量管理體系基礎和術語》）。組織的質量管理是通過制定質量方針和目標，建立、健全質量管理體系并使之有效運行來付諸實施的，質量管理體系是組織質量管理的核心。職業教育提供的是教育服務，不同實物產品，教育服務的質量不能依靠某一個人，必須是整個教育組織全面進入、全員參與、全程控制，所以職業教育第三方要評價的是職業院校質量管理體系，絕不能是就業率等單項評價指標。

（三）選擇有資質的第三方專業機構進行認證

《中華人民共和國認證認可條例》第九條規定：認證機構必須“取得認證機構資質，應當經國務院認證認可監督管理部門批準，并在批準范圍內從事認證活動”。這樣的機構進行評價才能承擔相應的責任和能力。現行的職業院校評估，是教育行政部門的附屬機構組織實施的，唯教育行政首長的馬首是瞻，在政績導向的政策面前，不可能發揮出優勝劣汰的積極作用，也不能獨立承擔評估結論的法定責任，只有嚴密的專業化才能保證制度的有效實施。行業協會、企業、家長、學生及社會研究機構都不具備職業教育質量認證的專門資質，因為與被評估單位有各種利益關系無法保證獨立性、客觀性與權威性。

（四）建立職業院校質量內控與專業機構外控共同作用的質量管理模式

按照質量管理八項原則“領導作用”的規定，任何組織的質量都必須有最高領導直接負責。質量管理之父戴明提出“只有高層管理才能作出確保質量的決定”，“質量不能被委派，設有質量經理的公司，無論以什么名稱命名，都將深陷泥沼”[12]。開展面向全員的質量管理專門培訓，成立直接隸屬于最高領導的質量管理辦公室，建立質量內部管理系統，制度性開展檢查與改進工作。聘請有資質的質量管理專業機構，定期進行外部審核，指導內部質量管理體系的有效運行，建立內外部共同發揮作用的質量管理新模式。

（五）各級教育行政機構設立專業化職業教育質量管理體制機制

發達國家都很重視教育質量的管理控制，都設有專業部門負責教育機構質量管理工作。如英國在1997年成立了英國高等教育質量保證署（QAA）[13]，成為英國高等教育質量的守護者。各地質監部門和有關行業根據《國務院辦公廳關于印發貫徹實施質量發展綱要2013年行動計劃的通知》（國辦發〔2013〕18號）要求，開展了企業首席質量官任職培訓教育工作[14]。各級教育質量管理部門和各級各類職業院校都應該按照這種模式建立自上而下直接有效、責任明晰的專業化質量管理體制，確保職業教育質量建設與管理責任落實到專業化的體制機制。

（六）建立職業教育質量第三方評價結果定期公布制度

人類質量管理經歷了質量檢測、統計質量控制和第三方專業評價的全面質量管理三個階段，核心是建立對企業產品和服務的社會信任，進而降低社會成本。職業教育具有準公益性質，其質量管理是關系到國民經濟、社會發展的重要領域，是政府的重要職責。職業教育質量第三方評價制度要能夠發揮積極的導向和評價作用，政府教育行政部門必須設立專項經費，用于向專業化第三方質量評價機構購買服務，督促職業院校建立有成效的質量管理體系，將第三方評價結果定期向社會公布，對存在嚴重質量問題的院校采取強制性停辦或整合的嚴厲措施。制定明確辦學質量標準，持續改進職業院校質量管理工作。

建立職業教育專業化第三方評價制度的核心是提升職業教育質量，進而提升職業教育服務經濟社會發展的能力，提升我國職業院校和學生的國際認可度和核心競爭力，必須建立與國際職業教育質量管理體系接軌的規則與體制機制。制度建設復雜、艱巨且是長期性工作，必須加強專業化研究與質量管理的組織建設工作，在國家認證制度法律框架下逐步建立并完善。

參考文獻：

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責任編輯 韓云鵬endprint