從全球治理視角解讀互聯網治理“多利益相關方”框架*

郎 平

從全球治理視角解讀互聯網治理“多利益相關方”框架*

郎 平

基于全球治理的視角，“多利益相關方”契合了互聯網治理的特征和趨勢，是當前全球治理的大勢所趨。“多利益相關方”不是唯一的解決方案，而是一種普遍意義上的治理路徑和方法。在實踐中，根據議題的不同，它可以有多種表現形式，各利益相關方依據其行為體特性，發揮不同的作用；“多邊主義”作為一種具體的實踐形式，與現有的“多利益相關方”實踐并不存在對立，而是一種相互補充。我們應理性和客觀地看待“多利益相關方”，避免將其簡單歸類于美國模式，既看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認識到它在實踐中表現形式的多樣化、甚至是看似對立的模式，遵循國家利益做出靈活應對。

互聯網治理 網絡空間治理 多利益相關方 多邊模式 全球治理

[作者介紹] 郎平，中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員，主要從事網絡空間治理和網絡外交研究。

隨著信息通信技術的快速發展，互聯網在國家經濟、政治、社會和安全等各個領域高度滲透，網絡空間治理逐漸被提升至國家戰略層面，成為當前全球治理的一個熱點問題。自2003年聯合國召開信息社會世界峰會開始，有關“多利益相關方”(multi-stakeholder)與“多邊主義”的模式之爭就成為國際社會的斗爭焦點，這一分歧在2012年國際電信世界大會提出通過新的國際電信規則時達到頂峰，出現美歐發達國家與中俄等新興和發展中國家激烈對峙的局面。然而，2015年之后，“多利益相關方”逐漸得到了國際社會大多數國家的認同，并且日漸成為當前國際互聯網治理的主流模式和理念。那么，“多利相關方”究竟是一種什么樣的模式？應該如何解讀和評價？

一、互聯網治理與“多利益相關方”的緣起與歷史沿革

互聯網的誕生源于美國國防部的一個政府項目。1969年，美國國防部開始建立一個名為ARPA的內部網絡，解決了異種機網絡互聯的一系列理論和技術問題；70年代，電子郵件誕生，阿帕網以美國為核心逐漸向盟友國家擴展；1983年，阿帕網采用TCP/IP協議(傳輸控制協議/互聯網協議)作為電腦網絡之間傳送信息的標準，用于實現不同網絡架構、不同操作系統的計算機之間的通信，真正的互聯網得以誕生；1986年，美國國家科學基金會(NSF)建立了大學之間互聯的骨干網絡NSF，取代阿帕網成為互聯網的主干網，隨后很多大學和研究機構將自己的局域網并入其中；90年代之后，整個網絡向公眾開放，并且在進入商業化運營模式之后開始在全球迅速普及。

* 本文在寫作過程中得到了“互聯網治理‘多利益相關方’研究”課題組和評審專家的寶貴智力支持，以及《現代國際關系》雜志匿名評審專家的修改建議，受益匪淺，在此一并表示感謝，文中疏漏由作者負責。

互聯網的誕生和普及是依靠眾多技術專家的努力才得以實現的，互聯網的治理也是從技術標準的制定起步的，因為如果沒有統一的協議和標準，互聯網也就失去了其全球開放性的根基。1985年，互聯網工程任務組(IETF)成立，這是一個由網絡設計師、運營者、服務提供商等參與的非營利性的、開放的民間行業機構，負責互聯網架構和運轉等技術規范的研發和制定；隨后，互聯網架構委員會(IAB)、互聯網研究專門任務組(IRTF)、互聯網協會(ISOC)等I*機構相繼成立，成為支撐全球互聯網有效運轉的重要治理機構。這些機構有一個共同的特征，即都是松散的、自律的、自愿的、全球性、開放性、非營利性的民間機構，任何人都可以注冊參加會議，通過討論形成共識制定技術標準和相關政策。

“多利益相關方”的早期實踐是從IETF開始的。20世紀80年代后期，互聯網進入一個高速發展的時期，隨之而來的工程技術問題也日趨復雜。為了更好地匯聚各方智慧，并對技術問題迅速做出反應，IETF采取了完全不同于同時期相關技術組織的治理模式。IETF向所有人開放，舉行公開會議研討技術問題；每年召開3至4次會議，其規模不斷擴大，從1987年的50人擴大到2012年的1200余人，為來自公司企業、研究機構、高校、標準組織的技術人員創造了交流的空間。作為一個龐大而成熟的標準化組織，IETF奉行的信條——“我們反對總統、國王和投票；我們相信協商一致和運行的代碼”——集中體現了將政府權威排除在外、沒有集中規劃、也沒有總體設計的自下而上、協商一致的治理模式，在很大程度上確立了早期互聯網治理的自由主義精神和文化，為互聯網的發展及其在全球的迅速普及奠定了基礎。

20世紀90年代，隨著互聯網與政治、經濟、社會的日益融合，私營企業、政府部門以及其他民間機構也成為利益相關方，積極要求參與到互聯網治理中去。1998年，ICANN(互聯網名稱與數字地址分配機構)的成立就是一個各方妥協的結果。作為一個私營的、非營利性國際機構，ICANN的職責是互聯網域名系統管理、IP地址分配、協議參數配置以及根服務器系統管理，負責掌管互聯網世界的關鍵資源——“地址簿”。與IETF的治理實踐不同，ICANN模式的代表性更廣，面向全球的互聯網社群，從域名注冊商等中小企業到普通的互聯網用戶，從技術人員、政府、學術界到民間機構，各相關方都能夠參與其中，表達自身的利益訴求；特別是，政府代表也可以在咨詢委員會內對董事會的決定提出質疑，但是沒有否決的權力，是一種有限度的參與。2016年10月，美國對互聯網數字分配機構(IANA)的監管權移交之后，ICANN從程序上得以徹底回歸其自下而上、共識驅動的“多利益相關方”模式，而改革之后的權力分配則向賦權的社群加以傾斜，后者有監督和否決董事會決定、批準基本章程修改以及發起社群獨立審核程序等多項重大權力。

進入21世紀，信息社會世界峰會(WSIS)正式將“多利益相關方”納入到國際社會的視野。2003年的日內瓦階段會議之后，根據《日內瓦原則宣言》的要求，聯合國秘書長授權成立了由40個成員組成的互聯網治理工作組(WGIG)，負責“形成關于互聯網治理工作的定義”，“確定與互聯網治理有關的公共政策問題”，“推動不同利益相關者群體對各自角色和責任形成共識”。*Geneva Plan of Action WSIS-03/GENEVA/DOC/0005, para.13 b, http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1161/1160.(上網時間：2017年2月5日)2005年，在WGIG的報告中，“多利益相關方”一詞首次出現在國際官方文件中，報告11次提到了這個術語，并且確認需要一個“全球的多利益相關方論壇來解決互聯網有關的公共政策問題”。隨后，在峰會的第二階段突尼斯議程中，“多利益相關方”一詞被繼續沿用，并在會議的成果文件《突尼斯議程》中出現了18次之多，特別是擬成立的互聯網治理論壇(IGF)繼續采用“多利益相關方”的治理模式。

在此后的十余年中，“多利益相關方”幾乎等同于互聯網治理的同義詞，而ICANN在保障全球互聯網運行方面的成功治理也令其成為“多利益相關方”的實踐典范。但是，對于什么是“多利益相關方”，各方的解讀并不一致。互聯網協會(ISOC)認為，“多利益相關方”并不是一種單一的模式，也不是唯一的解決方案，而是一系列基本原則，例如包容和透明，共同承擔責任，有效的決策和執行，分布式和可互操作的治理合作。*Internet Society, Internet Governance: Why the Multistakeholder Approach Works, https://www.internetsociety.org/doc/internet-governance-why-multistakeholder-approach-works. (上網時間：2017年2月8日)ICANN前總裁法迪2015年7月在美國國會作證時指出，“多利益相關方”的特點是基于自愿的合作(voluntary cooperative efforts)，參與群體多元化，并且過程對所有人開放。*“Testimony of Fadi Chehade President and Chief Executive Officer”, http://docs.house.gov/meetings/IF/IF16/20150708/103711/HHRG-114-IF16-Wstate-ChehadeF-20150708.pdf. (上網時間：2017年1月20日)美國商務部國家電信和信息管理局(NTIA)負責人拉里·施特里克林(Larry Strickling)認為，“多利益相關方”的過程包括了各利益相關方的完全參與，在共識基礎上的決策，以及通過開放、透明和問責的方式來運作。*“NTIA Larry Strickling's Remarks at the Internet Governance Forum USA”, http://www.expvc.com/2015/07/ntia-larry-stricklings-remarks-at.html .(上網時間：2017年2月5日)

由此可見，究竟什么是“多利益相關方”并沒有一個放之四海而皆準的標準答案。從最初由技術社群推而廣之的一種治理實踐，到如今由于美國政府的強力支持而被意識形態和西方化的治理模式，國際社會對于“多利益相關方”的解讀也更多帶上了具有政治色彩的利益研判。

二、從全球治理的視角理解互聯網治理

在討論互聯網治理的模式之前，首先應該明確我們的研究對象——什么是互聯網治理。為了更好地在全球化背景下理解互聯網治理，我們將分層遞進地解析兩個概念：什么是治理？它和傳統的管制有何不同？什么是全球治理？全球化背景下的互聯網治理有何特征？

(一)“治理”的概念辨析。“治理”是一個很古老的政治學概念。在很長一段時期，“治理”一詞常常與政府的概念和職能聯系在一起，其基本釋義主要包括：一是得到管理和統治；二是指理政的成績；三是治理政務的道理；四是處理或整修(河道)。*《漢典》，http://www.zdic.net/c/b/150/332730.htm. (上網時間：2017年2月8日)重要的轉折出現在20世紀90年代，隨著經濟全球化的進程的不斷推進，治理概念的內涵和外延得到極大的發展，全球化時代的治理概念應運而生。雖然各方對治理的概念界定不同，但普遍的共識是：在全球化時代，政治權威正在向社會擴散，治理體系也正在從政府主導的體系轉向多層次治理，乃至沒有政府的治理。治理理論的創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認為：治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時，才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。*[美]詹姆斯·N·羅西瑙著，張勝軍、劉小林譯：《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年，第9頁。格里·斯托克指出：“治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁……它所要創造的結構和秩序不能從外部強加；它的作用來自于多種處于統治地位的并且互相發生影響的行為體的互動”。*[英]格里·斯托克：“作為理論的治理：五個論點”，《國際社會科學(中文版)》，1999年，第2期，第19～30頁。

在治理的各種定義中，目前較為權威的是1995年全球治理委員會的表述：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。*[瑞典]英瓦爾·卡爾松、[圭]什里達特·蘭法爾主編，趙仲強、李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，中國對外翻譯出版公司，1995年，第2～9頁。根據這個定義，“治理”包含了四個特征：治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續的相互作用。

據此可以看出，治理完全不同于傳統意義上的統治或管制。其一，治理是指多種行為體圍繞共同的目標彼此協調的一種過程，治理的施政主體不局限于政府，而是包含了非政府組織、私營部門、個人等多種行為體。其二，統治和管制的權威主要來自政府，而治理雖然需要權威，但這個權威并不為政府所壟斷，它需要政府與非政府組織、公共機構與私人機構之間的密切合作，而非政府行為體的作用和影響力有明顯上升。其三，統治或管制的實現途徑是一種自上而下的權力作用，通過發號施令、制定和實施政策，對公共事務實行單向的管理；治理則體現為一種扁平化或者網絡化的互動關系，政府、非政府組織以及各種私人機構主要通過合作、協商來共同處理公共事務，所以其權力向度是多元化的。

在治理的過程中，政府的作用常常不可或缺，但其作用不再是自上而下地發號施令，而是體現在依靠其強大的動員能力，為共同行動提供服務和公共產品，營造有利于共同行動的大環境。例如，提供制度保障，對私營部門和其他社會力量能否進入以及怎樣進入公共事務治理領域進行必要的資格審查和行為規范；制定政策激勵，在行政、經濟等方面采取相應的獎懲措施，引導和鼓勵其他行為體采取共同行動；實現外部約束，做好公共事務治理的“裁判員”，依據相應的法律和規章制度，對其他治理主體的行為進行監督、仲裁甚至懲罰。

(二)全球化時代的互聯網治理。作為相伴全球化時代發展起來的互聯網，與其他新技術一樣，其發展不僅創造了新的生產力，為政治、經濟和社會的發展注入了新的動力，也帶來了新的問題和挑戰，諸如惡意代碼和垃圾郵件盛行，網絡犯罪和違法行為等。但同時，互聯網又具有開放性、全球性、交互性、匿名性和瞬時性等其他新技術無法比擬的特質，如何確保全球互聯網的有效運轉、保障不同利益主體的權利和明確其義務、推動互聯網向前發展，這是在全球治理框架下探討互聯網治理的意義所在。

在互聯網發展的早期實踐中，互聯網治理僅涉及技術層面的網絡基礎設施，例如域名系統、IP地址和根服務器等，制定規則的主體主要是互聯網業界的技術專家和非政府機構。此后，隨著互聯網日益融入到國家政治經濟社會生活的方方面面，關于互聯網治理的爭論就一直聚焦于政府在互聯網治理中的角色問題。2005年，信息社會世界峰會在最終公報中正式提出了“互聯網治理”的概念，這一概念隨后被聯合國互聯網治理工作組采用并沿襲至今。根據其定義，互聯網治理是指“政府、私營部門和民間團體根據各自的職能，制定并應用影響互聯網發展與使用的共同原則、規范、條例、決策流程和綱領”，*UN, Report of the Working Group on Internet Governance, 2005, http://www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.(上網時間：2017年2月10日)明確了政府與私營企業及公民社會共同的治理主體地位。

但是，對于“互聯網治理”這個概念本身的外延和內涵，學界并沒有達成一致的意見。柯巴里加(Jovan Kurbalija)認為，互聯網治理至少應涉及基礎設施、法律、經濟、發展和社會文化五大領域，其治理內容的復雜性意味著，線性的單因果關系或“二選一”的思維方式不適合解決互聯網治理問題。*[塞爾維亞]Jovan Kurbalija、[英]Eduardo Gelbstein：《互聯網治理：問題、角色、分歧》，人民郵電出版社，2005年，第9頁。勞拉·德拉迪斯(Laura DeNardis)則認為，互聯網治理的范圍不能無限擴大，互聯網治理不同于互聯網應用研究，關注更加實用的實踐架構，還應包括產業政策、國際條約等實踐性研究和體系結構研究。*[美]勞拉·德拉迪斯著，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，中國人民大學出版社，2017年，第22～23頁。更重要的是，對于以何種方式來推進互聯網治理，始終存在著“技術圈”與“政策圈”*李艷：“域名——互聯網上沒有硝煙的戰場”，《光明日報》，2017年1月4日。、“網絡化治理”與“國家主導”兩種治理模式的對立。米爾頓·穆勒(Milton Mueller)指出，將國家主權與國家不該擁有的全球權力結合起來是極其危險的，而網絡化的全球主義治理模式則更具優勢。*[美]彌爾頓·穆勒著，周程等譯：《網絡與國家：互聯網治理的全球政治學》，上海交通大學出版社，2015年，第4頁。

與其他全球治理問題相比，互聯網治理的特殊性主要表現在其復雜性與多元性。從“治理問題”、“治理主體”以及“治理機制”三個維度觀察，這種復雜的多元特性都可以得到展示。互聯網治理的議題涵蓋了基礎設施、法律、經濟、發展和社會文化多個領域，從技術層面的標準制定以及域名和地址分配，到個人信息和隱私的保護、數據的流動、知識產權保護，再到網絡犯罪、網絡恐怖主義、網絡攻擊和網絡戰，涉及國家政治經濟生活的方方面面。因而，互聯網治理的主體和利益相關方也是多元化的，從國家政府、私營機構、民間團體到互聯網用戶，幾乎所有的問題都需要這些主體不同程度上的共同參與。同樣，互聯網治理的國際機制也包括了國家、區域以及全球等多個層面，既有新成立的互聯網治理機制，如ICANN、IGF、WSIS，也有傳統的國際機制，例如世貿組織、北約、世界知識產權組織、上合組織等均在各自的框架內增設了與互聯網相關的議題，更有一些松散的論壇機制。

其實，互聯網治理應該采用什么樣的治理模式，不可能有唯一的解決方案，而應遵循全球治理的理念和邏輯。所謂“全球治理”，是指在沒有世界政府的情況下，國家和非國家行為體通過談判協商，為解決各種全球性問題而建立的自我實施性質的國際規則或機制的總和。*張宇燕：“構建以合作共贏為核心的新型國際關系——全球治理的中國視角”，《世界經濟與政治》，2016年9期，第4～9頁。全球治理強調平等對話，調和沖突利益；全球治理不排斥權力關系，主張通過協調和運用權力賦予制度執行力；就實現形式來看，迄今為止全球治理并沒有形成一種確定的組織形態或制度模式，而是在不同層面上，所有相關行為體(包括全球、國家和區域)共同協商形成的一種合作關系，它可能是正式或非正式的制度，也會根據情況采用自上而下或自下而上的制度。與二戰后的國際環境不同，當前全球治理的對象更加復雜化，主要表現為安全概念多元化、權力概念多元化、利益多元化和治理多層級化，*張宇燕、任琳：“全球治理：一個理論分析框架”，《國際政治科學》，2015年第3期，第1～26頁。因而全球化時代的治理進程從協商到落實都需要各方相關行為體的共同協作，否則有效的治理根本無法實現。

在全球化的背景下，互聯網治理應該堅持平等、民主、合作、責任和規則這五項全球治理的關鍵原則。平等是互聯網治理的基礎，政府、私營企業、民間社會、個人都是平等的參與者，享有同等的參與權力；民主是互聯網治理的價值理念，規則制定的過程應體現公平和正義的原則；合作是互聯網治理實現的主要途徑，只有依靠不同國家和不同行為體之間的共同努力才能應對；責任是互聯網治理的核心內容，每個行為體都需要承擔各自不同的責任；規則是互聯網治理的實現手段，制定、完善和創新國際規則或機制是互聯網治理目標得以實現的主要途徑。“多利益相關方”正是契合了這一點，才成為當今互聯網治理的主導方法和框架。

三、“多利益相關方”的解讀和評價

“利益相關方”(stakeholders)這一概念并不是互聯網治理的創舉，它最早出現在公司治理領域。1984年，美國公司倫理企業研究所所長愛德華·弗里曼出版了《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》一書，明確提出了“利益相關方”的概念和理論。在這本書中，“利益相關方”被定義為“能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”。*相關內容參見[美]愛德華·弗里曼著，王彥華、梁豪譯：《戰略管理：利益相關者方法》，上海譯文出版社，2006年，第1章“動蕩時代的管理”。在公司治理中，利益相關方可以是任何一個影響公司目標完成或受其影響的團體或個人，包括雇員、顧客、供應商、股東、銀行、政府，以及能夠幫助或損害公司的其他團體；企業管理者不應僅僅關注企業自身利潤最大化的單一目標，而應該更多關注企業自身的存在和發展與其他利益相關方利益的共贏。與傳統的股東至上主義相比較，該理論認為任何一個公司的發展都離不開各利益相關方的投入或參與，企業追求的是利益相關方的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。

那么，如何解讀互聯網治理中所謂的“多利益相關方模式”？這里模式的含義是“pattern”，是一種認識論意義上的思維方式，指從生產經驗和生活經驗中經過抽象和升華提煉出來的核心知識體系，換言之，模式其實就是解決某一類問題的方法論。因此，在普遍意義上，“多利益相關方”是一種路徑或方法(approach)，而在實踐中，它可以有多種表現形式(model)。例如，在技術層面的互聯網治理中，“多利益相關方”表現為商業機構主導的自下至上的治理模式，以IETF為代表；在關鍵資源領域，ICANN的“多利益相關方”模式表現為一種自下而上、基于共識基礎上的政府有限參與的治理；在公共政策領域，例如IGF平臺上，“多利益相關方”模式是政府、私營機構、公民社會共同參與的治理；在安全治理中，例如聯合國，“多利益相關方”則突出表現為政府占絕對的主導地位。值得一提的是，雖然ICANN版本的“多利益相關方”模式得到了國際社會的普遍認同，但是，它只是“多利益相關方”的一種具體實踐形式，并不能據此認為，“多利益相關方”等同于ICANN模式。

作為一種治理路徑，“多利益相關方”的核心要素是不同行為體在平等的基礎上共同參與互聯網治理，完全契合了互聯網治理的多元化和復雜性。但在實踐中，“多利益相關方”以何種形式表現出來，或者說，由哪個行為體來主導進程以及通過哪個機制來進行治理，還需要根據治理議題的性質做具體分析。一般來說，它取決于行為體的特性和行為體希望付出的交易成本。

首先，行為體特性決定了由哪個行為體來主導治理進程。不同行為體既有各自專長的領域，也各有鞭長莫及之處。政府的力量在于憑借其政治權威，能夠集中整合不同資源并提供必需的公共物品，通過政策、法規、宣傳等手段，為治理創建必要的環境和條件，但是在具體政策執行落實、技術創新等方面卻必須依靠私營部門、研究機構以及個人的配合；私營企業是互聯網發展和技術創新的主要推動力量，在制定技術標準方面有著其他行為體難以企及的優勢，但它的優勢領域相對有限，如果涉及整體規劃和統籌，則離不開政府的支持；互聯網技術賦予了非政府行為體“以弱制勝”的不對稱優勢，其發動的黑客攻擊甚至會危及互聯網的運行和安全。隨著互聯網治理內容逐漸由技術向經濟、發展和政治領域拓展，隨著政治性的水平由低至高，政府的主導作用將愈加顯著，而其他行為體的參與也不可或缺。

其次，治理機制或平臺的選擇取決于行為體、特別是政府行為體希望付出的交易成本。從現有的治理機制來看，非政府間平臺主要集中在互聯網產業的資源管理與分配、標準制定和運行安全，而政府間平臺既有聯合國框架下的治理機制，也有區域治理機制，既涉及互聯網特有規則的制定，也涵蓋了傳統商業和經濟規則在互聯網領域的延伸。一般來說，在沒有替代機制的情況下，接受現有的治理機制要遠比創建新的治理機制更加節約成本；對于相同的治理目標，在具有可替代機制的情況下，機制的屬性則是決定行為體交易成本的關鍵。

簡言之，我們可以從兩個層面來解讀互聯網治理的“多利益相關方”。從普遍意義上，作為一種治理路徑或者方法，“多利益相關方”具有足夠的靈活性和包容性，能夠將互聯網治理中政府、私營機構、民間組織等治理主體納入一個框架中，體現出包容性(inclusiveness)、均衡責任(balanced responsibility)、動態參與(dynamic involvement)和有效實施(effective implementation)等互聯網治理的核心原則。在實踐中，“多利益相關方”不是唯一的解決方案，而是根據議題的不同以及行為體的特性，表現出不同的形式，特別是在涉及國家安全的時候，它就會表現為以政府為主導的治理模式。

據此，“多利益相關方”與政府為主導的“多邊主義”模式相比，兩者并不矛盾。首先，從概念來看，雖然我們常常將其統稱為模式，但前者是指一種普遍意義上的治理路徑和方法，后者則是一種具體的治理表現形式；前者強調了各利益相關方應在平等的基礎上共同參與治理的一般原則，后者則強調了在某個政策領域，政府應發揮等級制體系管理的優勢，在民主的基礎上實現資源和決策的集中，以提升政策制定和實施的效率。角度不同，適用范圍不同，將兩者進行簡單的對立比較是沒有意義的。

其次，從實踐層面來看，“多利益相關方”是指私營部門、政府、國際組織、公民社會、學術機構等利益相關方之間的平等協作，不存在中央權威，而是一種自下而上的、包容性的、網絡化的組織和決策模式；“多邊主義”模式則更突出了政府行為體在各利益相關方中的主導地位，這種模式雖然不排斥其他利益相關方的參與，但是其前提仍然是在政府主導之下的多利益相關方的共同參與，因此在決策中更多表現的是政府自上而下的權威等級式管理，政府作為各利益方的代表發布相關政令、制定相關政策。

由此，“多利益相關方”與“多邊主義”兩種模式在實踐中互有長短，各有利弊。前者更加靈活、開放、包容，具有廣泛的代表性，更適于需要高度創新性和競爭力的技術和產業發展層面，但由于其網絡化的分布式格局，在需要資源集中的高執行力領域會失去效率；而后者的優勢恰恰體現在其能夠有效集中各種資源并快速付諸實施，但在開放性、靈活性和包容性上則相對不足。因此，問題的核心不在于這兩種實踐孰優孰劣，而在于特定的議題上，哪一種治理模式更為有效。

考慮到互聯網治理內容的多元化和復雜性特性，上述兩種治理實踐可以互相補充，取長補短。例如在技術層面的互聯網治理中，“多利益相關方”模式更為有效；而隨著治理內容逐漸由低級政治向高級政治靠攏，政府的作用會逐漸加大，最后在國家安全領域的治理中完全實現多邊主義的主導。正如2015年12月聯合國“信息社會世界峰會成果落實十年審查進程高級別會議”的成果文件第3條和第50條所指出的：“我們再度重申堅持WSIS自啟動以來所堅持的多利益相關方合作與參與的原則和價值觀……我們認同政府在與國家安全有關的網絡安全事務中的主導作用，同時我們進一步確認所有利益相關方在各自不同的角色以及責任中所發揮的重要作用和貢獻”。*The UN General Assembly,“Outcome Document of the High-Level Meeting of the General Assembly on the Overall Review of the Implementation of WSIS Outcomes”, A/70/L.33, December 13, 2015.

四、幾點建議

目前，“多利益相關方”已經成為互聯網治理的核心理念，更是全球治理的大勢所趨。這一認知已經得到國際社會的普遍認可。但是，也應該看到，“多利益相關方”正在被美國等一些國家利用，它們通過削弱政府作用、邊緣化聯合國作用、充分發揮其人才軟實力的手段，以謀求更大的主導權和利益。因此，我們應客觀和理性地評價互聯網治理的“多利益相關方”模式，既看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認識到它在實踐中表現形式的多樣化、甚至是看似對立的模式。

首先，應從堅持和發展的辯證視角來看待“多利益相關方”。一方面，作為一種路徑的“多利益相關方”，它是中性的，具有普遍的適用性；但另一方面，在實踐中，它同樣具有“非中性”的特征，對具有不同優勢和實力的國家而言，它所能帶來的效果和影響是不同的。特別是對于中國這樣在互聯網發展中處于后來者的新興國家，積極參與國際互聯網治理進程，意味著我們一方面要接受現有的治理體系，另一方面又要謀求改善和應對現有體系中于己不利的部分。這就需要我們在堅持“多利益相關方”路徑的同時，明確我們面臨的挑戰和機遇，在國家利益的基礎上，做出靈活的應對。

其次，針對“多利益相關方”不同的治理實踐，應根據各治理機制的特點，確定合理的目標和投入。對于ICANN，其作為一個非政府的治理機構，中國只有順應現有的治理模式，培育和鼓勵我們的非政府行為體扎實地參與到具體的工作中去，才能逐漸掌握更多的話語權，謀求更大的影響力。對于聯合國框架下的治理機制，例如UNGGE，政府在加大資源投入的同時，也應考慮到聯合國機制本身的特征，不必對短期內達成具有約束力的目標抱有過多期待，而應著眼于立場的碰撞和交流以及長期的引領和示范作用。對于如亞太經合組織、二十國集團、金磚組織等治理機制，同樣是探討數字經濟的發展，但是，考慮到機制的代表性、程序正義性、機制化程度等因素的差別，治理的績效也會有所不同，那么依據交易成本的大小，可以制定不同的參與和應對策略。

最后，應該看到，作為一種治理路徑，“多利益相關方”不僅僅適用于互聯網的國際治理，更對國內治理提出了更高的要求。在全球化時代，內政與外交的界限日益模糊，對外政策既是內政的延伸，也會反過來對國內的治理形成倒逼機制，推動國內治理理念和實踐的改革；同時，國內政策的制定也會產生明顯的外溢和擴散效應，不僅會在所在領域帶來強烈的國際反響，而且會波及其他領域的國際影響力和國際形象。因而，在國內相關政策的制定中，一方面不應排斥權力的運用，通過協調和運用權力賦予制度執行力；另一方面，不能再固守政府一家說了算、由上至下的等級式治國理政模式，而應該強調平等對話來調和沖突，在政策制定的醞釀、起草、修改和決策各個環節，聽取和吸收多方的意見，進行多方探討和論證。只有這樣，才能順應全球化時代的特征，提升中國在國際互聯網治理中的話語權，引領全球網絡空間規則的制定。○

(責任編輯：黃麗梅)