邁向發展型福利社會
——從十九大報告看我國社會政策的新時代

◎徐道穩

邁向發展型福利社會
——從十九大報告看我國社會政策的新時代

◎徐道穩

十八大以來社會政策體系不斷完善

黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央正確領導下，我國社會政策體系不斷豐富和完善。十八大報告確立了科學發展觀的歷史地位，提出了奪取中國特色社會主義新勝利的基本要求，確定了全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標，描繪了全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的宏偉藍圖，提出了“兩個一百年”的奮斗目標，為豐富和完善社會政策體系指明了方向。繼十八大提出全面建成小康社會、作出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局以后，十八屆三中全會部署“全面深化改革”，四中全會部署“全面依法治國”，五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，六中全會部署“全面從嚴治黨”，黨中央治國理政的新理念新思想新戰略逐步清晰。五大發展理念、四個全面戰略布局和五位一體總體布局為豐富和完善社會政策體系創造了條件。

在黨中央治國理政的新理念和新戰略的指導下，國務院及其有關部門出臺了一系列改善民生的政策，使我國社會政策體系趨于完善。

在養老方面，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），人力資源和社會保障部等部門出臺了《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》。

在醫療方面，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（國發〔2016〕3號），國務院辦公廳印發《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》，人力資源和社會保障部等部門發布《關于積極推動醫療、醫保、醫藥聯動改革的指導意見》《關于加快推進跨省異地就醫結算系統建設的通知》《關于印發加強兒童醫療衛生服務改革與發展意見的通知》《關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作意見》。

在就業方面，國務院印發《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發〔2014〕40號）、《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》（國發〔2017〕28號）。

在反貧困方面，中央印發了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立貧困退出機制的意見》。

在社會福利方面，全國人大頒布了《慈善法》，國務院頒布了《社會救助暫行條例》《志愿服務條例》。

上述戰略舉措和具體政策有四個共同的特點。

1.更加注重社會公平。政策目標從“少數人先富起來”轉變為全社會“共同富?！?，強調共建共治共享。

2.更加注重協調發展。政策主體從注重經濟發展和GDP崇拜轉變為重視經濟社會協調發展、自然與人的和諧發展。

3.更加注重平衡發展。改革反貧困政策，實施精準扶貧，著力解決發展不平衡的問題。

4.更加注重保障和改善民生。改善人民生活、增強人民的獲得感、提高人民福利水平成為一切政策的出發點和歸宿。

社會政策進入新時代

十九大報告對我國社會發展做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的重要論斷。

新時代面臨新的矛盾——“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”；

新時代產生新的思想——“習近平新時代中國特色社會主義思想”；

新時代提出新的目標——“在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。

與此相適應，我國社會政策發展也進入了新的時代。

社會政策新時代有四個基本特征。

1.堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。十九大報告指出，全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。帶領人民創造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進。

2.保障和改善民生的措施不斷出臺，社會政策體系日趨完善。社會保險和社會救助政策逐步完善，養老服務、醫療服務、就業服務和社會工作服務政策不斷健全，教育政策和住房政策也漸成體系，中國特色社會政策體系已經建成。

3.人民生活不斷改善，人民獲得感顯著增強。脫貧攻堅戰取得決定性進展，貧困發生率從10.2%下降到4%以下；城鄉居民收入增速超過經濟增速，中等收入群體持續擴大；覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人民健康和醫療衛生水平大幅提高，保障性住房建設穩步推進。

4.人民對美好生活的需求日益增長，民生領域面臨新的矛盾。我國在總體上已實現小康，不久將全面建成小康社會，人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題。

根據十九大報告，新時代我國社會政策的基本目標是：在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕，具體包括五點。

1.優先發展教育事業。推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育；完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作；加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。

2.提高就業質量和人民收入水平。要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業；堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理、更有序。

3.加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。

4.堅決打贏脫貧攻堅戰。堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

5.實施健康中國戰略。完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務；深化醫藥衛生體制改革，全面建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系，健全現代醫院管理制度。

社會政策的中國模式

經過30多年的改革開放，我國經濟建設取得了巨大成功，經濟發展方式被稱為“中國模式”。實際上，我國社會建設也取得了巨大成就，穩定解決13億人的溫飽問題，社會秩序保持穩定，這是中國模式在社會建設領域中的體現。我國社會政策模式具有發展性和可持續性特點，可以稱之為發展型社會政策。它既克服了對計劃經濟制度化的路徑依賴，也吸收了各種規范性社會政策理論的優勢。根據發展型社會政策，我國正在建設的小康社會不是西方意義上的福利國家而是發展型福利社會。關于“發展型福利社會”我們可以從“發展”和“福利社會”兩個方面來理解。

1.發展型福利社會是可持續的、充滿發展活力的社會。

發展型社會政策起源于發展中國家兼顧和協調社會政策及經濟政策的一些做法，此外，聯合國在發展中國家推行的發展項目對發展型社會政策的出現也有積極的推動作用。發展型福利社會中的“發展”有多層含義：

第一，在理論層面，發展型社會政策不是單一的理論視角而是一種綜合的理論視角，即國家主義、個人主義和社群主義范式的融合。

發展型社會政策的目標是多元的。社會政策的目標從緩解貧困轉變為增強人們維持生計的能力、增進全民福利、保障人權、促進社會公正等多個方面。總之，社會政策的目標涉及經濟發展、社會發展和人的發展三個層面，三個層面的發展是協調的、可持續的，其中人的發展是歸宿。

發展型社會政策從思維到政策措施都是積極的。傳統社會政策注重對窮人的社會救濟，但是發展型社會政策更加重視人力資本投資，重視個人的能力建設，從而為社會的持續發展提供源泉和動力。

2.發展型福利社會是多個主體承擔福利責任的福利性社會。

發展型福利社會不同于福利國家，兩者最大的區別在于前者強調福利責任主體的多元化，而后者壟斷了福利的供給。除了福利主體多元化外，發展型福利社會還是一個福利性社會，“福利”是發展型福利社會的落腳點和歸宿。理解福利有三個視角：

一是把社會福利看作市場體系之外的經濟上的轉移，認為社會福利不是用等價交換的方式而是用免費或低于市場價格的方式獲得物品和服務。

二是把社會福利視為滿足基本需求的服務，認為社會福利是社會服務的組織化制度，旨在滿足人們生理和心理上的需求。

三是把社會福利理解為一種良好的社會狀態。正如梅志里所說：“當人類免于主要的生活風險時，即安全、營養、健康、居住、收入的基本需求得以滿足，社會福利就出現了”。

（作者系深圳大學心理與社會學院教授、副院長，主要從事社會政策研究。）