PPP模式讓現代農業迎來機遇期

文/阮曉東

PPP模式讓現代農業迎來機遇期

文/阮曉東

農業PPP存在的問題和瓶頸、也不容忽視。特別是土地制度、金融、保險和農業基礎設施等方面的配套政策，亟待加以完善

我國正處于“工業反哺農業、城市支持農村發展”的關鍵時期。我國社會主義初級階段的基本國情決定了大規模依靠政府投資來反哺農業和支持農村是不現實的。積極運用PPP模式引導社會資本投入到農業和農村，是現階段“反哺農業、支持農村發展”的重要手段之一。隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，PPP投資已經初現端倪，呈現良好勢頭。但是，農業PPP存在的問題和瓶頸也不容忽視。特別是土地制度、金融、保險和農業基礎設施等方面的配套政策，亟待加以完善。

政府出臺政策支持農業采用PPP模式

PPP模式，又稱為公私合營模式，起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府與私人組織為了合作建設基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比單獨行動更為有利的結果。

從2014年（又被稱為“PPP元年”）開始，國務院、國家發改委和財政部出臺了一系列關于“政府和社會資本合作模式（PPP）”的指導性文件，隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的出臺，PPP作為政府融資的法定模式正式登場亮相，開展PPP已經上升為國家戰略。

不過從2014年以來，農業PPP發展卻相對緩慢于其他領域，比如交通設施、環保設施、片區開發等。此前之所以社會資本沒有大規模進入農業PPP投資，一是因為農業不如一些產業的比較收益高，社會資本不愿進入；二是因為我國農村土地制度的限制，不敢進入。也有一些農民擔心，一旦引入社會資本，自己的資源資產的安全問題。

隨著我國經濟發展進入新常態，傳統的工商資本把尋求利潤的目光轉向了農業、農村。不少社會資本已經認識到，農業是一個永不衰退的行業。民以食為天，農產品消費是剛需，人們對綠色健康食品的需求只會日益增長。雖說投資農業很難有獲取暴利的機會，但目前農業收益率超出社會平均收益率，如果搞規模經營還能得到政府的各種補貼和支持。這恰恰是社會資本看中的。

2016年末，國家發改委、農業部發布《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（發改農經[2016]2574號）（以下簡稱《意見》）。作為該領域首個正式的PPP指導文件，政策層面對農業領域PPP的扶持力度遠超以往。此次國家發改委聯合農業部發布的《意見》是該領域首個正式的PPP指導文件。《意見》明確提出了農業領域PPP的重點領域與發展路徑。此次政策層面對農業領域PPP的扶持力度遠超過去，不僅在制度上保障了社會投資的資本安全，而且在保障合理投資回報的同時建立了分工明確的風險防控機制，此舉有利于農業PPP的加速落地。

此外，在具體的項目指導上也有要求，就是在農業領域推行PPP主要服務農業現代化，利于環保型水利工程；而農業供給側改革強調加強優質農產品的供給，利于種子工程。對農業環保的重視或進一步推高明年上半年的農產品價格，尤其是畜禽養殖行業的價格。公共服務領域推行PPP有助于提高供給效率，讓PPP成為供給側改革的重要推手。

之后，又有一系列的政策出臺。2017年5月末，財政部、農業部《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號）；土地利用規劃方面：2017年5月8日國土資源部頒行的《土地利用總體規劃管理辦法》（國土資源部令第72號）。這些政策都在不同層面上對社會資本和農民推進農業PPP的擔心得到緩解。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》是黨中央出臺的第一個關于農業綠色發展的文件，是貫徹落實習近平總書記重要指示要求和新發展理念的重大舉措，是指導當前和今后一個時期農業綠色發展的綱領性文件。該《意見》也提出，要加大綠色信貸及專業化擔保支持力度，創新綠色生態農業保險產品。加大政府和社會資本合作（PPP）在農業綠色發展領域的推廣應用，引導社會資本投向農業資源節約、廢棄物資源化利用、動物疫病凈化和生態保護修復等領域。

農業PPP運作核心是土地確權

農業項目適合PPP模式，主要是因為農業自身的投資特點與回報率與PPP有較強的契合度。比如規模化農業初期投資大，但使用期長，我國對農業基礎設施建設投入一直不足，政府財政對農業基本建設的投資力度也有弱化的趨勢。由于投入不足，農業基礎設施普遍落后、老化陳舊，很難對農業生產提供持續的保障和促進作用，農業生產能力很難有大的提高。尤其是水利、道路等基礎設施建設欠賬太多，因此會造成初期投資大的特征，可農業基礎設施卻具有使用周期長的特點，一旦建成，便可長期使用，且規劃合理，便不存在浪費現象。

此外，農業市場容量巨大，農產品消費具有不可替代性，且潛在需求巨大，如對綠色健康食品的需求日益增長，這一特點可以為投資提供穩定的收益保障，與PPP要求長期收益穩定的特點不謀而合。在投資收益率方面，農業企業收益率很難與新興行業相比，如TMT、新材料等。后者可以小資金投入獲取大收益，而農業企業的增長卻是以規模整合或自然增長為特點的，投資于農業很難有暴利的機會。但目前農業的收益率超出社會平均收益率，且在農業規模化生產的情況下收益穩定有保障，穩定增長可期，這恰恰是社會資本所需要的。

在政策的推動下，不少地方都開始探索在農業領域引入PPP模式。方興未艾的農業PPP模式，為政府、公司和農戶展現出前景廣闊的新藍海。不過在農業領域，PPP模式依然沒有得到很好的推廣和應用。目前，農業投資呈現出前后兩端比重大的情況，即前端投資種子種苗、后端投農產品深加工及品牌化的企業多，而投資于土地規模整合、規模化生產、基礎設施改造的資本不多。之所以出現這種狀況，原因在于之前土地使用權不明晰，社會資本不敢大規模進入。

所以，農業PPP運作核心是土地確權。只有確權之后，農戶才能以土地入股增收脫貧，社會資本才可以進行土地修復、生產經營和基礎設施建設等，政府也才能減輕負擔，然后進行補貼和監管，或者以公私合營等形式實現規模化經營，達到多贏目的。

按照中央要求，農業部積極推動農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。在2014年、2015年開展農村土地承包經營權確權登記頒證整省推進試點的基礎上，2016年又新增河北、黑龍江、內蒙古、山西、遼寧等10省（自治區）開展整省試點，使整省試點省份達到22個。

隨著農村土地確權工作的開展,我國很多地區的土地確權頒證成了PPP參與者關注的熱點問題,2017年我國的土地確權在各地正有序地開展,爭取在2018年基本完成確權頒證工作。土地確權也讓很多做土地流轉的企業吃上了“定心丸”。這次確權采用規范的測繪技術，將承包地的位置、座標等信息詳細記錄在案，并附有清晰的地塊示意圖。許多農民群眾拿到證書后感覺心里踏實，自己的承包地有了“身份證”。另外，土地確權也促進了土地經營權的流轉、抵押。原來承包地面積不準、產權不清，許多農民進城打工也不敢流轉土地，確權后便可以放心流轉，促進了土地規模經營，流入土地的新型主體也便于開展土地經營權抵押融資，提升發展現代農業的能力。

隨著農村土地“三權分置”改革辦法的出臺以及農村集體產權制度改革的啟動，國家對農村資源資產的確權讓社會資本進入農業農村更加有信心。而國家和地方政府頒布的一系列文件則進一步明確了地方政府在其中的作用，對項目中的資金配套、產權歸屬、投資回報、風險承擔等都進行了規定。毫無疑問，這將極大地激勵地方政府推進農業領域PPP建設的積極性。

正大集團副董事長楊小平表示，在土地確權的政策下，應當創新“PPP+BOT”模式，建設土地承包權屬于農民、經營權屬于企業，農戶合作、企業服務的現代畜牧業、種植業，通過經營權規模化實現農業生產規模化，推進農業現代化。

農業PPP投資的適合領域分析

隨著政府政策放開，商業資本的進入，以下八大項目的市場前景巨大。

首先是農業節水工程建設。我國未來以農業為主的用水結構將長期存在，灌溉是用水大戶的基本面不會根本改變。在水土資源約束日益加劇的條件下，保障國家水安全以及糧食安全的用水需求，最迫切、最有效的辦法是節水，通過大規模實施農業節水工程，推動農田水利從提高供水能力向更加重視提高節水能力轉變。目前我國正在加大大中型灌排骨干工程節水改造與建設力度，同步完善田間節水設施，建設現代化灌區。大力實施區域規模化高效節水灌溉行動，集中建成一批高效節水灌溉工程。

其次是農業環境治理技術和相關的工程實施。2016年中央一號文件提出“加快農業環境突出問題治理”。農業和農村污水和垃圾處理已經成為重要問題。農業環境治理重要指預防和治理工業（含鄉鎮工業）廢水、廢氣、廢渣、粉塵、城鎮垃圾和農藥、化肥、農膜、植物生長激素等農用化學物質等對農業環境的污染和危害。目前財政部推出兩個強制試點，垃圾和污水處理必須使用PPP模式，在國內的垃圾和污水處理PPP模式也是隨處可見。在未來，開展土壤污染狀況詳查，深入實施土壤污染防治行動計劃，將會是政府和社會繼續推進的公共服務事業。

第三是農業清潔生產技術和相關的工程實施。先污染后治理的末端治理模式不能有效解決環境問題，但卻在我國盛行已久。大力推行高效生態循環的種養模式，加快畜禽糞便集中處理，推動規模化大型沼氣健康發展，將帶來農業清潔生產新的產業發展空間。

第四是特色小鎮和田園綜合體的打造和建設。我國重點圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色小鎮和田園綜合體。支持各地加強特色村鎮產業支撐、基礎設施、公共服務、環境風貌等建設。

第五是鄉村休閑旅游產業的工程實施。休閑農業與鄉村旅游是當今旅游發展方向之一，具有強大的生機和廣闊的前景。早在19世紀30年代歐洲已開始了農業旅游。中國是一個歷史悠久的農業大國，農業地域遼闊，自然景觀優美。文件提到：鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅游企業。多渠道籌集建設資金，大力改善休閑農業、鄉村旅游、森林康養公共服務設施條件，在重點村優先實現寬帶全覆蓋。

第六是現代育種基地的建設。種業是農業產業鏈的源頭，是國家戰略性、基礎性核心產業，在保障國家糧食安全和農業產業安全上發揮著不可替代的作用。我國甘肅、新疆、青海、海南等地的玉米、棉花制種基地和蔬菜種子質量鑒定基地建設快速推進。未來種子工程將加大農作物種業基礎設施投入，加強育種創新、品種測試和試驗、種子檢驗檢測等基礎設施建設。鼓勵“育繁推一體化”種子企業建設商業化育種基地，購置先進的種子生產、加工、包裝、檢驗、倉儲、運輸設備，改善工程化研究、品種試驗和應用推廣條件。

第七是現代漁港和碼頭建設。漁港是漁民生產、生活最重要的后方基地和漁船重要的避風場所，是海洋防災減災的重要組成部分。加快漁港建設對于提升沿海地區的海洋防災減災能力、維護漁民的生命財產安全、促進漁區的和諧穩定具有重要意義。

第八是農業科技的推廣。農業推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善，制約著推廣力度。發達國家農技推廣經費一般占到農業總產值的0.6%～1.0%，發展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經費更少。若按照中央1號文件推廣創新公益性農技服務方式，推行政府購買服務，支持各類社會力量廣泛參與農業科技推廣，發展空間巨大。

農業PPP投資諸多瓶頸仍待突破

在農業PPP投資前景廣闊的同時，由于經濟發展狀況等因素所限，我國農業PPP投資的規模和范圍還十分有限，存在發展瓶頸。由于政策不完善、農村土地制度不清晰、農業基礎設施薄弱、農業金融和保險服務滯后、企業合作持續性難保證等因素，影響著農業PPP模式的推進。

對此，農業部產業政策與法規司副司長郭永田表示，第一，要完善農業PPP和土地政策，盡快制定農業PPP投資實施方案，讓社會資本了解具體流程，明確其利益保障和投資回報途徑，調動社會資本投資農業項目的熱情。第二，要強化社會資本準入資格審查，避免社會資本盲目性、急切性投資。第三，對流轉農戶土地方面，要對社會資本的投資動機、資金情況、項目前景、盈利能力等方面進行評估和論證，全程監控，跟蹤投資進度，做好切實把控。第四，推動政府設立PPP項目擔保基金，調動銀行發放農業項目貸款的積極性，并且強化農業保險的投入和運用，以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。

此外，我國農業保險將對農業PPP模式有更大的保障作用。現今保險行業在農業方面的規劃很滯后，應加快發展。數據顯示，目前已經有31家財產保險公司和其他保險經營組織活躍在廣闊的田野上。2016年參加農業保險的農戶踴躍，以單項保險計算，有2.04億戶次，比前一年減少了2499.3萬戶次。但2016年是2007年以來10年中農業保險賠付率最高的一年，達到80%以上；自然也是被保險農戶獲得賠款最多的一年，總共有348億元。

我國在2015年取消了對農業保險準入的審批后，農業保險市場似乎全面放開了，但其實它還不是一個真正的市場。農業保險雖然屬于財產保險，但無論是保險標的、風險特點、經營規則、專業技術要求等方面，都很獨特，具有典型的“市場失靈”特征，使其離不開政府的支持。當前，涉足農業保險的險企紛紛呼吁加強政府補貼力度，提高農險保額。業內人士認為，盡管當前農險保額確實不高，農民或企業遇災后獲得的農險補償較低，但是在加大財政補貼力度之前，如果確保這些補貼政策最終能讓農民和企業受惠，那么對農業PPP項目的落地也是有好處的。

所以，總體來看，我國農業PPP項目的具體模式雖然可以靈活多樣，但是可行的模式和存在的困難都需在實踐中完善解決。目前我國的農業PPP項目都處于探索實施階段，農業PPP項目實施方案要比一般的農業投資項目更為復雜，技術要求更高，需要財政、財務、法律和農業等領域專家從不同角度進行評估論證。所以要引導各類機構對條件成熟的農業項目進行研究，開展農業PPP項目的探索性設計，以期積累經驗、發現問題，培養具備PPP知識的專家隊伍。

未來，我國要在明確用地政策、加大財稅支持、拓寬融資渠道、完善配套設施建設等方向上發力以促進PPP項目的落地。利用PPP模式是農業投資新路徑，可以幫助政府實現從微觀向宏觀、從審批向監管方向轉變。說到底，農業PPP的本質是政府與社會資本合作，為農村農民提供公共服務，利益共享、風險共擔、長期合作，最終實現政府、資本、農民多贏。