農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實踐與思考

李澤利/江蘇省連云港市委農(nóng)村工作辦公室

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實踐與思考

李澤利/江蘇省連云港市委農(nóng)村工作辦公室

2016年10月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺文件規(guī)劃土地“三權(quán)分置”路線圖，以“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”為內(nèi)核的新型農(nóng)地制度呼之欲出。作為農(nóng)業(yè)大市，連云港市正加快集體土地“三權(quán)分置”進程，迎接農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展又一個春天。

條件分析

土地總量較大提供了基礎(chǔ)條件。據(jù)統(tǒng)計，連云港市現(xiàn)有土地總面積1142.29萬畝，農(nóng)用地773.51萬畝，其中農(nóng)村集體所有農(nóng)用地497.41萬畝，包括耕地416.52萬畝、園地15.27萬畝、林地15.05萬畝、草地0.33萬畝、水面20.01萬畝、其他30.23萬畝。1998年二輪土地承包全市86.16萬戶農(nóng)民承包了381.71萬畝耕地。這些土地是“三權(quán)分置”值得信賴的權(quán)屬來源。

土地確權(quán)登記頒證基本完成提供了前提條件。連云港市從試點到全面推開，經(jīng)過7年努力，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成。全市1383個村、78.74萬農(nóng)戶參與了土地確權(quán)登記頒證。按實測面積確權(quán)達到427.89萬畝，占全市農(nóng)民集體所有農(nóng)地86.02%，較二輪土地承包面積多出46.18萬畝，62.77萬農(nóng)戶已領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證書。全市農(nóng)民承包地在總體上實現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”和承包地地塊、面積、證書、合同“四到戶”。

農(nóng)村勞力批量輸出提供了現(xiàn)實條件。全市農(nóng)村勞動力181.53萬人，其中，外出務(wù)工勞動力108.19萬人，包括常年外出務(wù)工89.24萬人、季節(jié)性外出務(wù)工18.94萬人。外出務(wù)工勞動力分布在省外21.65萬人、縣外省內(nèi)39.07萬人、鄉(xiāng)外縣內(nèi)28.51萬人。這些外出務(wù)工勞動力客觀上讓渡農(nóng)村就業(yè)崗位，使土地“三權(quán)分置”成為可能，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了空間。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場形成提供了重要條件。連云港市從2012年開始，以縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場為重點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心為補充，按照統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一鑒證文書、統(tǒng)一服務(wù)標準、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息分布“五統(tǒng)一”運作模式，建成覆蓋全市農(nóng)村的兩級交易市場，其中，縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所5個、鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心72個，交易場所面積9279平方米，從業(yè)人員197名，村級聯(lián)絡(luò)員1575人，總投入1964.48萬元。全市累計交易額已達12.93億元，其中今年1-8月份產(chǎn)權(quán)交易額7.49億元，占累計成交總數(shù)的57.93%，經(jīng)過市場交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)溢價率達到16.1%。產(chǎn)權(quán)交易市場為實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變股份、股份市場化提供了快捷通道，加快了人力、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、組合、配置。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元提供了必要條件。專業(yè)大戶茁壯成長。全市各類種養(yǎng)大戶達2.4萬戶，其中種糧大戶1.63萬戶，園藝種植大戶0.17萬戶，畜禽養(yǎng)殖大戶0.27萬戶，水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶0.33萬戶，專業(yè)大戶經(jīng)營土地面積106萬畝。農(nóng)民合作社不斷完善。2016年，全市新增農(nóng)民專業(yè)合作社209家，總數(shù)達5977家，其中，土地股份專業(yè)合作社232家，經(jīng)營土地面積49萬畝。家庭農(nóng)場健康發(fā)展。目前，全市共有家庭農(nóng)場2125家，經(jīng)營土地面積52.32萬畝。其中，市級以上示范家庭農(nóng)場75個。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)實力不斷增強。全市共有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)360家，其中國家級龍頭企業(yè)2家，省級龍頭企業(yè)48家，市級龍頭企業(yè)180家，土地經(jīng)營面積68.85萬畝。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為行使土地經(jīng)營權(quán)的骨干力量。

現(xiàn)實挑戰(zhàn)

確權(quán)覆蓋率低。從土地用途看，全市497.41萬畝農(nóng)民集體土地，只有農(nóng)民承包地確權(quán)登記頒證基本到位。但是，作為法定代表人的村委會卻沒有領(lǐng)到農(nóng)民集體土地所有權(quán)證書。從土地所有制結(jié)構(gòu)看，以村為單位農(nóng)民集體土地在“大包干”前被平調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地至今土地權(quán)屬關(guān)系不清，影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深發(fā)展。

產(chǎn)權(quán)交易乏力。連云港市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的啟動走在全省前面，但今年開始退位。按照成交金額排序，連云港市位居全省第七名，東海縣也由全省縣級第一變成第五。在全省17個“零交易”縣、區(qū)和后20名縣區(qū)排序中連云港榜上無名，但是，在全省258個“零交易”鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，卻有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被錄入其中。從產(chǎn)權(quán)交易數(shù)量看，全市4年產(chǎn)權(quán)交易累計成交項目數(shù)2705個，交易額12.93億元，年平均僅成交676.25筆、成交額3.23億元，滿足不了連云港農(nóng)業(yè)大市的發(fā)展需求。

經(jīng)營面臨難題。當前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨的主要難題包括融資貸款難、土地流轉(zhuǎn)難、項目爭取難、服務(wù)保障難、建設(shè)用地申請難等。

實現(xiàn)方式

以處理好人地關(guān)系為聚焦點，堅守土地“三權(quán)分置”關(guān)鍵。連云港市常年外出務(wù)工勞動力89.24萬人，僅占全市農(nóng)業(yè)人口的23.68%。全市500萬畝農(nóng)民集體土地承擔著55.25萬個純農(nóng)戶和273.59萬純農(nóng)業(yè)人口基本生活保障。以家庭農(nóng)場為例，按照家庭農(nóng)場經(jīng)營面積300畝計算，連云港市500萬畝農(nóng)民集體土地僅能建設(shè)約1.66萬個家庭農(nóng)場；按照一個勞動力經(jīng)營50畝土地計算，約需10萬個勞動力。從理論上講，這樣布局意味著約51.08萬個農(nóng)戶和103.95萬個勞動力要尋找新的就業(yè)崗位和收入來源。這種狀況說明絕大多數(shù)農(nóng)民離不開土地，離不開土地集體所有，離不開家庭承包經(jīng)營制度，離不開土地提供最可靠的政治和經(jīng)濟保障。土地“三權(quán)分置”是一個系統(tǒng)工程，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平息息相關(guān)，特別是與城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力輸出程度直接關(guān)聯(lián)。因此，在推進土地“三權(quán)分置”過程中，必須始終堅守農(nóng)民集體土地所有這一關(guān)鍵，鞏固農(nóng)民家庭承包經(jīng)營這一基礎(chǔ)，把握農(nóng)民與土地之間關(guān)系這一改革主線，因勢利導，循序漸進，統(tǒng)籌兼顧，精準實施，不能一哄而起，顧此失彼，得不償失，欲速不達。

以農(nóng)民集體土地確權(quán)頒證全覆蓋為切入點，筑牢土地“三權(quán)分置”基石。一是農(nóng)民集體土地確權(quán)頒證全覆蓋。國土部門從2013年起在全國范圍內(nèi)，對以村民委員會為單位的農(nóng)民集體土地所有權(quán)進行確權(quán)登記頒證。要以“確權(quán)無盲區(qū)、登記零差錯、頒證全覆蓋”為標準組織“回頭看”，進一步明晰以村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位農(nóng)民集體土地權(quán)屬關(guān)系。由農(nóng)經(jīng)部門牽頭實施的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成。到目前為止，全市確權(quán)面積達到了355.06萬畝，占二輪承包地93.02%，88.53%農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。二是土地權(quán)屬管理信息化。在完成農(nóng)民集體土地確權(quán)登記頒證全覆蓋的基礎(chǔ)上，以縣區(qū)為單位建立農(nóng)民集體土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫，整合現(xiàn)有土地確權(quán)登記頒證、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村集體資產(chǎn)等信息管理資源，在全市統(tǒng)一建立農(nóng)村土地監(jiān)督管理信息平臺，實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)三級互聯(lián)互通，信息共享。三是創(chuàng)新土地效益分配機制。截止今年上半年，全市累計土地流轉(zhuǎn)面積達到255.76萬畝，分別占農(nóng)民集體土地和二輪土地承包面積51.42%和67%。客觀分析，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營質(zhì)量不高，土地收益分配方式單一，下步工作重點就是引導農(nóng)民以簽訂合同為基本方式，通過土地入股、土地托管、代耕代種等多種方式放活經(jīng)營權(quán)，通過“保底遞增” “保底分紅”和入股分紅等多種分配方式，使農(nóng)民成為土地“三權(quán)分置”的決策者、經(jīng)營者和收益者。

以發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易功能為著力點，拓寬土地“三權(quán)分置”通道。充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用，連云港市必須全面提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)水平和運行質(zhì)量。首先，拓展交易范圍。在法律法規(guī)框架內(nèi)，積極探索開展集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)等其他產(chǎn)權(quán)的交易活動，進一步激活農(nóng)村資本市場。其次，完善交易制度。針對不同交易品種，在市場運行、服務(wù)規(guī)范、中介行為、糾紛調(diào)處、收費標準等方面進一步細化。不斷完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保、產(chǎn)權(quán)交易風險保障等措施，以保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場功能得到充分發(fā)揮。第三，強化保障力度。在機構(gòu)編制、人員力量、運作經(jīng)費上給予保障，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系正常運行。引導中介服務(wù)機構(gòu)為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供法律咨詢、產(chǎn)權(quán)評估、融資擔保、交易、公證等配套服務(wù)。同時，通過加強培訓，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)能力過硬的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易隊伍，逐步提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易專業(yè)化水平。

以培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為突破點，壘起土地“三權(quán)分置”高地。為土地經(jīng)營權(quán)找到“好婆家”，推進土地“三權(quán)分置”，一靠城鄉(xiāng)一體化引領(lǐng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)運營方向。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)布局上，讓土地流向經(jīng)濟成長空間較大、生產(chǎn)要素相對集中活躍的區(qū)域；在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模控制上，堅持土地流轉(zhuǎn)規(guī)模適度。在土地流轉(zhuǎn)客體上，流向信用等級高、經(jīng)營能力強、發(fā)展前景好的經(jīng)營主體。主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等。二靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作經(jīng)營引領(lǐng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。創(chuàng)建家庭農(nóng)場合作示范區(qū)是連云港市今年推進土地“三權(quán)分置”的一個骨干工程，在年初作為考核目標寫入了縣區(qū)年度目標責任狀。按照生產(chǎn)實施標準化、信息分享均等化、安全控制綠色化、品牌打造區(qū)域化、產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)化“五化”創(chuàng)建標準，全市分層級創(chuàng)建100個家庭農(nóng)場合作示范區(qū)，經(jīng)營總面積將達到10萬畝左右。其中，市、縣級各5個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級90個，三個層級的家庭農(nóng)場示范區(qū)連片規(guī)模分別為3000畝、2000畝和1000畝。今年以來，各縣區(qū)以“一個聯(lián)盟四中心”模式，組建家庭農(nóng)場合作聯(lián)盟和農(nóng)機服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、農(nóng)產(chǎn)品檢測中心、糧食烘干中心。鼓勵實力強、勢頭好、潛力大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，采取“家庭農(nóng)場+農(nóng)業(yè)企業(yè)” “家庭農(nóng)場+土地股份合作”“家庭農(nóng)場+農(nóng)民專業(yè)合作社”等組織方式，引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集群發(fā)展。三靠規(guī)范管理引領(lǐng)土地經(jīng)營權(quán)健康運行。完善資格審查制度。對土地經(jīng)營權(quán)流入方的主體資質(zhì)、資金實力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行資格審查和項目審核；完善上限控制制度。綜合考慮轄區(qū)人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等因素，確定經(jīng)營面積；完善分級備案制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)為主建立土地流轉(zhuǎn)分級備案制度，完善誠信管理制度，把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方姓名、身份證號碼等基本信息納入信息管理系統(tǒng)，開發(fā)網(wǎng)上誠信查詢預警功能，啟動聯(lián)合懲戒機制，及時將無誠信經(jīng)營者列入“黑名單”，阻止經(jīng)營者違規(guī)行為。通過規(guī)范化管理，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及其集聚區(qū)成為引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“高地”和“標桿”。

以政策保障體系為支撐點，厚植土地“三權(quán)分置”優(yōu)勢。一是資金扶持傾斜。設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展專項資金，通過財政貼息、補助、獎勵等形式，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體興建生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、建設(shè)原料生產(chǎn)基地、擴大生產(chǎn)規(guī)模、推進技術(shù)改造升級、建立科技研發(fā)機構(gòu)、打造品牌等。二是支農(nóng)項目傾斜。鼓勵新型經(jīng)營主體承擔農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項目。整合各類支農(nóng)項目，優(yōu)先扶持農(nóng)村專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體。三是用地政策傾斜。對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因生產(chǎn)、經(jīng)營需要興建的簡易倉(機)庫、生產(chǎn)管理用房、曬場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地，按政策規(guī)定優(yōu)先安排用地指標，幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品倉儲、加工、包裝等永久性基礎(chǔ)設(shè)施。四是稅收政策傾斜。對從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的所得按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；對從事農(nóng)業(yè)機耕、機插、機收、排灌、病蟲害防治以及相關(guān)技術(shù)培訓業(yè)務(wù)，牲畜、家禽、水生動物的配種和疾病防治所取得的收入，免征營業(yè)稅；落實鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸“綠色通道”政策，對整車合法運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收通行費。五是農(nóng)業(yè)保險政策傾斜。完善農(nóng)業(yè)保險，開展生豬、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險，逐步建立滿足合作社和家庭農(nóng)場風險分散保障機制。