習近平總書記對黨領導立法思想的豐富和發展

胡健

堅持黨對立法工作的領導，是形成中國特色社會主義法律體系最重要的一條經驗，也是我國立法工作一直堅持的基本原則和必須遵循的客觀規律。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視黨對立法工作的領導，不僅就加強和改進立法工作提出一系列新思想新觀點新論斷，而且親自部署立法項目、親自聽取重大立法事項的匯報并作出重要指示，為新形勢下立法工作指明方向，進一步豐富和發展了黨領導立法工作的重要思想。

一、強調加強黨的領導的極端重要性，從理論上為黨領導立法工作指明方向、奠定基礎

黨的十八大以來，習近平總書記就加強黨的領導、全面從嚴治黨發表了一系列重要講話。2016年1月7日，習近平總書記主持中共中央政治局常委會并發表重要講話，強調指出，黨政軍民學，黨是領導一切的。中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，是我們戰勝各種風險挑戰、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的根本保證。要通過深入學習貫徹黨章和《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，增強政治意識、大局意識、責任意識，不斷加強和改善黨的領導，更好地發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。我們深刻體會到，中國特色社會主義制度優勢，最重要的體現就是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。充分發揮黨的領導核心作用，首先要堅持依法執政這一黨治國理政的基本方式。憲法法律是治國理政最大最重要的規矩。堅持依法執政的關鍵是黨加強對立法的領導，善于依據憲法法律治國理政。因此，要堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一，不斷加強和改進黨的領導，提高黨的依法執政能力和水平，實現黨對國家和社會各項事務領導的法治化。

二、強調立法的極端重要性和必要性，從思想上解決為什么黨要加強對立法工作領導的問題

黨中央歷來重視立法工作。毛澤東同志親自主持憲法起草工作，并出任憲法起草委員會主席。鄧小平同志親自參加了1953年選舉法起草工作，并作草案說明。彭真同志在主持1982年憲法修改時，力主將“黨的領導”寫進憲法，并在立法工作中多次強調：“在我們這個國家，要把事情辦好，沒有黨的領導不行。這是歷史證明了的。憲法寫了四項基本原則，其中一條就是堅持黨的領導。”習近平總書記進一步強調指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證” “依法治國，首先要有法可依” “立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”“憲法和法律是黨的主張和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的最高行為規范，是全社會必須嚴格遵守的共同行動準則。”我們深刻體會到，立法既是法治建設的源頭，更是國家重要的政治活動，承擔著將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志的重要使命，是黨的執政權的重要體現，必須始終不渝地堅持黨的領導，堅持正確的政治方向。立法工作不僅十分重要，而且也是一件很不容易的事。因此，習近平總書記還強調指出，“小智治事、中智用人、大智立法”“實踐發展永無止境，立法發展也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重。”特別是在當前黨中央“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局新的歷史條件下，立法任務越來越重，要求越來越高，難度越來越大，節奏越來越快，我們更要始終保持政治上的清醒和堅定，增強堅持黨領導立法的政治自覺，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，把黨的領導貫穿到立法工作的全過程和各個方面，確保立法工作充分體現黨的主張，反映人民意志，得到人民擁護，始終把握正確政治方向。習近平總書記把立法工作的重要性和必要性上升到這樣的高度，在我們黨的歷史上是前所未有的，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對立法工作的重視和關心，同時更加凸顯了加強黨對立法工作領導的必要性。

三、形成了保證黨中央領導立法的制度性安排，從實踐上為黨領導立法工作作出重要示范

習近平總書記強調，加強黨中央集中統一領導，支持全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院依法依章程履行職責、大膽工作、發揮作用，這兩個方面是統一的，兩個方面哪一個方面都不能偏。黨中央對全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院的統一領導，很重要的一個制度就是在這些機構成立黨組。黨組是黨中央和地方各級黨委在非黨組織的領導機關中設立的組織機構，是實現黨對非黨組織領導的重要組織形式和制度保證。中央政治局常委會聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報工作，是保證黨中央集中統一領導的制度性安排，意義十分重大，對全黨也具有十分重要的示范意義。立法是國家重要的政治活動，立法權是有立法權的人大及其常委會最重要的職權之一。張德江委員長強調指出，人大及其常委會要堅持和健全立法工作向黨中央或同級黨委請示報告制度，不斷增強堅持黨的領導的思想自覺和行動自覺；立法工作中的重大事項和重要情況，要由人大常委會黨組及時向黨中央或同級黨委請示報告。本屆以來，全國人大常委會黨組進一步健全了請示報告制度。立法工作中的重大問題，列入中央政治局常委會工作要點的立法項目和其他重要法律起草及審議中的重要問題，都及時向黨中央請示。自1991年至2012年11月黨的十八大召開前的22年間，以常委會黨組名義向中央報送憲法修改有關問題的請示3件，法律案有關問題的請示32件，平均每年1.6件；2012年11月黨的十八大以來，以常委會黨組名義向中央報送重要立法事項的請示達40件次，平均每年將近8件。通過堅持和健全請示報告制度，可以更準確地領會中央的立法意圖，把中央精神不折不扣地貫徹到立法工作中，讓中央及時掌握全國人大及其常委會的立法工作情況，切實保障中央重大決策部署的貫徹落實。endprint

四、大力推動黨領導立法的規范化和程序化，從工作上解決黨如何領導立法工作的問題

習近平總書記指出，加強黨的領導關鍵是堅持黨中央集中統一領導，黨中央集中統一領導要實現制度化、規范化。堅持黨對立法工作的領導，要通過建立健全體制機制加以保障和落實。黨的十八屆四中、五中全會明確提出，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。2016年初，以習近平同志為核心的黨中央總結多年來我們黨領導立法的經驗，出臺了《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》（中發〔2016〕10號文件）。黨對立法工作的領導，包括黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，有立法權的地方黨委按照中央大政方針領導本地區立法工作。黨領導立法工作必須遵循四個原則，即堅持主要實行政治領導、堅持民主決策集體領導、堅持充分發揮立法機關作用、堅持依法依規開展工作。李建國副委員長在第二十二次全國地方立法研討會上明確要求，地方立法要落實黨委領導責任、建立健全立法機關黨組向黨委請示報告制度、發揮地方人大常委會黨組的作用，強調要旗幟鮮明地始終堅持黨領導立法工作不動搖，不斷完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的科學民主立法格局，確保立法反映黨和國家事業發展要求，努力為實現黨對各項事業的領導提供堅強的法律保障。

對黨絕對忠誠，忠于黨的立法事業，是做好立法工作的根本，也是立法人最重要的政治品格。體現在立法工作中，就是要深入學習貫徹習近平總書記關于黨領導立法的重要思想，把黨的領導貫穿到立法全過程，從法律制度上保證黨的理論路線方針政策和重大決策部署的貫徹實施。一是站位要高。做好立法工作，必須始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，將落實中央重大決策部署作為立法工作的重中之重。努力將立法工作放到經濟社會發展的大局中籌劃，放到改革發展穩定的全局中審視，放到國際國內的政治經濟環境中思考，自覺圍繞黨和國家中心工作，通過立法確保中央重大戰略決策和部署得到貫徹落實。二是匯報要準。對法律案、法規案中涉及重大制度設計或利益格局調整的核心問題、深刻影響部門權力責任和公民權利義務的關鍵問題、可能引發國內外廣泛關注的敏感問題，要下大氣力和苦功夫，組織力量集中攻關。提出解決問題的方案，要“瞻前顧后”“照應左右”，確保法律條文有堅實的政策、實踐和共識基礎。請示匯報要注意及時掌握新精神、新情況，牢牢抓住立法涉及的重大體制和重大政策調整等重大問題，突出重點和難點，既要語言精練，又要邏輯嚴密、條理清晰。三是敢于擔當。對于重大立法爭議，要充分聽取各方面的意見和建議，加強溝通協調，努力形成共識，但原則問題必須堅持，還要以理服人。對于實在無法取得共識或一致的，要如實向黨中央或地方黨委匯報不同方案的利弊；同時，不能當“甩手掌柜”，要從政治高度、全局角度思考研究問題，以對黨的事業和人民利益極端負責的態度，提出對策和傾向性意見，報請黨中央或地方黨委決策。

（作者單位：全國人大常委會法制工作委員會）endprint