“基本法律”研究的現狀與展望

孔德王

自1982年現行憲法頒行后，“基本法律”就成為我國憲法和憲法學上的一個特定概念。我國憲法規定，全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權；全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。據此，憲法將我國狹義的法律分為基本法律和基本法律以外的其他法律（下文簡稱“非基本法律”）兩種類型。但是，何為基本法律？“其他的基本法律”包含哪些事項？全國人大除制定基本法律之外，是否可以制定非基本法律？基本法律的效力是否高于非基本法律？諸如此類的問題在學界仍眾說紛紜，莫衷一是。

厘清基本法律的內涵及其與非基本法律的界分，明確基本法律的效力，對于理解全國人大和全國人大常委會國家立法權的配置和實踐中存在的問題，促進我國法律體系內部的統一，具有重要意義。鑒于此，本文通過對現有的基本法律研究成果進行梳理，分析其中存在的問題，并結合我國國家立法權的配置及其實踐，對我國基本法律問題做進一步的探討，以期對今后的基本法律研究乃至全國人大制度的完善有所助益。

一、“基本法律”研究的主要內容

（一）“基本法律”的范圍

根據憲法，全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。從憲法文本來看，刑事、民事和國家機構三個事項較為具體，但“其他的基本法律”涵蓋了哪些事項則模糊不清，這導致基本法律的范圍在規范層面并不明確。又因為法律分為基本法律和非基本法律兩種類型，所以在基本法律范圍不明確的情況下，非基本法律的范圍也難以準確劃定。這一狀況帶來的問題是，哪些法律是應當由全國人大制定的基本法律？哪些法律屬于非基本法律，由全國人大常委會制定即可？全國人大是否可以制定非基本法律？理論上的不明確，導致實踐中不乏這樣的爭議：全國人大常委會審議通過的某部法律，被認為是應當由全國人大制定的基本法律；而全國人大制定的某部法律，也可能被認為是應當由全國人大常委會制定的非基本法律。因此，基本法律的范圍是個兼具理論和實踐雙重意義的重要問題。

為明確基本法律的范圍，學界從探討基本法律的判斷標準入手。學理上關于基本法律的判斷標準主要有“主體標準說”“內容標準說”“雙重標準說”和“四重標準說”四種學說。

“主體標準說”認為，制定主體是判斷一部法律是否屬于基本法律的唯一依據，因為憲法規定全國人大有權制定基本法律。“內容標準說”主張，調整的內容事關國家政治、經濟和社會全局的法律才屬于基本法律。“雙重標準說”則綜合前兩種學說的觀點，認為基本法律不僅制定主體應當是全國人大，而且從內容上看調整的事項應當具有事關全局的重要性[1]。以上三種學說關系密切。依據“主體標準說”，只要是全國人大制定的法律都屬于基本法律。而按照“內容標準說”，有些法律即便是全國人大制定的，也不屬于基本法律；同時，全國人大常委會制定的法律也可能屬于基本法律。“雙重標準說”則取兩者的交集。“四重標準說”在前三種學說的基礎上，提出了綜合性的認定標準，包括：第一，立法主體必須是全國人大；第二，立法依據必須是憲法；第三，調整和規范的社會關系應當具有“全局性”等特點；第四，“在部門法中居于基礎地位，對本部門的法律、法規及其他規范性文件具有統帥和領軍作用”[2]。

但是，無論“內容標準說”“雙重標準說”抑或“四重標準說”都可能面臨的質疑是，判斷一部法律調整的社會關系是否“重要”“長遠”或“事關全局”，不可避免地存在主觀性，難以達成定論，容易陷入眾說紛紜的地步。近年來《侵權責任法》和《涉外民事關系法律適用法》立法過程引發的爭議，就是很好的例子[3]。相比之下，“主體標準說”以制定主體是否是全國人大為依據來判斷一部法律是否屬于基本法律，明確客觀，不會引起歧義。

（二）“基本法律”的效力

憲法雖然把基本法律從法律中區分開來，列為不同于非基本法律的特殊法律類型，但并沒有明確規定基本法律的效力問題，而是在談及法律效力時籠統地將二者合稱為法律[4]。基本法律作為法律之一種，其效力低于憲法而高于行政法規應當無疑問。但是，基本法律的效力與非基本法律的效力關系如何？這一問題不僅理論上有爭議，而且也帶來了執法和司法實踐上的困惑。在執法方面，2007年全國人大常委會修訂后的《律師法》與全國人大通過的《刑事訴訟法》部分條款并不一致，引發了實務界和理論界對有關問題到底應該按照哪部法律執行的廣泛爭議[5]。在司法方面，劉家海訴交警部門行政處罰案突顯出的問題是，當全國人大制定的《行政處罰法》與全國人大常委會通過的《道路交通安全法》的有關規定不一致時，應當適用哪部法律[6]？

關于基本法律的效力問題，學界目前主要有“基本法律效力優先說”“效力等同說”和“效力待定說”三種觀點[7]。

“基本法律效力優先說”認為，基本法律是介于憲法和非基本法律之間的法律層次，其效力低于憲法但高于非基本法律[8]。論者的理由有二：其一，基本法律和非基本法律的制定機關不同，前者的制定主體是最高國家權力機關全國人大，后者則由全國人大的常設機關全國人大常委會制定，二者的地位存在高下之分；其二，根據立法的民主原則，“由全國人民代表大會全體組成人員討論和決定的法律，其民主性或民意代表性要高于只由最高權力機關全體組成人員中不足二十分之一的代表討論和決定的法律”[9]。

“效力等同說”則主張，基本法律的效力與非基本法律相同，二者不是上位法與下位法的關系。這是因為，一方面，無論全國人大制定的基本法律，還是全國人大常委會制定的非基本法律，形式上都叫“法律”，也無明文規定它們之間是上下位法的關系；另一方面，“全國人大和其常委會應當視為同一機關，制定的法律之間不存在上位法和下位法的區分”[10]。endprint

“效力待定說”認為，基本法律和非基本法律既可能是上下位關系，也可能是同位階關系。論者提出，立法機關的地位、立法的民意基礎等都不是判斷基本法律和非基本法律關系的適當標準；基本法律和非基本法律，“如果前者是后者的立法依據，決定后者的制定機關、程序或者一定程度上決定其內容，是后者的效力理由，則二者之間存在上、下位關系；否則，屬于同位階關系”[11]。因此，基本法律和非基本法律的效力關系不能一概而論，需要具體問題具體分析。

（三）“基本法律”的修改

在區分基本法律和非基本法律的基礎上，憲法第六十七條授權全國人大常委會，“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。全國人大常委會因而獲得了基本法律修改權，不過需滿足以下三個條件：第一，在全國人大閉會期間；第二，只能是部分補充和修改；第三，不得同該法律的基本原則相抵觸。但是，考察基本法律被全國人大常委會修改的情況，無論是對某部基本法律的修改，還是修改基本法律的整體狀況，憲法設定的三個限制性條件都只是停留在文本層面，并沒有對全國人大常委會的基本法律修改權構成實質性的限制。質言之，全國人大常委會的基本法律修改權存在“失范”的問題[12]。

學者們將基本法律修改權的“失范”，歸結為憲法文本和立法實踐兩個方面的不足[13]。在憲法文本層面，憲法規范的表述存在模糊之處。除了在全國人大閉會期間符合法律的確定性之外，“部分補充和修改”中的“部分”指的是什么？什么是“法律的基本原則”？這些高度不確定的法律概念，為全國人大常委會“越權”提供了可能。就現實層面而言，全國人大代表多、會期短、議程多，不具備足夠的立法能力；相比之下，全國人大常委會精干且高效，擁有“越權”的現實基礎。正是文本與現實的雙重作用疊加，造成了目前基本法律修改權失范的局面。

為應對基本法律修改權失范的問題，學界主要提出了以下四種完善思路。

第一種方案是，采取措施限制全國人大常委會的基本法律修改權。“限權”的具體方式有三：其一，寄希望于全國人大常委會自我限制，“修改代表大會制定的法律，修改的內容與該法律的基本原則相抵觸的，必須上代表大會”[14]；其二，明晰憲法對基本法律修改權的外部限制，澄清“部分”和“不得同法律的基本原則相抵觸”的含義[15]；其三，“明確全國人大常委會修改基本法律的權限范圍，即全國人大常委會雖然依然可享有基本法律修改權，但其所能修改的基本法律范圍乃是受到限制的”[16]。

第二種方案主張，應當廢除全國人大常委會的基本法律修改權。完整的立法權，應當包括制定和修改兩方面，既然基本法律由全國人大制定，那么其修改也應當由全國人大操作。如此一來，不僅使得國家立法權的配置更加合理，也可以徹底解決基本法律修改權失范的問題[17]。

“限權”和“廢權”兩種方案的共通之處在于，從憲法文本的現有制度設計出發，都強調全國人大應當主導對基本法律的修改。但是，一個無法回避的問題是，除非全國人大立法能力得到實質性提升，否則，無法從根本上解決問題[18]。畢竟，基本法律修改權失范，除了文本層面的缺陷之外，還由于全國人大在現有條件下無法有效行使該職權。現行憲法將基本法律修改權授予全國人大常委會，本就是考慮到全國人大立法能力的欠缺而采取的權宜之計。

于是，有學者從現實的角度出發提出了第三種方案。該方案主張，將包括基本法律修改權在內的立法權，徹底從全國人大剝離出來，全部賦予全國人大常委會行使[19]。這是一種規范遷就現實的做法，雖然能一勞永逸地解決基本法律修改權失范的難題，但此種方案存在如下不足：其一，全國人大常委會的民意基礎原本就較為薄弱，進一步擴大全國人大常委會的立法權，勢必會加深全國人大常委會立法的合法性危機；其二，全國人大常委會作為全國人大的常設機關，由其對《代表法》《選舉法》等涉及全國人大組織和運轉的法律進行修改，有僭越全國人大地位的嫌疑[20]。其實，持有將立法權全部交由全國人大常委會行使的觀點的學者，也意識到上述問題，所以，他同時提出增加常委會委員人數等建議予以應對[21]。

近年來學界提出了第四種方案，強調要在規范與現實之間尋求平衡。該方案的具體內容為：在取消基本法律和其他法律劃分的基礎上，全國人大制定和修改的法律限定于特定范圍，除此之外的法律都由全國人大常委會制定和修改[22]。此種方案傾向于擴大全國人大常委會的立法權限，同時又能夠化解全國人大常委會“為全國人大立法”的尷尬局面。

二、“基本法律”研究存在的問題

學界目前對基本法律的研究，已經為我們全方位地展示了基本法律這一法律類型在理論層面存在的諸多問題，也提出了一些學理上的改進建議。但是，已有的研究較為偏重理論分析和規范分析，脫離了我國當前的立法實踐和立法體制，沒有觸及問題的制度根源。

第一，學界對基本法律相關問題的研究脫離了我國當前的立法實踐

在當前的立法實踐中，全國人大和全國人大常委會的整個立法過程有以下三點尤其值得關注。第一，哪些法律草案提交到全國人大審議，而哪些法律草案提交到全國人大常委會審議，實際上都是由委員長會議決定的[23]。第二，自現行憲法頒行以來，我國80%以上的法律都是由全國人大常委會審議通過的，只有不到20%的法律是由全國人大審議通過的[24]。第三，即便是全國人大審議通過的數量有限的法律，事先也都經過全國人大常委會審議，甚至要經過多次審議，在比較成熟后才提交全國人大審議通過[25]。已故知名人大研究專家蔡定劍指出：“從近些年的發展趨勢看，全國人民代表大會的立法活動越來越少，每年一次的代表大會有的審議通過一個法律，有時代表大會根本就不審議法律。法律基本上都由常委會來制定……全國人民代表大會人數太多、會期太短，實際上難以行使立法權，一般用兩天時間審議通過一個法律太不慎重，完全是走形式。”[26]立法活動統計數據也有力地證明了這一點。在十屆全國人大及其常委會的五年任期之內，全國人大只通過了4件法律，而全國人大常委會則通過了69件法律[27]。據此，我們不難得出這樣的結論：全國人大常委會是實質上的立法機關，而全國人大的立法職能只是象征性的[28]。endprint

與立法實踐相對照，學界目前圍繞基本法律相關問題展開的討論，只有理論上的意義。其一，即使是理論上明確了基本法律和非基本法律各自的范圍，仍需要面對的問題是，全國人大立法能力有限，能否實質上行使基本法律制定權仍是個疑問[29]。其二，無論憲法還是立法法，都沒有在效力上對基本法律和非基本法律作出明確區分，二者的差別只是文字上或者概念上的不同。我國是成文法國家，在憲法和法律沒有明確對基本法律效力作出規定的情況下，執法部門和司法機關在法律適用過程中，必然會遵循“法無授權不可為”的法治基本原則，將基本法律和非基本法律的效力視作等同。其三，至于基本法律修改權失范，其根源在于全國人大立法能力不足，導致全國人大常委會“越俎代庖”。

第二，作為基本法律成立前提的立法制度設計，沒有引起學者們的足夠重視

憲法的立法制度設計是基本法律成立的前提。憲法對立法制度的設計是，全國人大負責基本法律的制定，全國人大常委會負責基本法律以外的其他法律的制定，并且有權在全國人大閉會期間，對全國人大制定的基本法律進行補充和修改。但如上所述，全國人大常委會在立法中發揮著絕對主導作用。

強化全國人大常委會的組織和職權，是現行憲法為從整體上增強全國人大的權威和效能而采取的措施。其中，增強全國人大常委會的立法職權和立法能力，更是修憲時著力強調的重點。但是，在修憲期間，已經有人意識到，“全國人大常委會的職權是擴大了，但有些職權超過了全國人大，使全國人大有被架空的危險。如全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，就顯得權力過大”[30]。修憲委員會采納了這一意見，在最終的憲法文本之中增寫了制約全國人大常委會的條款：一是，授權全國人大“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”；二是，規定全國人大常委會修改基本法律，“但不得同該法律的基本原則相抵觸”。“這樣，全國人大常委會的權力雖然擴大了，但它還是對全國人大負責，受全國人大的領導和監督，不產生架空人大的問題。相反，它可以使全國人大集中處理好必須由它處理的重大問題，可以更好地發揮和加強全國人大的作用，而不會降低或削弱它的作用。”[31]

盡管修憲時已經考慮到全國人大常委會可能架空全國人大，而且采取了一定的預防措施，但三十余年的實踐表明，當初為此而作出的制度設計并沒有發揮作用：至今為止，全國人大沒有撤銷或改變全國人大常委會通過的任何一部法律；而且，全國人大常委會一再突破修改基本法律“不得同該法律的基本原則相抵觸”的限制性規定。

之所以出現這樣的狀況，主要是因為立法制度設計存在不足之處。第一，憲法沒有明確全國人大制定的基本法律的范圍及其效力，也沒有將對全國人大常委會基本法律修改權的限制變得可操作，為全國人大常委會主導立法留下了制度空間。第二，與全國人大相比，全國人大常委會的立法能力得到顯著增強，使其有能力主導立法。這表現在：其一，在會期上，全國人大一年只開一次會，而全國人大常委會每兩個月召開一次會議；其二，在代表制度上，全國人大代表仍采用兼職代表制，而全國人大常委會則推行專職代表制度；其三，全國人大設專門委員會，但在其閉會期間，專門委員會受全國人大常委會領導。以上三點使得全國人大常委會具備了立法所需的條件。比較而言，全國人大受制于代表多、會期短、代表兼職等因素，不具備開展基本法律相關工作的充分基礎。我們由此也可以看出，實踐中全國人大常委會成為實質上的立法機關是制度設計的必然結果，而非意外。

三、“基本法律”研究的未來展望

我國的國家立法權由全國人大和全國人大常委會共享，在此基礎上，憲法規定由全國人大制定基本法律，全國人大常委會則制定非基本法律。三十多年來的經驗表明，這樣的國家立法權配置模式在制度設計上存在缺陷，導致實踐中出現了一系列問題。因此，在今后的研究中，我們應當厘清我國國家立法權在配置上存在的問題，以及背后深層次的制度障礙，并尋求進一步完善的方案。

首先，我國全國人大獨特的構成模式，是現行國家立法權配置模式得以存在的前提。我國全國人大的構成屬于“一院雙層”模式，在一院制的全國人大之下，還設立了常設的全國人大常委會。這種代議機關構成模式，從1954年憲法一直延續到現行憲法[32]。在代議機關內部設立常設機關，是社會主義國家在代議機關構成上非常獨特的一項制度。

資本主義國家代議機關的構成采用院制的制度設計，主要分為一院制和兩院制。在一院制下，代議機關由單獨的一院構成，法律只需由全院通過即可。在兩院制下，代議機關由兩院組成，立法一般由兩院分別通過才能生效。個別情況下，某些法案只需由兩院中更能代表民意的一院通過就有效[33]。但在此情況下，該法案仍然視為是代議機關整體通過的，任何一個單一議院并沒有獨立的立法權。

社會主義國家的代議機關同樣存在院制的不同。例如，我國的人民代表大會是一院制，前蘇聯的代議機關蘇維埃則實行兩院制。但與資本主義國家代議機關在構成上的區別在于，不管是一院制還是兩院制，社會主義國家代議機關還設立了閉會期間“常設機關”，作為“社會主義國家廣大勞動人民群眾經常性地行使最高國家權力的機關”[34]。這是由于社會主義國家代議機關的會期都很短，行使職權的時間都非常有限，設立常設機關可以彌補其職權行使時間的不足。因此，除了院制問題之外，社會主義國家代議機關在構成上還存在不同的“層次”[35]。常設機關屬于“會中會”，是握有國家權力的機關，不同于議會常設委員會，與兩院制下的某個議院也不能等同[36]。

其次，基于全國人大和全國人大常委會兩個立法機關的代議機關構成模式，我國才形成了目前獨特的國家立法權配置模式。歷史地看，我國不同的憲法文本對國家立法權的配置規定有所不同。1954年、1975年和1978年三部憲法都規定，只有全國人大有權制定法律，因此不存在基本法律和非基本法律區分的問題。但是，這樣的制度設計暴露出的問題是，全國人代會代表多、會期短，無法及時、快速地立法，以滿足社會的需要。這也是導致建國后到改革開放前的長時間內我國法制建設滯后的重要原因。有鑒于此，為了加速立法，推進社會主義法制建設，1982年通過的現行憲法改變了以往的國家立法權配置模式，規定國家立法權由全國人大和全國人大常委會共同行使，這才出現了基本法律這一專門的法律類型。endprint

考察修憲史，采取這樣的制度設計的目的在于，在全國人大和全國人大常委會共享國家立法權的基礎上，根據二者的性質以及地位的不同，對國家立法的制定進行分工：一方面，全國人大作為最高權力機關和最高立法機關，由其制定基本法律，保障全國人大的憲法地位和基本法律的權威；另一方面，全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關，可以經常性地行使立法權，賦予其非基本法律制定權和基本法律修改權，以加快實現“有法可依”的目標[37]。

三十多年來的實踐表明，當初制度設計的目標如今只部分達到了。全國人大常委會經常性地行使立法職能，在短時間制定了大量法律，奠定了中國特色社會主義法律體系的基本框架，確保全社會“有法可依”。但與此同時，如上所述，由于制度設計存在瑕疵，全國人大的基本法律制定權演變為象征性職權[38]。有學者強調，在研究立法問題時不能將全國人大和全國人大常委會混為一談，我們應當更加重視全國人大常委會的立法職能。“之所以要對全國人大常委會予以特別關注，是因為全國人大的全體會議和全國人大常委會之間顯然不能相互替代。實際上，全國人大保持了立法機關的象征性職能，全國人大常委會則變成了一個在立法過程中更有權力和更有影響的參與者。”[39]可以說，基本法律范圍、效力和修改方面出現的問題，都可以歸結為全國人大制度設計的不完善。

最后，學界已經注意到我國國家立法權配置以及與此密切相關的全國人大組織構成存在問題，并提出了三種改進方案。但是，已有的改進方案各有優劣，都難以充分解決問題，需要我們在今后的研究中進一步探討。

第一種方案主張，順應全國人大常委會立法權擴張的趨勢，修改憲法，將國家立法權全部授予全國人大常委會[40]。第二種方案提出，在減少全國人大代表數量、提高全國人大代表專職化程度的前提下，改變全國人大“一院雙層”的組織模式，取消常委會，由全國人大行使立法權[41]。此外，有學者認為，應當由全國人大設立專門的憲法委員會，由其對包括立法權在內的全國人大和全國人大常委會權限不明的地方加以解釋，既可以監督全國人大常委會的職權行使，又能起到維護全國人大憲法地位的作用[42]。

但是，上述三種方案都存在尚需斟酌之處。第一種方案面臨的問題是，全國人大常委會由于代表性不足，進而導致法律的民意基礎不牢固[43]。第二種方案要想落實，則需要取消自1954年實行至今的兼職代表制和“一院雙層”的全國人大構成模式，制度變革的幅度和廣度都比較大，難度也可想而知。第三種方案雖然不需要修改憲法，改革成本相對而言較低，但此前設立憲法委員會的設想受挫的經驗也表明，這一措施并非看上去那么簡單易行[44]。因此，究竟應當如何改革，還需要學界充分地研究。

在全面深化改革和全面推進依法治國的新階段，不僅國家立法權的配置需要改革，而且即將設立的國家監察委，也意味著全國人大組織和職權方面的制度安排即將發生變化[45]。建國以來六十余年全國人大制度變遷的經驗表明，我們在今后重新進行制度設計時，應當更加深思熟慮，才能避免在制度運行過程中出現意外后果，才能保證制度按照預期的目的有效運作。

注釋：

[1]對“主體標準說”“內容標準說”和“雙重標準說”的概括，參見韓大元：《全國人大常委會新法能否優于全國人大舊法》，載《法學》2008年第10期。

[2]參見李克杰：《中國“基本法律”概念的流變及其規范化》，載《甘肅政法學院學報》2014年第3期。

[3]關于《侵權責任法》是否屬于基本法律的討論，參見王竹：《〈侵權責任法〉立法程序的合憲性解釋——兼論“民法典”起草過程中的憲法意識》，載《法學》2010年第5期；關于《涉外民事關系法律適用法》是否屬于基本法律的討論，參見王偉：《全國人大常委會立法的法律位階探析——以〈涉外民事關系法律適用法〉為例》，載《東北大學學報》（社會科學版）2014年第2期。

[4]參見薛佐文：《對立法權限度的法理思考——專論全國人大與全國人大常委會的立法權限》，載《河北法學》2008年第2期。

[5]參見梁三利：《新〈律師法〉與〈刑事訴訟法〉的立法性沖突及化解路徑——兼論我國法律適用規則的完善》，載《南京師大學報》（社會科學版）2009年第4期。

[6]參見劉家海：《論〈道路交通安全法〉與〈行政處罰法〉的抵觸》，載《法治論叢》2009年第3期；《解決法律抵觸問題的制度選擇》，載《法治論叢》2010年第1期。

[7]需要說明的是，有學者還探討了憲法與基本法律的效力關系問題。莫紀宏：《論憲法與基本法律的效力關系》，載《河南社會科學》2010年第5期。但是，本文的論題限于基本法律和非基本法律的關系問題，所以對此問題不予討論。

[8]參見韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，載《法學》2003年第4期；李克杰：《我國基本法律的標準及范圍擴張》，載《法制與社會發展》2012年第2期。

[9]參見韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，載《法學》2003年第4期；韓大元、王貴松：《中國憲法文本中“法律”的涵義》，載《法學》2005年第2期。

[10]參見沈巋等：《“橫向法律規范沖突及其解決”大家談》，載《行政管理改革》2012年第10期。其中最高人民法院行政庭副庭長李廣宇的觀點最有代表性。

[11]參見馬英娟：《再論全國人大法律與全國人大常委會法律的位階判斷——從劉家海訴交警部門行政處罰案切入》，載《華東政法大學學報》2013年第3期。

[12]參見林彥：《基本法律修改權失范及原因探析》，載《法學》2002年第7期。

[13]參見林彥：《基本法律修改權失范及原因探析》，載《法學》2002年第7期；易有祿：《全國人大常委會基本法律修改權行使的實證分析》，載《清華法學》2014年第5期；秦前紅、劉怡達：《全國人大常委會基本法律修改權之實證研究——以刑法修正案為樣本的統計學分析》，載《華東政法大學學報》2016年第4期。endprint

[14]吳高盛：《如何把握好代表大會和常委會的立法權限和分工》，載《人大研究》2015年第10期。

[15][23][26]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第267、268～269頁。

[16]秦前紅、劉怡達：《全國人大常委會基本法律修改權之實證研究——以刑法修正案為樣本的統計學分析》，載《華東政法大學學報》2016年第4期。

[17]參見崔敏：《關于基本法律的修改權限問題》，載《人大研究》2007年第4期；韓大元：《“全國人大修改選舉法”與基本法律的修改權》，載《法學雜志》2010年第7期；

[18]其實，即便是主張廢除全國人大常委會基本法律修改權的學者，也意識到全國人大立法能力不足，因而主張將全國人大每次會議的會期延長兩天，以便專門審議基本法律修改問題。參見崔敏：《關于基本法律的修改權限問題》，載《人大研究》2007年第4期。

[19][21]章乘光：《全國人大及其常委會立法權限關系檢討》，載《華東政法學院學報》2004年第3期。

[20][22]易有祿：《全國人大常委會基本法律修改權行使的實證分析》，載《清華法學》2014年第5期。

[24][25][44]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第80、125頁。王漢斌長期在全國人大常委會工作，先后擔任六屆全國人大常委會秘書長、七屆全國人大常委會副委員長、八屆全國人大常委會副委員長。

[27]江輝：《十屆全國人大常委會立法活動統計分析》，載《人大研究》2008年第7期。

[28]參見孫哲：《全國人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第92頁。

[29]有學者對全國人大立法高度依賴全國人大常委會做了詳細的分析。參見周旺生：《論全國人大的立法運作制度》，載《法治論叢》2003年第3期。

[30][31]肖蔚云：《論憲法》，北京大學出版社2004年版，第535頁。

[32]實際上，“一院雙層”的代議機關構成模式，從根據地時期的蘇維埃一直延續至今。參見何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產黨關于現代代議制的構想與實踐》，復旦大學出版社2011年版。該書第二部分“制度設計的歷程”詳細地分析了這一點。

[33]例如，日本憲法第五十九條規定：“法律案除本憲法特殊規定的情況外，在兩議院通過時即成為法律。在眾議院通過而參議院作出不同決議的法律案，由眾議院出席議員三分之二以上的多數再次通過時，即成為法律”。【日】宮澤俊義著、蘆部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第393頁。

[34]參見周葉中：《代議制度比較研究》（修訂版），商務印書館2014年版，第323頁。

[35]參見蒲興祖：《人大“一院雙層”結構的有效拓展——紀念縣級以上地方各級人大常委會設立30周年》，載《探索與爭鳴》2009年第12期。

[36]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第228頁；王清秀：《人大學》（第二版），中國政法大學出版社2014年版，第214頁。

[37]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第79～80頁；彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載《彭真文選》（1941～1990年），人民出版社1991年版，第455頁。

[38][42]參見韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，載《法學評論》2013年第6期。

[39]孫哲：《全國人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第124頁。

[40]章乘光：《全國人大及其常委會立法權限關系探討》，載《華東政法學院學報》2004年第3期；蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[41]參見朱應平：《論人大規模、結構及其重構》，載《華東政法學院學報》2004年第3期。

[43]參見蔣勁松：《全國人大常委會的代表性探討》，載《政法論壇》2004年第6期。

[45]參見童之偉：《將監察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學》2016年第12期；《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，載《法學評論》2017年第1期。

（作者單位：四川大學法學院）endprint