關于全國人大常委會基本法律修改權的思考

周承建

全國人大與全國人大常委會之間的立法權限雖有規定，但不夠明確。學界有過關于基本法律修改權的討論，但集中在2000年立法法制定之后以及2010年前后[1]。立法實踐并未吸納學界的觀點，二者立法權限的規范條文在2015年的立法法修改中也沒有變動。在中國特色社會主義法律體系形成6年之后的今天，筆者仍希望對全國人大和全國人大常委會之間的立法權限作一探究，以期厘清憲法上基本法律修改的主體。

一、對全國人大常委會行使基本法律補充修改權的理解

憲法第六十七條規定了全國人大常委會行使國家立法權有四種途徑，首先是解釋憲法、監督憲法的實施，其次是制定和修改除全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，再者是在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸，最后是解釋法律。

憲法第五十八條確定了全國人大及其常委會的立法地位，即行使的是國家立法權；第六十二條和第六十七條明確了全國人大和全國人大常委會之間的大概立法權限，即全國人大制定、修改基本法律，全國人大常委會制定、修改基本法律之外的其他法律且可以對基本法律進行部分補充和修改[2]。以上內容，在立法法第七條中均有體現。

彭真同志在1982年憲法修改草案報告中對為什么要賦予全國人大常委會以國家立法權是這樣解釋的：“我國國大人多，全國人大代表的人數不宜太少，但是人數太多了，又不方便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員是人大的常務代表，人數少可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常性工作。所以適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法。”這是現行憲法賦予全國人大常委會國家立法權的初衷[3]。由此可見，全國人大常委會擁有國家立法權有其現實性、緊迫性，也同樣是人民代表大會制度的完善。

依據憲法文本，全國人民代表大會與它的常務委員會之間在立法權限上已經有了一個相對明確的劃分， 即“基本法律”只能由代表大會制定， 而常委會制定的是“非基本法律”；常委會已經取得對代表大會制定的法律即“基本法律”的補充和修改權[4]。把全國人民代表大會的立法限定在基本法律方面，主要考慮到我國要加強法制建設，加快立法步伐，全國人民代表大會由于代表太多，不可能經常開會，不能承擔繁重的立法任務，它只能制定一些基本的法律，其他法律由它的常委會承擔[5]。

這里全國人大常委會行使國家立法權主要應該是制定和修改非基本法律，其對基本法律的補充和修改這一項條款是對全國人大制定和修改基本法律的補充，所以對常委會的限制是在全國人大閉會期間。在修改基本法律的過程中， 全國人大常委會應當充分尊重全國人大作為最高國家權力機關和最高國家立法機關的地位，全國人大直接行使修改權將會大大提高正當性[6]。制定和修改基本法律是全國人大的立法范圍，全國人大常委會是全國人大的常設機關，當涉及基本法律的制定和修改時，全國人大有“優先”地位，只有在其閉會期間，才由其常委會行使。

二、 進一步限制關于全國人大常委會對基本法律的補充修改權的使用

賦予全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改的權力，有以下原因：（1）全國人大常委會是全國人大的常設機關，在代表大會閉會期間行使國家立法權。（2）全國人大人數多、會期短、議程多，不可能對各項法律進行補充和修改。（3）社會生活發展變化快，賦予全國人大常委會此項權力，可以使一些急需補充和修改的法律及時得到補充和修改。（4）不影響全國人大行使立法權，因為全國人大認為常委會的補充和修改不適當時，有權予以改變或撤銷[7]。下面筆者結合實證的方法對以上原因進行分析，探討應該對全國人大常委會行使基本法律補充和修改的權力進行更嚴格的限制。

（一） 全國人大常委會是全國人大的常設機關，在代表大會閉會期間行使國家立法權。這一原因和彭真的解釋是一樣的意思。但是，正因為全國人大常委會是全國人大的常設機關，所以二者地位并不完全等同，其行使的權力在憲法與立法法中也都有規定，全國人大常委會只能行使部分的最高國家權力，具體到國家立法權的范圍，前面已經歸納出全國人大常委會主要行使非基本法律的制定修改權，涉及基本法律的修改，全國人大有“優先”地位。

（二） 全國人大人數多、會期短、議程多，不可能對各項法律進行補充和修改。由于這里解釋的是賦予全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改的權力，所以筆者從這一角度探討。這一原因是從全國人大自身出發，全國人大因為時間、人數等因素而難以勝任對各項基本法律修改的工作。筆者從實證的方法分析，認為這個理由在立法實踐中并不成立。

1.筆者整理了從2000年立法法制定前后的第九屆全國人大到現在的第十二屆全國人大制定修改法律的情況。上述表格中，因為1998年、2003年、2008年以及2013年是全國人民代表大會的一次會議，除一般的審議報告外，涉及比較多的重要職務的選舉和決定，所以會期較其他幾次會議長，沒有法律的制定和修改也屬正常。一般全國人大的會期在九天半至十天半，還要除去休息的一天，其中審議法律制定或修改的時間基本是一天至一天半，其中比較重要的憲法修正案審議時間為一天半至兩天，審議的時間已經屬于較長了。除去議程最多的一次會議，仍有2002、2006、2009、2011、2014年的全國人大都沒有相關法律制定和修改的審議。

現在，我國涉及民事、刑事、國家機構方面的基本法律大多已經制定，全國人民代表大會的立法越來越少[9]。所以，全國人大更多的是對基本法律的修改，表格中可以得出結論：全國人大有能力勝任制定修改法律的工作，人數多、會期短以及議程多并不能夠成為全國人大減少行使國家立法權的理由。從全國人大的立法實踐來看，這一理由并不成立。

2.2011年3月10日，在十一屆全國人大四次會議舉行第二次全體會議上，吳邦國委員長作的全國人大常委會工作報告中提到，目前，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，法律體系內部總體做到科學和諧統一。以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成[10]。endprint

既然中國特色社會主義法律體系已經形成，那么可以預見的是關于基本法律的工作以后主要是修改，筆者整理了沒有爭議的基本法律的制定和修改年份概況。

從表中內容可知，隨著社會的發展，不同的基本法律的修改情況不一，刑法有著多達10次的修正案，最少的是檢察院組織法只修改過一次。即便修改次數多的法律也呈現出修改周期越來越長的特點。

所以，在中國特色社會主義法律體系形成之后6年多的今天，基本法律的修改工作已經不如二十世紀那么繁重，這在客觀上也可以彌補全國人大人數多、會期短、議程多的不足，使得全國人大能夠較輕松地勝任修改基本法律的工作。

（三） 社會生活發展變化快，賦予全國人大常委會此項權力，可以使一些急需補充和修改的法律及時得到補充和修改。這項原因可以說是全國人大常委會對基本法律補充和修改最有力的理由，因為全國人大一年只開一次會議 ，如果不賦予其常委會此項權力，那么面臨緊急情況需要對基本法律進行修改時會顯得無能為力。

2014年10月23日中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提到，我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。基于上述論斷，筆者認為：現階段我國改革仍在推進，社會的發展仍然存在對基本法律進行補充和修改的需求，基本法律之于社會經濟發展尚未達到完全成熟的程度，需要留下緊急情況時進行調整的空間。

（四） 不影響全國人大行使立法權，因為全國人大認為常委會的補充和修改不適當時，有權予以改變或撤銷。這一項看似是保證全國人大擁有對基本法律制定和修改權的“定海神針”，但是縱觀立法實踐，全國人大并沒有改變或撤銷過全國人大常委會關于補充和修改法律的決定。

雖然只因為全國人大并沒有行使過這項權力就得出這項規定是一紙空文的邏輯并不嚴謹也沒有說服力，但是在過去三十多年的立法實踐中，全國人大常委會完成了大量的涉及刑事、民事和國家機構的基本法律的修改工作，如此多的基本法律修改由全國人大常委會完成后，全國人大均沒有作出過改變或撤銷的決定。如刑法方面除了第一次1979年由全國人大制定以及1997年由全國人大修改一次外，其余的九次刑法修正案均由全國人大常委會通過。《民事訴訟法》的制定由全國人大通過，而兩次修改則由全國人大常委會通過。《民法通則》于2009年的修改由全國人大常委會通過。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》有四次修改均由全國人大常委會通過。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有四次修正均由全國人大常委會通過，《法院組織法》和《檢察院組織法》的制定均由全國人大通過而之后的修改則全由全國人大常委會通過。這里列舉的基本法律僅僅是最沒有爭議的小部分基本法律[12]。1982年憲法實施以來，我國制定的法律80%以上是由全國人大常委會審議通過的[13]。立法實踐表明，全國人大對其常委會補充修改基本法律的決定沒有做過改變或撤銷，由此，有理由相信全國人大常委會對基本法律的補充和修改實際上影響了全國人大行使立法權。

綜上，在基本法律的補充和修改方面，全國人大應積極行使最高立法權，即便需要其常委會發揮作用，也仍要確保自己的“優先”地位。

三、 對進一步限制全國人大常委會行使基本法律補充修改權的建議

前面已經論證過，現階段全國人大常委會行使對基本法律的補充修改權仍然是符合我國國情的，有利于社會的發展。但立法實踐證明，基本法律的修改形成了“全國人大常委會為主，全國人大為輔”的局面。因為在修改基本法律方面，全國人大有“優先”的地位，所以對其常委會行使此項職權應嚴格限制，以形成“全國人大為主，全國人大常委會為輔”的常態。

憲法第六十七條規定了三個限制條件：“在全國人大閉會期間”“部分補充和修改”和“不得同基本原則相抵觸”。首先，“在全國人大閉會期間”存在打擦邊球的情況。僅以刑法的修改來說，2005年2月28日由全國人大常委會通過了第五次修正案，2009年2月28日由全國人大常委會通過了第七次修正案，2011年2月25日由全國人大常委會通過了第八次修正案。全國人大于每年的3月初開始，全國人大常委會卻在2月底審議通過刑法修正案，很難說情況已經緊急到連半個月都不能等的程度。其次，“部分補充和修改”標準模糊。同樣以刑法的修改舉例，2011年全國人大常委會通過的刑法修正案（八），進一步落實寬嚴相濟的刑事政策，取消了13個經濟性非暴力犯罪死刑罪名，占死刑罪名總數的19.1%[14]。2015年全國人大常委會審議通過了刑法修正案（九），共52條，對刑法作出較大幅度的修改完善[15]。刑法一共有452個條文，多達九次的修正案均由全國人大常委會通過，因為“部分補充修改”并沒有一個相對具體的標準，所以無法衡量刑法的修改是否超過憲法的規定。最后，“不得同基本原則相抵觸”同樣難以具體把握。

憲法所設定的三個條件都比較模糊，立法實踐中，并不能對全國人大常委會行使補充修改基本法律職權做有效的限制。有學者建議，應該廢止憲法第六十七條第（三） 項， 取消對全國人大常委會可以“對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改”的授權[16]。有學者認為，對部分補充修改應該有個權威解釋以明確此項權限[17]。也有學者認為全國人大常委會應向全國人大完整、全面地說明其行使修改權的理由[18]。

筆者認為，以上學者提出的觀點有的不符合中國當前的國情，有的并不完整，所以在前人的研究基礎上，提出自己的觀點：首先由全國人大常委會制定關于憲法第六十七條（第三項）的解釋，因為涉及其自身的職權，所以要提交全國人大審議才能生效。同時在全國人大常委會工作報告中，添加專門的向全國人大匯報修改基本法律的理由等事項的板塊，向全國人大重點說明為什么這項基本法律要由全國人大常委會審議通過，而不是簡單匯報修改的大概情況，通過全國人大對其報告的審議，來完成全國人大事后監督的工作。endprint

注釋：

[1]參見封麗霞：《論全國人大常委會立法》， 載周旺生主編：《立法研究》（第1卷）， 法律出版社2000年版。林彥：《基本法律修改權失范及原因探析》，載《法學》2002年第7期。蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版。章乘光：《全國人大及其常委會立法權限關系檢討》，載《華東政法學院學報》2004年第3期。崔敏：《關于對基本法律的修改權限問題》， 載《人大研究》2007年第4期。韓大元：《“全國人大修改選舉法”與基本法律的修改權》， 載《法學雜志》2010年第7 期。張千帆：《全國人大常委會無權修改代表法》， 載《財經》2010 年第22期。林彥：《再論全國人大常委會的基本法律修改權》，載《法學家》2011年第1期。

[2]憲法第五十八條，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。第六十二條，全國人民代表大會行使制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律的職權。第六十七條，全國人民代表大會常務委員會行使制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律的職權；以及在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

[3][7]全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第35、37、38頁。

[4]韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，載《法學》2003年第4期。

[5][9][17]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第313、333頁。

[6][18]林彥：《再論全國人大常委會的基本法律修改權》，《法學家》2011年第1期。

[8]參見http：//npc.people.com.cn/GB/359142/index.ht

ml，根據人民網信息整理，2004年及之前的審議法律的時間和會期休息時間未查到，故不做注明。

[10]參見：http：//news.xinhuanet.com/legal/2011-03/10/c_121170711.htm.

[11]注明：表格中涉及修正的年份不區分由全國人大審議還是其常委會審議。

[12]對“基本法律”的概念，立法機關與學界都沒有明確的認定。比較有代表性有：全國人大常委會的陳斯喜認為基本法律是指調整公民基本權利義務關系和某一方面社會生活的基本關系的法律，事關國家各個方面的基本制度。劉松山先生認為基本法律是指由全國人民代表大會制定的僅次于憲法而高于其他法律的對國家政治、經濟和社會生活某個領域重大和全局性事項作出規范的法律。

[13]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第80頁。

[14]吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上做的《全國人大常委會工作報告》中提到。

[15]張德江委員長在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上做的《全國人大常委會工作報告》中提到。

[16]崔敏：《關于對基本法律的修改權限問題》，載《人大研究》2007年第4期。

（作者單位：華東政法大學法律學院）endprint