人民代表大會會議主席團發揮作用的實踐與思考

張玉華

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是國家權力機關，人民代表大會會議是人民代表大會行使法定職權的主要載體和形式。憲法規定，人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議。人民代表大會會議主席團（以下簡稱大會主席團）作為人民代表大會會議（以下簡稱人代會）的“中樞神經”，對人代會的成功召開，對人民代表大會職權的有效行使，對人民代表大會制度的堅持、完善和發展具有十分重要的作用。從各級人民代表大會的實踐看，大會主席團在人代會期間發揮的作用是比較好的，但也有一些問題值得深入探索。主要是，大會主席團的人員結構需要完善，大會主席團的產生程序需要嚴謹，大會主席團的職責需要明確，大會主席團的運轉需要規范，大會主席團的工作需要強力保障，黨對人代會的領導需要改進和加強。下面，筆者就這些問題進行一些思考和研究。

一、關于大會主席團的人員結構

人代會成立主席團并由其主持，是現行憲法第六十一條所規定的，這足見其地位崇高，作用重要。根據憲法、地方組織法和其他有關法律，全國人民代表大會議事規則、各省市自治區人民代表大會議事規則、有關地市人民代表大會議事規則都對大會主席團的設立作出了相應規定，一些沒有制定人民代表大會議事規則的地方人大（主要是地市、縣級），在實踐中也參照上級人民代表大會做法，在召開人代會時設立大會主席團。對于人代會設立大會主席團這一法定的、通行的做法大家是沒有疑義的，問題在于大會主席團的人員構成如何與其擁有的地位和作用相匹配。目前，各級人大對大會主席團的結構和人數沒有統一規范，各地差異較大。根據了解的情況，一些地方存在著主席團成員安排不盡合理的問題，一是人數龐大，與人大代表占比偏高；二是領導干部代表偏多、各條戰線及基層代表少；三是側重政治安排多，考慮專業結構少；四是對熟悉人代會運作的人大機關專職代表安排不足。這些問題，無論是對大會的順利召開，還是對大會職權的有效行使都有消極影響，應該加以改進。從河北省秦皇島市十二屆人大以來歷次人代會情況看，人大代表340名左右，主席團人數55 名左右，與人大代表的比例在15%上下。在主席團人員構成方面，領導干部（主要包括市委、市人大常委會領導和縣區代表團團長）代表占主席團人數35%左右，經濟、教育、科技、政法各條戰線和工、青、婦代表占 35%左右，民主黨派和代表人士代表占15%左右，人大機關專業代表占15%左右，應該說這樣的安排是比較適當的，實踐效果也是好的。

二、關于大會主席團的產生

根據憲法、地方組織法和各級人民代表大會議事規則，大會主席團由人代會預備會議選舉產生，其名單草案由人大常委會提出，每屆人代會第一次會議主席團名單草案由上一屆人大常委會提出。由此可見，大會主席團雖是會議期間主持會議的臨時機構，卻是由大會選舉產生的，其法律地位具有政治性、權威性、代表性、榮譽性，選舉大會主席團是一件十分嚴肅的事情。

在實踐中，地方人代會預備會議一般安排時間較短，選舉大會主席團大都采取舉手通過的方式，先由工作人員宣讀名單草案，再由主持人直接以同意、不同意、棄權等舉手方式確定通過。給人感覺，這個過程過于簡單，有走形式之嫌。有些代表對名單草案中的人員并不了解，有分歧也不便表達，難以體現真實意愿。為了落實人大代表的知情權，體現選舉人的意志，也為了體現于法周延、于事簡便的原則，應在選舉前增加介紹主席團構成和人選基本情況環節。先逐一介紹情況，說明推薦理由和選舉方式，代表有不同意見可以當場發表，然后舉手或按表決器進行合并表決，選舉結果以簡單多數表決同意通過。這里有一點應引起注意，就是新聞單位在會議報道中容易出現把預備會議選舉人代會主席團報道為預備會議通過人代會主席團名單的現象，“選舉”與“通過”雖只是兩字之差，但內涵卻大不相同。對此，同大會主席團一并選舉產生的大會秘書長應認真把關，以客觀準確的報道宣示大會主席團產生的嚴肅和權威。

三、關于大會主席團的職責

憲法、地方組織法規定主席團的任務是主持人代會，各級各地人大實踐中對大會主席團的職責依照憲法精神進行了深化和擴充，并上升到法律法規及規則辦法。選舉法第三十七條，代表法第三十二條，立法法第十二條及其他條款，全國人民代表大會組織法及議事規則等法規都賦予了大會主席團相應的職責。地方人大在參照全國人大做法的同時，積極進行制度創新，與時俱進充實大會主席團職責。如全國人大建立憲法宣誓制度后，河北省人大、秦皇島人大相應制定實施辦法，規定人代會選舉產生的國家工作人員及人代會表決產生的有關專門委員會組成人員的憲法宣誓，由本次會議大會主席團組織。歸納起來，目前大會主席團的職責主要有如下方面。

（1）提名由人民代表大會選舉的國家機關領導人的人選，經各代表團醞釀協商后，確定正式候選人。（2）決定將人民代表大會主席團、人民代表大會常務委員會、人民代表大會各專門委員會、人民政府、人民法院、人民檢察院向人民代表大會提出的屬于人民代表大會職權范圍內的議案（包括法規案），交各代表團審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提請大會全體會議表決，決定一個代表團或者規定數量以上代表聯名提出的屬于人民代表大會職權范圍內的議案是否列入大會議程或者先交有關專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再決定是否列入大會議程。（3）組織各代表團審議列入大會議程的議案（包括法規案）。（4）決定對各代表團和代表在會議期間提出的罷免案、質詢案的審議程序。（5）決定會議進行選舉和表決議案所采用的方式。（6）由各代表團團長參加的主席團會議，決定代表大會是否有必要秘密舉行。（7）在大會期間決定人大代表是否受逮捕和刑事審判。（8）聽取各代表團對人大常委會、“一府兩院”工作報告及計劃、財政、代表議案建議報告的審議討論情況，決定將有關決議草案提交大會表決。（9）主持大會選舉，確認并以主席團名義向社會公布選舉結果。（10）組織大會當選人員向憲法宣誓。

四、關于大會主席團的運轉endprint

經過人代會預備會議的選舉，大會主席團產生后，由主席團第一次會議推選主席團常務主席若干人，負責主持和召集主席團會議，并對主席團成員進行分組，由他們分別擔任每次全體會議的執行主席。主席團第一次會議還要決定大會副秘書長人選、會議日程、代表提出議案截止日期等事項。

主席團的運轉關鍵在程序，要義在把關，方式要規范。所謂程序，就是除人大常委會和“一府兩院”直接向全體會議報告工作外，其他各項議程內容，無論是需要團組會議討論、審議，還是提交全體會議選舉、表決，都要事先經過大會主席團討論通過。這是一個規定程序，不可簡略或繞過。所謂把關，就是主席團會議要重點把好人大常委會和“一府兩院”報告決議關、正式候選人提名關、代表議案關、法規案審議關、質詢案或罷免案處置關，以達到統一思想、凝聚共識、穩定局面、主導大會方向的目的。要規范主席團決定事項的方式。主席團會議決定事項，以主席團全體成員的過半數通過。主席團會議表決事項，在表決前一般由代表大會專門委員會或有關審查委員會以及大會秘書處報告有關情況，然后以舉手或按表決器的方式進行逐項表決，而不宜采取口頭詢問的方式籠統表決。對于提名正式候選人，在換屆選舉時可按人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院領導人員分項合并表決，在屆中調整時則應逐項逐人表決。

五、關于大會主席團的工作保障

從地市一級人大實踐看，每次人代會時間四至五天，除預備會議外，一般召開三次全體會議和六次主席團會議，主席團會議與全體會議基本上是會前會、會中會、會連會。大會主席團成員既要以代表身份參加全體會議和所在的團組會議，履行代表權利和義務，又要以大會輪流主席身份參加主席團會議，集體履行大會主席團職責。特別是每屆人大的第一次會議和有選舉事項的人代會，涉及換屆大政方針和人事調整，主席團的責任十分重大，其運轉也十分緊張忙碌。

為了在時間短、任務重、節奏快的情況下，實現大會主席團的高效率、高效能、高權威，大會秘書處必須提供強力的保障和服務。從多年來秦皇島市人大的成功實踐看，有幾點經驗值得汲取，一是準確把握大會主題和大會議程，科學謀劃會議方案，精準安排大會時間表、路線圖、任務書，使出席會議的代表和列席人員目的明確、心中有數。二是細化主持備忘，依據代表大會和主席團職責，按照會議日程和時間節點，把涉及各次全體會議、各次主席團會議的議題進行梳理演繹和程序化設計，使主持各項會議的主席團常務主席和大會執行主席手中掌握操作會議運轉的“密鑰”。三是協調對接有關專門委員會、審查委員會、“一府兩院”有關部門、秘書處有關負責人做好報告情況和回答詢問的工作，為大會主席團表決事項提供可靠依據。四是服務對接主席團成員、各次主席團會議主持人，及時提醒其按時參加會議、按照主持備忘主持會議，對于出現會議議程和時間臨時調整的特殊情況，要第一時間通知有關人員，周到做好相關工作。五是做好會議資料和會務工作。主席團會議文件涉及情況報告、審查報告、決議草案、選舉辦法草案、人選名單草案、正式候選人名單草案等，每次會議的內容、表述和格式又有不同，所以資料工作必須嚴謹、認真、準確、細致，不能出現差錯。特別是人員排序和按照姓氏筆畫排名的名單草案，更需細之又細。對于有保密要求的文件資料，還要做好涉密工作。同時要做好會場布置、座次安排、會議簽到、文件發送回收、音響、安保等會務工作，保障主席團會議的順利舉行。

六、關于黨對人代會和大會主席團的領導

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是黨領導人民當家作主的制度載體，是黨中央全面推進依法治國的工作平臺。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，體現了中國特色社會主義的政治文明、法治思維和法律精神，也體現了當代中國民主和中國人大制度的特色。各級人大堅持黨的領導，就要堅持黨對人代會的領導和對大會主席團的領導，這一點，不容置疑，不可動搖，不能走樣。

從各級人大的實踐看，黨的領導是做好人大工作，開好人代會的依靠和保障。第一，每次人代會的主題及人大常委會和“一府兩院”工作報告提出的目標任務要由同級黨委把關定向；第二，人代會方案及舉行日期、大會主席團成員及大會秘書長、副秘書長人選由人大常委會提出后，要經過黨委研究核準；第三，人代會選舉的領導人員人選要先由黨委向大會主席團推薦，大會主席團提交各代表團醞釀，然后方能確定正式候選人；第四，黨委組織召開人大代表中的黨員會議、各代表團團長會議（黨員負責人會議）進行思想動員，從政治上保證人民代表大會和主席團依法依規履行職責；第五，黨委統籌協調紀檢機關、組織、宣傳、統戰、政法、信訪等部門的力量，為大會提供綜合保障。

黨對人代會和大會主席團的領導主要是思想領導、政治領導和組織領導，其領導方式要尊崇和體現憲法要求，遵從和體現人民代表大會制度特點，尊重和體現人大代表意愿，充分調動人大及其常委會的積極性、主動性、創造性，善于發揮大會主席團的核心凝聚作用，教育引導代表增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，努力實現黨的主張與人民意志相統一，圓滿完成黨和人民賦予大會的任務。

（作者系河北省秦皇島市人大常委會研究室副主任）endprint