人大質詢九問

李伯鈞

人大質詢是人大代表或者人大常委會組成人員在人大或者其常委會會議上，依法對行政機關、審判機關、檢察機關的工作提出質問并要求答復的一種監督形式。我國憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、監督法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則以及預算法等對人大質詢都有規定。實踐中對這項工作的理解和把握還有很大距離，現提出九個問題加以探討研究。

一、為什么質詢很少用或者不用

改革開放以來，全國人大及其常委會從未真正搞過質詢，對部分如全國人民代表大會代表1980年9月五屆全國人大三次會議上就上海寶鋼工程建設問題對冶金工業部提出的質詢案、2000年3月九屆全國人大三次會議上就煙臺“11·24”特大海難事故對交通部提出的質詢案等的處理，還不能算作嚴格意義上的質詢權的行使。根據統計表明，這些年來全國縣級以上地方人大及其常委會共行使質詢權100余次（一說是近160次），而且主要出現在二十世紀80年代末至二十一世紀初和最近幾年，其中一些質詢案在實踐中所起的作用與制度設計的預期目標差距還比較大，質詢難、質詢監督乏力等問題普遍存在。

質詢是對被質詢機關的工作不清楚、不理解、不滿意提出質問并要求被質詢機關作出澄清、解釋的一種活動，目的在于獲知被質詢機關的工作情況或者對被質詢機關的工作提出批評，以監督被質詢機關改正工作中的缺點和錯誤。質詢作為憲法和法律明確賦予人大及其常委會的重要監督手段，本來具有約束、剛性、快捷、靈活等特點，但在實踐中為何很少用或者不用？是法律規定太超前、脫離實際，還是理解、執行的問題？恐怕還是后者。質詢基本上被“束之高閣”，成了“休眠的權力”，分析原因，主要是人們對質詢認識不到位、法律有關規定過于原則、人大自身能力不足、會期制度限制、各方面關系不順等。

黨的十八大報告要求健全質詢、問責等制度，黨的十八屆三中全會決定提出完善人大工作機制，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。全國人大常委會2017年監督工作計劃指出，探索完善質詢機制，視情況適時推動質詢工作開展，形成監督合力。現在已經到了從法律制度到實踐操作激活人大質詢權，完善質詢工作的時候了。

二、質詢是組織行為還是部分代表或者委員行為

根據法律規定，提出質詢案的主體是代表或者常委會組成人員，并且必須符合法定人數。全國人大一個代表團或者三十名以上的代表聯名，地方各級人大代表十人以上聯名，全國人大常委會組成人員十人以上聯名，省級、設區的市級人大常委會組成人員五人以上聯名，縣級人大常委會組成人員三人以上聯名，可以書面提出質詢案。

現實中，一些地方的質詢案是由人大常委會的主任或者黨組啟動或者推動的。例如2016年9月某省十二屆人大常委會二十三次會議上，13名常委會組成人員聯名就有關文物保護和管理問題對省文化廳提出的質詢案，是在省人大常委會主任會議上，根據主任的建議啟動的。2017年4月某市一個區人大常委會9名組成人員就渣土運輸管理失控問題對區政府及4個部門提出的質詢案，是由區人大常委會黨組向區委匯報，經區委批準后，才由區人大常委會推動開展的。有的地方做法是，由人大常委會甚至主任會議提出質詢對象或者作出進行質詢的決定，再由常委會組成人員聯名提出質詢案。一般的考慮是，人大常委會的監督工作是在黨委領導下進行的，監督工作計劃常委會黨組要報黨委批準同意，若其中有質詢事項則在操作層面上進行，由符合法定人數的常委會組成人員提出質詢案。

提出質詢案是人大及其常委會的職權還是人大代表或者常委會組成人員的權利，是根據客觀需要提出的動議還是事前有組織的行為？這應當是很好回答的。提出質詢案完全變成組織行為，在法理上、程序上是需要研究的。一般來說，質詢的議題無法也沒有必要提前設定，只要人民群眾有呼聲，人大代表或者常委會組成人員有想法，就可以依法提出質詢案。當然，這不是說在質詢案的提出上人大及其常委會完全被動，實際上是可以與有關人大代表或者常委會組成人員達成某種默契，從組織的角度引導、助推這項工作的。

三、提出質詢的門檻是高了還是低了

根據法律的規定，人大質詢案的提出有三個限制，即法定人數、書面、在本級人大或者其常委會會議期間提出的限制。這主要是考慮質詢案的嚴肅性及其作用，所以對質詢案的提出有較為嚴格的法律規定。實踐中，由于聯名需要時間，聯名人員有時一時難以確定，使質詢案提出遇到困難或者“泡湯”；必須書面提出，規范性是加強了，同時也增加了提出的難度；都在會議期間提出，由于人大及其常委會會議次數有限、時間有限、議題較多，特別是會議議題都是事先經過研究、報告審慎確定的，質詢案很難安排進去。

質詢制度起源于英國，分為口頭質詢和書面質詢兩種，后來在一些實行議會制的西方國家得到廣泛實行。國外議會一般都允許議員個人提出質詢案，有的還允許專門委員會提出以發揮專業性質詢的優勢。在我國，人大代表或者常務委員會組成人員個人可否提出質詢案，人大常委會委員長會議或者主任會議、人民代表大會專門委員會、代表團是否也可以提出質詢案？是否可以考慮質詢案的提出不局限于書面、時效不局限于會議期間等，都有人認為需要研究。人數的法定性、形式的單一性、時間的限定性，以及整體程序的嚴格性，可能使質詢的門檻過高，雖增加了質詢的嚴肅性但也一定程度上降低了質詢的靈活性、實用性，妨礙了質詢作用的發揮。

四、是否應對質詢的內容提出要求

根據法律規定，質詢案必須書面寫明質詢對象、質詢的問題和內容。何謂質詢內容，人大在認識上的理解和實踐中的把握有分歧。從代表或者常委會組成人員來說，不少人不知道哪些事項、問題屬于可以提出質詢案的范圍；從主席團、常委會委員長會議或者主任會議來說，決定質詢案的答復或者啟動質詢程序也缺少相關依據。從這些年來地方人大及其常委會質詢工作的實踐來看，主要是對法律法規實施、不執行人大及其常委會決議決定、行政機關失職或者重大失誤、審判檢察機關失職或者瀆職、不滿意代表議案或者建議辦理、人民群眾反映強烈或者意見比較集中的突出問題等開展質詢。一般的考慮是，應當是有關國家機關在本行政區域內影響重大、后果嚴重和群眾反映強烈的問題。有的地方提出，人大開展質詢工作要圍繞四個維度，即是不是法律賦權的、是不是黨委關注的、是不是“一府兩院”薄弱或者推進效果不明顯的、是不是人民群眾期盼或者反映強烈和突出的。endprint

由于質詢是一種法律行為，應當有必須的前置程序來保證其質量，因為只有高質量的提問才有高質量的答復處理，因此對質詢案的內容要有所要求。一個質詢案應當只針對一個質詢對象，例如本級政府及其各部門或者法院、檢察院，質詢案的內容應當同本級人大及其常委會的法定職責和任務相一致，不能對行政、司法工作進行不恰當的干涉或者糾纏于某些具體的、細枝末節的問題。

質詢案必須明確所質詢的內容，包括寫明問題和緣由，提供該事項必要的有關情況，并明確就同一事項的質詢次數。質詢案的內容可采用列舉法或者排除法等。質詢案提出的意向，若可能，應當提前告之人大或者其常委會的有關機構，以便對依法成立的質詢案，在人大或者其常委會會議上作出議程安排。人大常委會及其有關機構，也可以從中協助或者引導，使質詢的問題清楚和符合法律規定，填寫規范，被質詢對象明確等。人大常委會對代表議案或者建議都有規范性的要求，有一些制度和辦法，質詢案的提出內容當然需要加以規范。至于有的同志提出，可否對人大及其常委會選舉、任命的人員作為質詢對象，這是另外需要研究的問題。

五、主席團、常委會委員長會議或者主任會議對質詢案處理有多大“決定”權

根據法律規定，人大代表聯名提出的質詢案，由主席團決定交由受質詢機關在主席團、大會全體或者有關專門委員會的會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。人大常委會組成人員聯名提出的質詢案，由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢機關在常委會或者有關專門委員會的會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。質詢案以口頭答復的，應當由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，應當由受質詢機關的負責人簽署，由主席團或者委員長會議、主任會議印發會議或者印發提質詢案的代表或者常委會組成人員。提出質詢案的代表或者常委會組成人員半數以上對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經主席團或者委員長會議、主任會議決定，由受質詢機關再作答復。

現實中，發生過主席團、常委會主任會議勸說人大代表或者常委會組成人員放棄質詢的現象。據報載，2004 年某市人大代表就市政府遲遲不執行市人大常委會關停違規建筑高爾夫球場的決議準備提出質詢，但人大常委會主任會議力勸代表放棄質詢，而由人大常委會向政府提出改正意見。

質詢案由主席團、委員長會議或者主任會議決定交由受質詢機關答復，其中“決定”一詞含義不是很清楚：是決定質詢案是否成立，還是決定受質詢機關的答復方式？答復的方式，口頭答復還是書面答復；答復的場所，是在主席團、大會全體、代表團的會議上答復，還是在有關的專門委員會會議上答復；答復的時間，是必須在人大及其常委會會議期間答復，還是也可以在閉會期間答復，以及具體的答復日期等，都不是很明確。此外，質詢案的處理在程序上也缺乏可操作性，如質詢由誰來主持、質詢應當遵守哪些規則、是否允許提質詢者追加提問，對質詢答復是否滿意的標準是什么，答復有無次數限制，再作答復如何處理。還有，對于主席團、常委會委員長會議或者主任會議擱置的質詢案，是否應當設置異議申訴程序等。這些都需要研究。一些同志認為，依照法律，主席團、常委會委員長會議或者主任會議只能決定受質詢機關答復質詢案的時間、地點和方式，不能決定不交被質詢機關答復。

六、對質詢案是否需要表決或者測評

這個問題在法律上沒有明確規定。全國人大常委會議事規則只是規定，委員長會議可以決定將質詢案交由有關的專門委員會審議或者提請常委會會議審議。監督法規定，委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復質詢案的情況報告印發常委會會議。

不少地方的做法是表決，或者進行滿意度評議或者測評。在操作上，例如在常委會會議上提出的質詢案，有的是在全體常委會組成人員中答復，有的只是在提出質詢案的人員中答復，然后進行表決或者測評。對此，也有的同志提出，決定交受質詢機關答復質詢案，與決定列入人大或者其常委會議程的議案、報告不同，后者一般在審議后是需要表決的或者有其他結果的，質詢案則不需要這樣做。只要提出質詢案的人大代表或者常委會組成人員對受質詢機關的答復滿意，質詢就宣告結束；如果不滿意，可以再次要求答復，或者再進一步采取其他行動，不一定表決或者測評。

七、是否要在質詢問題上問責

2000年1月，在某省九屆人大三次會議上，人大代表聯名提出質詢案，省環保局就該局對一個環保問題處理不當一事公開接受質詢，結果三輪答復均未獲得通過，導致省環保局局長被調離、一名副局長被撤換，轟動了全國。對此，人們有兩種不同的認識。

一種是：提出質詢，主要是因為有意見、有質疑，側重于糾正有關機關工作的錯誤，具有問責的性質。質詢案的提出，本身就是一件嚴肅的事情，一經提出，就會有相應的法律后果產生。如果對被質詢機關的答復或者再作答復不滿意的，被質詢機關的負責人要承擔法律責任。例如整改后再測評，若不通過可要求將質詢案交由大會或者常委會的會議討論或者表決，作出相應的決議、決定，或者提出組織特定問題調查委員會，或者提出罷免案等。表決或者測評結果要積極使用，應當建立健全質詢的追蹤問責機制。

另一種是：質詢案只是一種比詢問嚴肅、正規的提問，是部分人大代表或者常委會組成人員的提問。提出質詢案的代表或者常委會組成人員對質詢案答復不滿意的處理有各種情況，有的是怎么答復也不一定得到滿意。對答復不滿意的，可以根據受質詢機關答復的態度、答復的內容、工作的情況、面臨的困難和問題等作出實事求是的處理。除非嚴重的失職瀆職，一般情況下質詢不一定要追究什么責任，不一定要“打破砂鍋問到底”。

對質詢的答復不滿意如何處理，各國議會的做法不盡一樣。在英國，議員對質詢答復不滿意時，可以提出補充質詢，一般在質詢答復之后，不就質詢事件進行討論或者表決。在法國，議員對質詢答復不滿意，可以進一步提出更為嚴厲的質問，質問及辯論結果以動議方式列入議會議事日程進行表決。我國現行法律對被質詢機關答復不滿意的處理應當作出規定，使質詢后果法律化，包括完善追究相關責任的程序。我們要健全權力運行制約和監督體系，真正做到有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，從而保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。endprint

八、質詢與其他人大監督手段是什么關系

一種意見認為，監督法用七章規定的七種監督方式方法，是彼此聯系、相互配合、共同發揮作用的整體。聽取和審議有關專項工作報告的同時，可以就報告中存在的相關問題開展質詢。如果人大代表或者常務委員會組成人員對質詢案的答復不滿意，可以通過一定程序由全體會議討論或者表決，甚至可以進一步提出組織特定問題調查，或者提出撤職案等。

另一種意見認為，從監督法的有關規定來看，詢問、質詢、特定問題調查，撤職案的提出和審議，似乎是層層加碼，但實際上并不是必然的邏輯關系。監督法規定的七種監督方式方法，可以理解成是獨立的，并不是層層遞進的，對質詢案答復不滿意的，可以要求再作答復，答復完了，無論結果如何，質詢程序就結束了。

質詢作為剛性的監督手段，如何與其他監督手段相結合，是需要研究的問題。能通過其他手段解決監督問題的，當然就不一定搞質詢。質詢案的內容和受質詢機關答復的內容，原則上應當是要公開的，以接受人民群眾和社會的監督，切實通過質詢，使有關機關面臨壓力，同時產生解決問題的動力和增強工作的活力。質詢是一種事后問責式的監督，質詢案涉及具體事項有待處理的，特別要加強跟蹤監督。

九、質詢案的提出和處理與黨的領導、與“一府兩院”的溝通如何銜接

質詢案的提出與處理，涉及人大及其常委會監督工作的方式和手段，必須切實加強黨對這項工作的領導。質詢案指向其他國家機關，涉及人大及其常委會與“一府兩院”的關系，國家機關都是在同級黨委領導下開展工作的，確定質詢案后，一定要及時向同級黨委提出報告，并與相關國家機關積極進行溝通。

現實中，一些地方或者一些時候人大及其常委會之所以不愿意搞質詢，主要是過多考慮黨委和政府的感受和接受程度，對行使質詢職權采取了“多一事不如少一事”的“繞道走”的態度，寧可采取聽取和審議專項工作報告、開展專題詢問和執法檢查等更容易被有關國家機關接受的監督形式，才造成了這項職權的虛置。應當尊重代表或者常委會組成人員的民主權利，應當根據監督工作的需要正確把握人大監督的方式方法。

在質詢案的處理上，對再次答復仍然不滿意的，人大常委會可以將有關結果報告給同級黨委，或者通過組織程序提出免去或者撤銷有關國家機關負責人職務的建議，提請常委會會議審議，讓人大對依法任免干部的監督與黨委對領導干部的管理相銜接。 質詢工作如何為黨委撐臺、為“一府兩院”補臺、為代表或者常委會組成人員搭臺，需要有一定的程序設計和制度研究。

對質詢案的提出和處理，需要采取嚴肅負責的態度，既不能過于嚴格也不能過于隨意，以發揮其應有的作用。在人大質詢方面完善憲法和法律有關的規定，細化具體的程序性安排，提高人們的思想認識，搞好相關工作的組織和配合。于法有據、于事周延地發揮好這項監督手段的作用，還有大量的事情要做。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯絡局原巡視員，現就職于中國人民代表大會制度理論研究會）endprint