推進人大預算聯網監督，提升人大預算審查監督權

王澤春

一、問題的提出

2017年3月第十二屆全國人大五次會議期間，全國人大常委會預算工作委員會副主任劉修文在接受記者提問時透露：兩個月前，中央10家主要新聞媒體對廣東省人大開展的預算聯網監督工作進行了集中采訪，《新聞聯播》和《焦點訪談》都作了專門報道，引起了社會的廣泛關注和良好反響[1]。通過宣傳人大預算聯網監督工作取得的實效，將人大監督與網絡輿情有機結合，以增強人大監督工作透明度來提升公信力。報道之后，由全國人大常委會預算工作委員會劉昆主任率隊赴廣東調研，并且在春節后立即召開座談會，深入研究人大預算聯網監督工作。

2017年6月30日，全國人大常委會辦公廳印發《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》。為了推動人大預算聯網監督工作的順利運行，7月4日至5日，全國人大財經委、常委會預算工委、財政部聯合在廣州召開推進地方人大預算聯網監督工作座談會。

無論是從一開始的中央新聞媒體報道，到緊密的高規格實地調研和座談，再到多部門聯合參與工作座談會，都顯示出推進預算聯網監督工作是2017年全國人大常委會的一項重點工作。推進人大預算聯網監督，可以提升人大預算審查監督權。

為了更好地推進人大預算聯網監督工作，需要明確分析人大預算聯網監督相比較于傳統的人大預算審核監督有什么特征優勢？人大預算聯網監督工作從局部的實行，到在全國范圍內推進，如何把握時間程度上的緩與急？如何統籌并協調基本方略與實際情況？如何在推行中進一步優化人大預算聯網監督？這些問題都有必要梳理，也需要從多角度進行比較來進一步分析和反思。

二、人大預算聯網監督的實踐探索

人大預算聯網監督系統由廣東省人大常委會在2004年首創，迄今已經運行了13年。經過多年的實踐探索，人大預算聯網監督系統既覆蓋四個監督面，又橫跨省市縣三個層級，呈現出縱橫聯網監督新格局。分別而言：在資金范圍上，從一般公共預算資金和政府性基金預算資金擴展到“四本預算”資金全覆蓋；在單位數量上，覆蓋省級全部 1000 多家預算單位；在聯網內容上，從財政總預算、部門預算執行、項目明細支出層層細化深入[2]。就其實踐過程，可以劃分為三個階段。

（一）創立起步期

2004年8月，廣東省在全國率先啟動省級預算聯網監督系統，開創了人大對預算執行情況實時監督的先例。當時，廣東省人大常委會財經委員會與省財政廳國庫集中支付系統聯網，人大通過互聯網可以實時查詢并監督財政預算資金支付情況。

（二）進步發展期

2005年到2015年的十年時間是人大預算聯網監督工作快速發展時期。2005年，根據省委和省紀委關于“繼續探索建立實時在線財政預算監督系統的做法，加強人大對財政開支的監督”的統一部署和要求，財政預算支出聯網監督系統納入廣東省建立健全懲治和預防腐敗體系總體框架[3]。廣東省人大常委會著力抓好系統的應用與推廣，一方面開展縱向貫通，努力推動省、市、縣三層級人大預算聯網監督系統的貫通。比如，“2007年，廣東省21個地級以上市人大與同級政府財政部門全部建立了預算支出聯網監督系統。2010年，全省21個地級以上市實現了審計部門與同級財政部門聯網。2013年，廣東省人大常委會著力推進縣一級人大與同級政府財政部門聯網工作”[4]。

另一方面要橫向聯通，不斷拓寬人大與財政、審計、社保等部門的聯系溝通。比如，廣東省“2008年實現省審計廳與省財政廳國庫集中支付系統聯網；2010年全省21個地級以上市實現審計部門與財政部門國庫集中支付系統聯網；2013年省監察廳與省財政廳國庫集中支付系統聯網”[5]。在此基礎上，2014年11月，廣東省人大常委會實現與省社保局的省級社保基金報表系統試聯網，這項工作取得了新的進展[6]。

（三）成熟穩定期

2016～2017年是人大預算聯網系統成熟時期，并且全國人大常委會辦公廳已于2017年6月30日印發《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》，開始在全國推行。據調研統計，截至2016年6月，廣東省21個地級以上市人大常委會都已建立預算支出聯網監督系統，有70個縣（市、區）人大與本級財政部門聯網，縣級聯網率達59%，其中有8個地級以上市的縣級聯網率達100%[7]。2016年10月，廣東省人大預算支出聯網監督系統覆蓋面進一步擴大，首次將廣東省社保基金納入人大預算支出互聯網監督，實現了人大預算支出互聯網監督系統與社會保險統計分析查詢系統互聯互通。

至此，廣東省人大預算聯網監督系統已經實現全覆蓋。首先，資金范圍實現了全覆蓋，即從一般公共預算資金、政府性基金預算資金逐步擴大到國有資本經營預算資金和社保基金預算資金，實現了全口徑“四本”預算資金全納入；其次，實現了預算單位全覆蓋，即聯網監督系統涵蓋了119個省級預算單位和21個地級以上市及121個縣區轉移支付資金撥付情況；實現了預算執行全跟蹤，即可以查詢到年初預算編制、年終決算以及年中每筆財政資金的具體撥付情況[8]。

三、人大預算審查監督權的基本含義

預算監督審查權是現代各國立法機關普遍享有的一項重要權力，是立法機關財政權的核心權能。由于我國實行人民代表大會制度，人民代表大會是我國權力機關和立法機關，所以我們研究人大預算審查監督權，但對應到西方國家，就稱為議會預算審查監督權。人大預算審查監督是人大及其常委會履行財政審查與監督職能的重要組成部分。目前，學術界側重預算監督忽略預算審查方面，從而去界定預算監督權的定義。比如：西方視角下將議會預算監督權的法律含義界定為“在預算案的形成、審批和執行全過程中，議會作為國家權力機關進行監管和督察的權力”[9]。相對應于中國，“人大預算監督權是人大對預算全過程（ 預算編制、預算審批、預算執行、預算調整和決算） 進行立法規范和監督的權力。”[10]

正確理解人大預算審查監督權的基本含義，關鍵在于經由審查監督過程所達致的目標。筆者著實從以下四個方面去把握“人大預算審查監督權”的含義。endprint

首先，人大預算審查監督權的行使者是各級人民代表大會及其常委會。《中華人民共和國預算法》（2014年修正版）第二十條從全國人民代表大會和全國人大常委會層面規定其享有對中央和地方預算審查、批準、監督以及作出改變或撤銷不恰當法規和決議的權力。第二十一條則從地方人民代表大會及其常委會層面來規定。

其次，人大預算審查監督的對象是政府所有財政資金的收入和支出。《中華人民共和國預算法》第四條規定預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。簡而言之，人大預算審查監督權實現了對政府財政資金流動的全覆蓋。

再次，人大預算審查監督權具有間接控制性。相對于行政機關等國家機關對財政資金的實際使用和管理來說，人大的監督權更加側重于對政府預算行為起到威懾、督促和指導的作用，而不是直接干預財政資金的使用和管理[11]。同時遵循“有規、有序”的法定權限和法定程序，建構具有相當剛性約束力的“問責預算”[12]。《中華人民共和國預算法》第十三條規定各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。

最后，人大預算審查監督權的總體方向是實現政府決策民主化、科學化、社會民主化、法治化。《中華人民共和國預算法》第一條開宗明義指出：根據憲法，制定本法的目的是為了規范政府收支行為，保障經濟社會的健康發展。而責任型政府、績效型政府和民主化、法治化社會是當下社會建設不懈追求的目標。

基于此可以界定：人大預算審查監督權是人大依據憲法和法律，對政府提出的財政收支計劃預算的編制、審批、執行和決算等預算管理過程進行審查批準，并且對政府預算執行情況進行監督檢查，進而促進實現責任型、績效型政府和民主化、法治化社會的權力。

四、人大預算聯網監督的特征優勢

（一）時效性與針對性強

相比較于傳統的人大預算監督，從時間上而言，原來的信息滯后，只有等到事后結果出來，人大常委會才能審核；從空間上而言，審核信息經過周期性編輯后，從各部分陸續上報到人大常委會。這樣一來，使得人大只能在等到供給的信息后，才能開展審查監督工作，這勢必影響人大監督財政的效率。隨著人大預算聯網監督系統推行后，預算聯網監督工作已實現“五個轉變”，即由周期性的報表審閱轉變為實時性的電子信息審閱，由對支出結果的概括性審核監督轉變為多層次、多環節的全方位監督，由靜態時點監督轉變為動態過程與靜態時點相結合監督，由事后監督轉變為事前、事中和事后相結合的全過程監督，由發現問題監督轉變為預防問題監督[13]。每時每刻展現每一筆財政資金撥付情況，突出了監督實效，讓人大預算審查監督更富有時效性與針對性。

（二）系統綜合性強

人大預算聯網監督系統的使用，是堅持運用信息化、大數據推動預算監督的改革的結果。該系統在應用中實現了五個結合：“線上實時監督與線下重點監督相結合，人大在線監督與第三方評估工作相結合，財政支出的全面監督與專項資金使用的重點監督相結合，人大常委會、專門委員會監督與人大代表參與監督工作相結合，人大監督與審計監督、紀檢監督相結合的監督機制。”[14]

（三）系統功能完備

人大預算聯網監督系統在對預算支出監督時，主要具備四個功能：預算資金全納入，預算單位全覆蓋，預算執行全跟蹤，預算監督全方位。預算資金包括一般性公共預算，政府性基金預算，國有資本經營預算，社保基金預算。廣東省聯網監督預算單位覆蓋到省級119個一級預算單位，省級767個二級預算單位，省級對21個地級以上市和省級對122個縣區。預算執行的跟蹤從預算安排，到支付計劃審批，再到資金撥付，最后到撥款憑證。預算全方位監督包括人大監督與審計監督和紀檢監督的集合[15]。簡而言之，層級多而復雜的政府部門在人大預算聯網監督系統的運作下，讓人大預算審查監督變得高效便捷。

五、優化人大預算聯網監督的基本邏輯

（一）從全社會角度來看，要提高思想認識

人大預算互聯網監督從廣東省起步，歷經13年的不斷成長發展，期間得到了全國人大常委會的重視與支持，并且10家中央級新聞媒體深入宣傳報道其實效。最終實現向全國地方推廣人大預算聯網工作這一目標，是來之不易的。一方面依賴于廣東省相關政府部門堅持預算監督方式的改革創新，統籌協調各部門工作，以回應廣大人民群眾的關切；另一方面要依賴于全國人大常委會重視人大預算聯網監督工作，深入調研，及時召開座談會，推動人大預算聯網監督的進一步發展。

在向全國地方推行人大預算聯網監督工作過程中，要從大局角度認識其重要性，是我國政府財政預算監督方式的創新，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監督制度的有益探索。為了人大預算聯網監督工作在全國范圍內高效推進，全社會需要提高四個方面的思想認識，即：開展預算支出聯網監督工作是人大依法履行監督職責的客觀要求，是增強人大依法監督預算執行實效的時代要求，是推動增強財政預算管理科學性的重要舉措[16]，是落實上級部門要求做好自身工作的直接體現。只有將思想認識提高了，向中央要求看齊，服從大局，才能在實際行動中堅定推進。

（二）從系統運行推行者角度來看，要加強人才隊伍建設，逐步完善系統功能，建立合力監督與質詢回應機制

1.加強人才隊伍建設

人大預算聯網監督工作需要借助互聯網和大數據分析，在多媒體與信息化時代下工作，不但需要掌握預算法等相關法律法規知識，而且也需具備很強的專業技能與素質。因此要切實加強預算聯網監督工作隊伍建設，培養專業技術人才。如果僅僅從政府財政領域出發來選拔工作人員是不夠的，還要善于從其他專業，比如新聞專業、計算機專業、軟件工程等相關專業選拔人員。與此同時，要在全國范圍內加強各層級人大工作交流與合作，分析、探討預算聯網監督工作中出現的問題，在此基礎上開展業務培訓。培訓的層次可以有所側重，對管理崗位的骨干人員而言，要加強問題分析與風險處理培訓；對于技術工作人員而言，要加強常規系統運行以及數據分析能力培訓。經過培訓，進一步推動人大預算聯網監督工作。endprint

2.逐步完善系統功能

人大預算聯網監督系統取自廣東省經驗，經過13年的探索與創新，依賴于各部門配合與社會發展條件而建立。2017年6月30日，全國人大常委會印發《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》，力求用三年時間，逐步形成橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督網絡。

《指導意見》中明確指出時間表，確定階段性目標：2017年在全國省級人大建立預算聯網監督系統；2018年，逐步實現與政府收入征管、社保、國資和審計等部門的聯網，開展上下級人大之間縱向信息傳輸應用工作，以省為單位推動所屬地市級人大預算聯網監督系統建設并投入使用；2019年，基本實現地市級人大預算聯網監督系統建設和使用全覆蓋，同時，引導和鼓勵有條件的縣級人大開展預算聯網監督工作。因此，地方人大需要適時地逐步完善系統功能。

3.建立合力監督與質詢回應機制

人大常委會可以定期的組織聯合交流會議制度，參會單位包括人大常委會相關部門、財政部門、監察部門、審計部門和人社部門等有關政府單位人員。在會議中加強各部門協作溝通，合力解決工作難題，并監督各部門工作，共同推進人大聯網監督系統建設。

監督后還需要建立質詢回應機制。比如，審計部門在對財政部門、人社部門等部門檢查、審核材料過程中，一旦發現違法違規問題，則要立即上報人大常務委員會，人大常務委員會就問題展開調查研究，根據研究結果通報政府相關部門赴人大常務委員會接受質詢。“政府相關部門負責人必須對聯網監督系統發現的問題向人大常務委員會作出令人信服的解釋說明，對不能作出合理解釋說明的，人大常務委員會可以先責成財政部門暫行停止執行該項支出，直到相關部門根據人大常委會要求采取有效措施解決了問題，財政部門才可以繼續對該項目安排支出。”[17]

（三）從系統工作者角度來看，要規范使用，要加強專業技能培訓

1.規范使用

人大常委會相關工作人員要符合規范：嚴格遵守法律法規使用人大預算聯網監督系統，做到就政府相關部門對于資本的收支明細展開實時監督，忠于實況數據，確保開展的所有分析研究都基于系統公布的數據。在聯網監督工作中做到日常查詢與定期分析相結合，各部門局部數據與整體數據分析相結合。促使人大預算聯網監督機制規范化、常態化、制度化。

2.反饋溝通

人大常委會相關工作人員運用人大預算聯網監督系統開展審核監督工作時，一旦發現違法違規問題，則要立即上報人大常委會，再由人大常委會做進一步調查研究。工作人員要做發現問題的第一責任人。具體到日常審計時，工作人員發現數據出入過大，有造假嫌疑，要及時做好記錄與比較分析，并在向上級溝通匯報時做到報之合情合法、言之有據合理。

參考文獻：

[1]劉修文：《2017年將在全國推進預算聯網監督試點工作》，2017年3月10日，載人民網，http：//npc.people.com.cn/n1/2017/0310/c14576-29136479.html，訪問日期：2017年7月30日。

[2]《“廣東樣本”探路預算聯網監督改革》，載《中國財經報》2017年7月20日

[3]《廣東人大對政府財政預算支出實現實時全程監督》，2015年9月6日，載《南方日報》。

[4]于浩：《還財政清白，還百姓明白——廣東省人大預算支出聯網監督工作紀實》，載《中國人大》2015年第16期。

[5][8]朱寧寧：《“第三只眼”讓政府花錢不再任性廣東省人大預算支出聯網監督工作紀實》，載《法制日報》2016年12月27日。

[6]《省人大常委會預算工委：發揮財政預算支出聯網系統作用 提高人大監督工作實效》，2015年11月26日，載廣東人大網，http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxl

wjd/gzjs/rdtd/201511/t20151126_148937.html，訪問日期：2017年7月30日。

[7] 《“四本”預算資金全納入聯網監督 系統實現預算支出預警功能》，載廣東人大網，2016年12月12日，http：//www.rd.gd.cn/xwdt/201612/t20161212_154955.html，訪問日期：2017年8月2日。

[9][11]劉劍文主編：《民主視野下的財政法治》，北京大學出版社2006年版，第186、187頁。

[10]朱大旗、李蕊：《論人大預算監督權的有效行使——兼評我國〈預算法〉的修改》，載《社會科學》2012年第2期。

[12]王樺宇：《論人大預決算審查監督權的實質回歸》，載《法學評論》2017年第2期。

[13]李玉妹：《“互聯網+”推進預算審查監督工作》，載《人民之聲》2017年第7期。

[14]《系統應用的“五個結合”》，載廣東人大網，http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/，訪問日期：2017年8月2日。

[15]《預算支出聯網監督系統主要功能》，載廣東人大網，2015年10月12日，http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/gnjs/201510/t20151016_147804.html，訪問日期：2017年8月2日。

[16]陳繼興：《進一步增強預算支出聯網監督工作的實效》，2015年11月24日，載廣東人大網，http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/gzjs/ldzs/201511/t2015112

4_148927.html，訪問日期：2017年8月2日。

[17]廖家勤：《激活地方人大預算執行監督權》，載《人民之聲》2016年第1期。

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）endprint