基于“Smart Growth”的土地開發利用政策研究

梁婷+李陽

摘 要：土地，是人類賴以生存的生態系統，是我們進行一切生產和生活不可或缺的物質基礎，也是人類社會和自然界十分稀缺的資源之一。可是，隨著我國人口的不斷增加和城市化進程的不斷加快，尤其是一些地方政府急功近利，大搞開發區建設與大學城建設，而忽視對土地的合理開發利用，導致土地被大量征用。在被征用的土地中，一部分已經被開發，還有一部分長期處于閑置和荒廢的狀態。美國提出的“Smart Growth”雖然是為城市合理發展而提出的，但其本身對保護與合理、有效利用土地卻有十分積極的意義。

關鍵詞：土地開發利用；“Smart Growth”；政策建議

中圖分類號：F207 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）29-0104-02

一、我國土地開發利用現狀

（一）我國土地資源的特征

我國土地資源的主要特征是總量大、人均低、質量差、區域差異嚴重、耕地資源總體質量不高、難以開發利用的土地占比例較大、后備土地資源潛力不足等。

（二）我國土地開發利用存在的主要問題

目前，我國土地開發利用主要存在以下問題：

一是城市化進程造成耕地面積不斷減少。造成耕地面積不斷減少的原因較多，其中新城區開發是一個主要原因，也是一個威脅最大的原因。在我國城市化進程中，城市用地規模快速增長和城市面積急劇增長，城市建設出現無限制的低密度的發展趨勢。

二是土地利用率低，浪費現象嚴重。在1995年到2004年之間，伴隨著城市化進程，我國城市人口增加了54.33%，而城市建成區面積卻上升了85.95%，二者之比超過了國際上的合理值。僅從這一統計數據中就可看出我國在城市化進程中存在著土地利用率低的現象。這種土地低利用率的現象，我們可將其稱為對土地的隱性浪費。

三是土地開發利用引發的生態環境問題嚴重。一方面，由于對土地的過度開發利用，導致植被減少、水土流失、土地沙化和地力減退等問題；另一方面，由于城市化、工業化的發展，污染現象也十分嚴重，導致大量污染物質排入河流最終影響到農田。這方面的問題其實也是第一個方面原因導致的結果。

二、“Smart Growth” 對我國土地合理開發利用的借鑒意義

（一）“Smart Growth”的內涵

“Smart Growth”是一項涵蓋了多維的城市發展綜合策略，它將城市發展融入到區域整體生態體系和人與社會和諧發展的目標中，以城市增長邊界、TOD和內城或老城廢棄地再利用等為主要內容。其實質是通過限制土地低密度蔓延、鼓勵城市空間的高效集約利用來促進城市整體的可持續發展。其目標是通過規劃建設緊湊型城市和社區，充分發揮或重新挖掘老城區基礎設施的效力與潛力，提供多樣化交通（以步行和自行車為主）和居住選擇促進土地集約、高效利用，控制城市無限制蔓延。

（二）“Smart Growth”在我國的適用性問題

美國的工業化與城市化進程都比我國早，因此美國在城市化進程中所遇到的問題我們可能也將面臨。事實證明，我們目前在城市新區開發中的確或多或少地存在美國遭遇過的問題。目前，我國在城市空間擴展上存在以下問題：以“GDP”增長為核心和導向的城市空間擴展；城市用地規模快速增長從而大肆占用耕地；城市建設規劃盲目求大、貪圖奢華、缺乏考察，大搞形象工程和政績工程；城市發展及其模式選擇只重速度，不重質量；城市土地利用率低，呈低密度、外延式擴展。“Smart Growth”正是基于此而提出，因此不管其理念還是其內容均對我國的土地開發利用有十分積極的借鑒意義。

3.“Smart Growth”對我國土地合理開發利用的積極意義

“Smart Growth”這一全新理念的提出是城市發展觀念上的變革，其倡導的優先考慮將城市新增用地需求引導至已經開發建設的區域，減少侵占城市建設用地以及堅持高密度化、集約化、混合利用的用地模式等內容對指導我國土地集約利用與城市新區開發具有重要的意義。主要體現在以下幾個方面。

首先，“Smart Growth”強調土地混合使用。土地混合使用的實質是指將不同使用功能的各種設施有機整合在同一片土地上，以達到提高土地使用率的目的，進而達到節約用地的目的。

其次，“Smart Growth”提出的適合的步行社區和提供多種交通選擇原則對節約土地也有其科學性。適合步行社區、多功能社區和多種交通選擇社區減少了人們對小汽車的需求，也提高了人們辦事的效率。這樣，一則有利于環境保護，二則降低了對路在寬、大方面的需求，從而節約了用地。對路的要求降低，也同時制約了新城區的不斷蔓延，最終還是節約了土地。以上兩條均對我們在新區規劃時提出了新的要求。

最后，“Smart Growth”強調強化現有社區的發展。這就要求我們政府在開發新區的同時，更要注重對已有城區、社區的開發與潛力挖掘。已有社區和城區有其固有的優勢，如各種基礎設施健全、資源較易獲得等，如果我們能充分挖掘它們的潛力加以改造，則不僅節約了運營成本與新開發成本，而且更節約了用地。

三、土地開發利用政策建議

要保證土地的合理開發利用，政府的政策引導應置首位，通過政策引導人們自覺不自覺地合理、節約、高效和集約利用土地。基于以上分析，現對我國的土地合理開發利用政策提以下幾點建議。

（一）嚴格審批新區開發建設用地，完善我國城市規劃體系

對新區開發建設用地的審批，包括對其項目可行性研究報告、規劃設計文件等的嚴格審批，尤其在對規劃設計文件審批時，要參考“Smart Growth” 的有關原則，審查其規劃設計文件是否滿足土地節約、集約利用的目標。這就要求我們在編制城市規劃設計文件時，要結合本城市實際，以節約用地為原則，既注重當前，又要注重長遠。對不切本地實際、一味貪大求洋的現象要堅決予以制止。國家在審批各城市發展規劃文件時，應結合每個城市的發展定位，制定其城市發展邊界，這樣便從宏觀上對土地合理開發利用畫上了紅線，從事前控制了對土地的不合理開發利用。另外，在審批土地時，一定要建立健全土地審批制度，并加強跟蹤調查，嚴防并大力處罰開發商或地方政府以“化整為零”等不正當方式獲取大面積土地使用權的違法現象。endprint

（二）以科學發展觀為指導，改變發展觀念

改革開放以后，由于我們求變心切，在發展觀上以“GDP”為導向，注重經濟發展，忽略社會發展和人的全面發展；注重經濟的快速發展，而不注重經濟發展的質量。這種發展觀反映在城市發展上，就是“GDP”增長為導向的城市發展模式。比如，有的地方政府為了改善當地的面貌，擴大地方財政收入，解決地方就業問題，往往以很多“優惠政策”擴大土地供給，從而吸引投資。一方面造成土地資源大量浪費，另一方面有的企業排放的污染物嚴重破壞了當地的生態環境，對當地群眾的生產生活構成了嚴重威脅。這些教訓都是有的。正基于此，黨中央提出科學發展觀，就是實現人與經濟社會的全面、和諧發展，實現經濟又好又快發展。這要求我們全國上下在促進經濟社會發展時，務必要將認識統一到“注重當前，更要注重長遠，即經濟社會的可持續發展”這一觀念上來。要做到這一點，還應對各級地方政府的政績考核標準予以調整，將其引導到科學發展這一軌道上來。

（三）加大對已有城區改造的投資力度，借以減少新城區開發對土地的征用

已有城區配套設施完善，易于獲得各種資源。政府應加大對已有城區改造的投資力度，充分挖掘其潛力，讓已有城區舊貌換新顏，更加富有生機與活力。這樣就減少了新城區開發中對土地的征用及基礎設施建設費用。不能因為已有城市的設施陳舊而不加改造利用，轉而將眼光投向新區開發，這往往在實際上從社會、經濟效益等方面來講都是不劃算的。當然也不能一概而論，而應在決定開發新城區時，要做好開發新城區與改造舊城區兩種方案的技術、經濟、社會和環境評價。評價結果顯示的確需要開發新城區時，才能付諸實施。總之，決策一定要科學、可靠。

4.對新區開發已征用的土地要進行跟蹤控制，制定政策反對占而不用，以達到保護土地的目的。

前文已談到，在城市新區開發中，一些土地并未真正開發，而是閑置起來。筆者認為，政府不應該把土地使用權拍賣獲得土地出讓金后就不加管理了，而應對其進行跟蹤。應制定政策，如發現在規定的期限內仍未動工的，應采取措施或處以罰金，或重新拍賣。總之，不能讓土地的價值付諸東流。這樣做，不僅節約、保護了土地，而且也擴大了地方財政收入，何樂而不為。

結語

我國在土地開發利用中確實存在許多值得深思的問題，本文僅基于糧食安全與“Smart Growth”理論對土地開發利用進行了政策研究。這是一個新的視角。當然，土地開發利用問題的研究涉及到各個方面，遠不是糧食安全和“Smart Growth”所能涵蓋，因此研究還存在某種程度上的片面性。希望有更多的人從較為全面的視角研究我國土地開發利用政策，為決策者提供科學的政策性建議，促使我國在土地合理開發利用方面取得更大成就。

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[責任編輯 杜 娟]endprint