土地整治與山地草牧業現代化關系芻議—以云南省為例

文│王文 陳平（云南省種羊繁育推廣中心）

土地整治與山地草牧業現代化關系芻議—以云南省為例

文│王文 陳平（云南省種羊繁育推廣中心）

土地是一切生物賴以生存和發展的物質基礎，也是草牧業生產經營最基本的立地條件，但因地區間自然生態條件的巨大差異，土地資源從地貌形態到土壤質量存在重大差別。由于社會的進步和發展，作為自然物的土地逐漸由初期的人類生存和發展基本環境要素，逐漸轉化為人們重要的勞動對象和勞動資料，隨著生產技術的進步和勞動生產率的提高，土地日益成為人類生活和生產活動的自然資源寶庫，特別在農業領域，作為重要農業生產資源的土地的質量數量，反映了一個地區的農業綜合生產潛力，它是實現農牧業生產持續發展的基本條件，同時也是限制農業生產不能像工業和IT技術那樣迅猛發展的主要因素。

土地資源具有自然屬性，也具有社會屬性，是農業生產依賴和發展的基本條件，素有“財富之母”稱譽。二十世紀六七十年代，毛澤東主席高屋建瓴，提出了“水利是農業的命脈”、“農業的根本出路在于機械化”、“農業學大寨”和“平田整地”等一系列著名論斷，盡管在實施過程中出現過些小偏差，但不可否認，當年修建的水利工程和治理過的土地，時至今日仍在為農業生產的持續發展發揮著重要作用。二十一世紀以來，社會經濟和科學技術進一步發展，工業化和城鎮化步伐加快，農業生產水平大幅提高，人們在滿足了基本的生存需求后，對肉、奶、蛋等高級食品的需求增加，農業內部產業由糧食生產向畜產品生產的調整、推進農業供給側結構性改革、大力發展草牧業成為時代的必然要求。但是，農業生產的特性決定著農業產業對自然環境存在很強的依賴性，除采掘業之外，無出其右者。因此，土地對于農業的意義至關重要，土地整治是山地農業現代化的必由之路。

對于高原山區省份云南來說，土地整治對于發展現代化草牧業的作用尤其重要。云南屬青藏高原的南延部分，區內高山峽谷相間，丘陵波狀起伏，地勢階梯遞降，斷陷盆地星布，河川湖泊縱橫，海拔相差大，最高點梅里雪山主峰6740米，最低點河口縣76米，全省東西兩大地形區，地形地貌、山脈走向、河流分布的差異構成了獨特的地貌特征，各種地貌之間條件差異大，類型多樣復雜。《云南省情》統計，以地形分析，在全省土地面積中，山地占84%，高原10%，壩子（盆地及河谷）占6%。全省129個縣級行政單位中，除兩個市區以外，其余縣區山區比例都在70%以上，其中，山區面積占全縣總面積70%～79.9%的4個縣，山區面積占80%～89.9%的13個縣，山區面積占90%～95%的9個縣，其余縣區山區面積均在95%以上，有18個縣99%以上的土地是山地，云南發展現代草牧業的局限性，由此可見一斑。

在僅有的6%的壩區中，分布著大小不等的城市、集鎮和居民點，人口稠密，各種建設星羅棋布，加上近年工業化和城市化建設快速發展，城鎮擴建，公路交通迅速繁榮，農村民居改建等占用，已使優良肥沃的壩區土地所剩無幾。坡度相對較小的丘陵地區多處于城鎮周邊或交通發達的地區，主要種植比較效益高的蔬菜、烤煙、藥材和花卉等經濟作物，而用于農作物種植和畜牧業生產的土地，幾乎全是坡度大、地形復雜的山坡地。近年來，研究者針對云貴高原的農業生產現狀，提出了發展山地農業的概念，山地農業與旱作農業和稻田農業不同的是其勞動對象土地的特殊性，陡峭的土地和復雜的生態環境是山地農業的主要特征。這種地形構造，決定了農業生產所依賴的自然生態空間，對農業技術進步和農業現代化構成嚴重制約。根據筆者多年從事草牧業生產的經驗，在該條件下，實現山地農業現代化，必須進行必要的土地治理，在不適合機械作業和集約化經營的土地上，發展現代化農業是無法想象的。

一、土地整治是山地農業現代化的必由之路

由于高山峽谷阻隔信息閉塞、農業自然條件的空間特性、邊疆地區的社會政治原因、少數民族的生產生活習慣等因素的交互影響，云南的農業發展水平與內地相比尚有很大差距，現代農業與傳統農業甚至原始農業并存，大多數地區屬于傳統農業為主體的自然經濟。世界著名經濟學家對傳統農業的經典定義為：“完全以農民世代使用的各種生產要素為基礎的農業”，這種農藝技術通過口傳身授，代代相承，自給自足和精耕細作是其主要特征，它決定了傳統農業具有生產效率低下和投入社會活動高等特點。

據研究，傳統農業在我國的傳承歷史可追溯到戰國、秦漢時期，它具有低能耗、低污染、生態有機等優點，但社會經濟發展到目前，改造傳統農業，發展現代農業已是勢在必行。因為我們必須正視擺在面前的殘酷現實，首先是經歷過饑荒時代對糧食懷有特殊情感的這一代農民正在逐漸老去，而新生代青年農民對農業生產沒有任何興趣；其次是工業化和城鎮化的發展，農業生產比較效益低下，投資風險大，大多數年輕人對這個行業避之唯恐不及，使傳統農業技術的傳承中斷；第三是人們對所從事的職業有了較高的經濟效益要求，多青睞于比較效益較高的工商業或服務業，不愿從事傳統農牧產業，使這個無比重要的國民經濟基礎部門陷入低效和蕭條困境。嚴峻的形勢要求農業必須走出一條與經濟狀況和生態條件相適應的高生產效益和高商品化道路，必須發展以機械化為特征的現代化農業。

早在二十世紀四十年代，我國著名經濟學家、發展經濟學的創始人張培剛先生，在哈佛大學完成的博士論文《農業與工業化》中就提出一個根本性的觀點：農業國家或經濟落后國家要想做到經濟起飛或經濟發展，就必須全面（包括城市和農村）實現“工業化”，這是當時世界上最早對農業國工業化問題的嘗試和探討。但從理論邏輯和發達國家的發展經驗來看，農業現代化與工業化和城鎮化存在依存關系，工業化為農業現代化提供各種物質要素投入，如機械、化肥、能源等；科研教學推廣體系提供技術支撐；城鎮化吸納大量農業人口進城，使提高勞動效率和擴大經營規模產生了可能，同時城鎮化擴大了農產品的商品化空間。

從二十世紀的民工潮到二十一世紀的城鎮化和工業化建設，農業勞動力不斷轉向非農業部門，當工業產品價格較低、種類齊備和農業勞動力數量下降、勞動報酬提高時，經營者對農業技術的選擇必然順應時勢轉向機械化方向。2016年10月，國務院印發《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》，部署安排“十三五”期間全國農業現代化的目標任務。2016年7月，農業部印發《全國草食畜牧業現代化規劃（2016—2020年）》，強調建設現代化草牧業，加快農業轉方式，調結構，構建糧經飼兼顧、農牧業結合、生態循環發展的種養產業體系，全面開展“糧改飼”，推動現代化草牧業，促進農業供給側結構性改革，解決農產品供求關系結構失衡問題。

從發達國家農業技術變遷進程來看，現代化農業的主要特征是生產管理的機械化和工業化，但這只是在一定程度上增加了人類駕馭自然的能力，仍無法徹底擺脫農業生產對自然資源的依賴，比如土地，在整個生產系統中仍然具有基礎性作用，而且還必須具備與機械化作業相匹配的地形地貌條件，否則各種現代化的投入要素就難以發揮其內在的技術潛力。因此，土地整治是丘陵和山地條件下現代化農業的必要基礎和重要前提，特別對于巖溶地區云貴高原的作用更是至關重要。

巖溶地區地形地貌特殊，石峰石芽突起，巖石裸露，起伏落差大，坑洞遍布，溝谷縱橫，地形破碎，高下參差，地勢多呈階梯遞降，高山深谷與山間盆地相間，地形復雜多變，土層較薄，當地居民世代依靠傳統種植養殖業勉力為生。因此，云貴高原實現以機械化為特征的現代農牧業的發展道路，遠比其他地區漫長而多艱。

以農業現代化程度而言，如果說英美等發達國家農業生產高度集約化、機械化的基礎，是具有較大耕地資源、平原盆地面積大、土地平緩寬闊等自然資源優勢，固然是有一定道理的。而日本則是人多地少、山地丘陵面積大、自然災害頻繁、土壤貧瘠，但它卻是在東方傳統農業基礎上最早實現農業現代化的國家，在農業技術和經營管理水平上走到了世界前列，創造了東方農業現代化的成功案例。二戰后的日本經濟慘淡, 糧食短缺，迫使他們迅速進行了一系列土地和農業政策革新，土地整治是其中的一項重要內容。山地農業大幅度提高生產效率的關鍵措施，就是必要的土地整治，各種現代化的農業投入要素只有在相對平坦的土地上，才能通過集約化生產經營，充分發揮其內在的技術潛力。

日本的自然條件和云南一樣，人多地少，且以山地為主，據資料介紹，1946年，日本全國有70%的人口依靠農業生產為生，由于土地零碎，人均耕地面積只有0.21英畝（約850平方米），是東亞各國中人均土地面積最少的國家。但日本政府在明治維新以后，曾投入巨資進行土地整治和水利建設，頒布并多次修訂《耕地整頓法》，以強制性的制度變遷配合財政援助推行農地整治，有效推動了耕地開發整治和町村合并，1940年出現了日本城市化以來耕地面積增長最高峰，在此前幾十年的城市化過程中耕地面積不降反增，耕地整治與町村合并是推動日本城市化和耕地面積同時增長的重要保障。

1950年到1970年，日本國民經濟飛速增長，城市化進入快車道，1970年城市人口達72.1%，而這一時期并未出現城市發展向農村要地的“農地非農化現象”，這完全得益于城市化占地與耕地整治復墾并行的政策措施。當農業從業人口減少，土地整治效果彰顯，日本農業有了恢復性增長，但隨著工業生產的高速增長，農業生產力仍無法適應國民經濟發展的需要，1961年制定頒布《農業基本法》，緊隨其后，國會又通過了《農業現代化資金助成法》，規定政府和農業協同組合對平整土地、興修水利，為購買農業機械的農戶提供資金，進行信貸扶持和利率補貼。同時，日本工業在促進農業機械化方面發揮了重要的作用，工業部門根據日本的山地條件，研發生產出各種小型、靈巧、質量優良、性能良好的農業機械，機械設備成龍配套，化肥農藥種類齊備，且價格相對低廉，有力推動了農業機械化的全面實現。

到了二十世紀七十年代，日本的農業現代化程度可與英美等發達國家媲美，1976年，每100畝耕地擁有的機械動力數，日本占第一位；每畝耕地的化肥施用量，日本僅次于聯邦德國；灌溉面積占耕地面積的比例日本最高。日本農業生產的主要過程和各項作業已實現了現代化，成了在東方傳統農業基礎上最早實現農業現代化的國家。可以說戰后的日本農業現代化進程與明治維新以來持續進行的土地整治和水利建設密不可分，很多經濟學家認為，土地整治的結果，使日本有了實現機械化和化學化的基本條件，使農業生產效率大幅度提高。

就云南的農業生態環境、空間區位和資源稟賦而言，抑制農業現代化進程的因素固然是多方面的，限于主題，我們僅從土地整治的角度來探討山地農業現代化問題。使用機械是現代化農業和傳統農業的最大區別，但農業機械的使用要求與之相適應的地形條件有關聯，如果機械與地形地貌不匹配，機械的潛能就得不到正常發揮，因此，山地條件下的農業生產效率主要取決于土地的質量和數量，只有在具有一定平整度和足夠面積的土地條件下，機械設備的效能才能得以最大限度發揮。

雖然土地作為一種自然資源，具有位置的確定性和面積的有限性，但通過社會活動的投入，平高填低，取坎埋坑，挖除裸石，回填土壤，可在一定程度上改變原有地形地貌，使亂石橫亙、溝坑遍布、荊棘載途、雜草叢生的不可利用或利用程度較低的復雜地形得到改善，擴大地塊面積。盡管土地總面積未發生多少改變，但可利用土地面積的增加和利用方式的改變，使大量低效率利用土地得到合理開發，土地的使用價值提升。然而土地整治必須遵循因地制宜、因勢利導和保護生態的原則，就云南大部分山區條件而言，針對草牧業生產利用的土地整治，以適應中小型機械作業為度，對土地平整度的過高要求顯然是不合時宜的，當然，毀林開荒，破壞生態，過度墾殖等更應明令禁止。從山區的資源稟賦和生態特性來看，無論從時間或空間角度出發，山地條件下的土地整治和資源利用必須與資源稟賦的結構特性相匹配，充分提高國土資源的利用效率，保護生態環境，適度控制種植業，大力發展草牧業和林業。

二、整治土地和發展草牧業是社會經濟發展的必然要求

隨著我國社會經濟的迅猛發展，工業化和城市化步伐不斷加快，農業從業人口逐漸減少，但農業作為“衣食之源，生存之本”的國民經濟基礎地位并未發生絲毫改變，因而客觀要求必須提高農牧業生產效率和農業生產的比較效益，同時對傳統農業生產要素進行改造，對于云貴山區而言，土地的改造必然首當其沖。此外，從世界范圍的農業生產結構來看，一般都具有一個共同趨勢和基本特征，即種植業和畜牧業緊密結合，隨著社會經濟發展，畜牧業則從輔助的、次要的位置上升為農業中的主要生產部門，其產值一般占農業總產值的50%左右甚至更高。

資料顯示，我國畜牧業產值占農業總產值，1952年為11.2%，2012年約為1/3，充分表明畜牧業的發展與社會經濟發展的必然聯系，畜牧業產值占農業總產值比例之高低，是衡量一個國家農業現代化程度的重要標志之一。其中的本質原因是社會經濟的發展，促使人們對食物的質量有了更高層次的要求，“食不厭精，膾不厭細”，動物性食品肉、奶、蛋的消費需求增長，市場需求決定產業發展，因此，發展現代草牧業是我國社會經濟發展和人民生活水平不斷提高的客觀要求。

現代草牧業與傳統畜牧業有著本質的區別，其差別不僅在飼養管理方式和養殖規模上，最主要的是飼草料品質上的不同。傳統畜牧業作為種植業的附屬產業，飼草料主要來源于種植業的副產品秸稈、糠麩等，即使大型奶牛場也是秸稈加精料的飼養模式，飼草料營養品質差、粗纖維含量高、消化率利用低，動物生長速度、畜產品質量產量水平低下。

現代草牧業的基本特征是高效優質、環境友好和持續發展，高效率和高品質的畜產品生產是現代草牧業的實質性內容。但是作為畜產品生產的鏈前產業，飼料的質量品質決定著畜產品的質量品質，較高的飼料能量、蛋白質水平以及合理的維生素、礦物質含量，直接影響畜禽的生長速度和胴體蛋白質及脂肪比例，能提高牛肉嫩度、降低豬肉脂肪和提高瘦肉率，改善肉、奶、蛋的色澤、多汁性、風味等多種理化性質，使其更加符合消費者的要求。因此，建植多年生人工牧草，推行“糧改飼”，種植青貯玉米、小黑麥、光葉紫花苕等優質高效飼料作物，實現一年兩季種植，提高土地利用效率，以優質的飼料來源確保高品質畜產品生產。

而現代草牧業對于人工草地建設和飼料作物種植的生產要素投入有更高的要求，在經濟全球化背景下，我國農產品生產面臨多種挑戰，迫使我們必須通過生產要素投入的改善來提高效益，降低成本，以適應日益激烈的市場競爭。草食畜牧業生產中，飼料成本占養殖生產成本的70%，因此，降低飼草料生產成本是增強畜產品市場競爭力的關鍵環節。

云貴山區氣候優勢顯著，光熱水肥條件較好，通過土地整治，進行一定規模和機械化程度較高的飼草料生產，草地生產效率必然能得到大幅度提高。

三、加強棄用宅基和低效土地的整治利用，改善農業景觀

隨著社會經濟的全面發展，農村經濟條件和農民收入水平有了較大提高，農民的就業門路拓寬，收入渠道增多，生存發展空間更為廣闊，對土地的生存依賴性逐漸降低，尤其是在工業化和城市化進程中，大量農村富余勞動力集中向城市轉移，而其名下的土地和宅基地未整合流轉。此外，隨著社會經濟發展和農村生活條件改善，目前尚在農村生活的農民幾乎全部建造新宅，云南山區別墅林立，農民居住條件大為改觀，然而新宅已建，老宅未拆，棄用的老房屋及其附屬的院落、道路、曬壩等多年荒蕪或者低效利用，除導致鄉村景觀破敗外，致使土地低效利用和可耕地資源浪費。而這些居民住所周邊的土地絕大多數都地勢平坦，土層深厚肥沃，氣候和交通條件良好，廢棄甚為可惜。但對于這類土地的整治利用除了相關部門的組織力度和資金投資外，尚需相應的制度上的探索。

土地整治如果是在具有較大面積的國有農用土地上進行，只要規劃嚴密，必然能取得令人滿意的效果。但對于地界相連、界線犬牙交錯、面積不一、分散管理、使用權不同的村民承包地段進行土地整治，其情況則要復雜得多。在農村土地確權登記和頒發國有土地使用權證之后，農民有了土地的合法使用權，并且受法律保護，意味著在其所使用的土地上農民擁有排他性收益權，這對土地整治工作而言增加了一定制約。土地整治目的在于適應機械化作業，在因地制宜和不改變大環境的前提下，盡可能使地塊面積增大，坡度減緩，為達到理想效果，可事先進行必要的規劃或設計，但無論如何，破壞原有的產權邊界勢在難免，此前相鄰的地塊連成一片，原有的道路、梁峁、溝、坎、坑等自然界線消失，土地變平好用了，面積增多了，但卻面臨一個土地再次分割問題。因此，土地整治的組織工作顯得尤為重要，首先要使在規劃整治土地范圍內的戶主事先達成一個共識或契約，約定治理順序、治理后土地分割等具體事項，這里也許頗費口舌甚至充滿艱辛，但畢竟是一件于人于己、于今于后都有益的事情，通過有效的號召動員，必能達成共識。

土地整治同時也是一項耗用資金的活動，如所用的機械設備、燃油、材料等。云貴高原大部分地區山勢復雜，地形多變，土地整治成本遠高于其他地區，如果將這筆費用簡單地分攤給治理土地的農民，這件事情將必然難以進行下去，因為他們所從事的種植業或養殖業是目前效益最低的行業，加上山地條件下農牧業生產力水平低下，生產經營略有盈余甚至入不敷出，根本沒有能力支付這筆費用。因此，需要進行某些制度上的探索與創新，政府設立專項資金投資土地整治，承擔其大部分或全部整治成本，以促進和推動這項一時之力，百代之功的宏大事業。

其實近年來，各省區根據實際情況出臺各種政策，實施土地整治、農田建設、坡改梯、中低產田改造等項目，積累了大量經驗，取得了良好效果，涌現出一批土地整治典型先進縣區。但對于坡耕地比例高達73.6%、地形復雜破碎的云南省山區而言，情況則大不相同，云南山地農業自然條件遠比其他地區嚴酷，對農牧業生產具有極大的制約作用，因山大溝深、河谷縱橫、土壤瘠薄、地形層次障礙、地表裸石等多種因素，要使地形相對平坦寬闊，必須依靠大量的機械設備和工程措施，推填溝坎，平高墊低，撬除裸石，回填土壤，盡可能增大地塊面積，這些措施則需要相應的巨額資金投入，土地整治的難度因此遠大于其他條件較好的省區。

我國目前正在探索和完善土地所有權、承包權、經營權“三權分置”機制，而山區土地整治、荒蕪老宅基地利用，也同樣需要制度上的探索和創新，需要一定范圍內的規劃設計、組織安排、設備及資金投入以及一定規模的統籌協作，因此需要相應的制度創新。制度創新之于技術創新，對經濟增長和經濟發展更具推動作用。

綜合上述，加快土地整治，種植人工草地和短期飼料作物，大力發展現代草牧業，充分利用當地“夏無酷暑，冬無嚴寒”的氣候資源優勢，實行青貯玉米、黑麥、燕麥、光葉紫花苕等優良飼草一年兩季制種植，提高撂荒地或低效利用土地的生產潛力，以優質充足的飼草料促進畜產品的高效優質和綠色安全生產，增加畜產品市場競爭力，是山地農業現代化的必經之路。通過土地整治，加快“糧改飼”步伐，發展優質飼草料生產，推進畜牧業供給側結構性改革，增加產量，提升品質，降低成本，破解山地畜牧業的低效益困惑。