華東沿海城市水資源安全概念及未來戰(zhàn)略示范研究

陳祖軍，李廣鵬，譚顯英

(1.上海市水務(wù)(海洋)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200233；2.南京工業(yè)大學(xué)生物與制藥工程學(xué)院，江蘇 南京 211816；3.上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院(集團(tuán))，上海 200098)

華東沿海城市水資源安全概念及未來戰(zhàn)略示范研究

陳祖軍1，李廣鵬2，譚顯英3

(1.上海市水務(wù)(海洋)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200233；2.南京工業(yè)大學(xué)生物與制藥工程學(xué)院，江蘇 南京 211816；3.上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院(集團(tuán))，上海 200098)

開展了水資源及水資源安全的基礎(chǔ)理論，沿海城市水資源安全的內(nèi)涵、外延及其特征等的研究與辨析，綜述了水資源安全保障或發(fā)展的相關(guān)理論、技術(shù)手段或方法、政策與對策等方面的研究與實(shí)踐進(jìn)展；分析評估了華東沿海城市水資源特性、現(xiàn)狀及安全保障問題；以上海水資源安全保障為例，研究提出了新時(shí)期及未來華東沿海城市水資源安全保障或發(fā)展的戰(zhàn)略體系與框架，該框架體系包括目標(biāo)層、體系層、戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層和保障層等。

水資源；安全保障；可持續(xù)發(fā)展；戰(zhàn)略框架

華東蘇浙滬“兩省一市”沿海地區(qū)是我國公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)與領(lǐng)先地區(qū)，在當(dāng)今現(xiàn)代化建設(shè)中更是起著率先和引領(lǐng)作用。該地區(qū)土地總面積21.02萬km2，僅占全國的2.2%；2014年區(qū)域GDP達(dá)12.88萬億元(全國63.65萬億元)，占全國的20.2%；人口為1.57億人(全國13.68億人)，占全國的11.5%。而華東沿海連云港、鹽城、南通、上海、杭州、嘉興、紹興、寧波、舟山、臺(tái)州、溫州等城市，又是該地區(qū)人口增長和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源能源消耗和生態(tài)環(huán)境壓力等高度集中區(qū)域，尤其在水資源和水生態(tài)環(huán)境需求與壓力方面。相關(guān)資料顯示[1-5]，華東沿海城市受區(qū)域氣候變化、海平面上升及其他陸海交匯水文氣象因素影響，區(qū)域水資源緊缺態(tài)勢嚴(yán)重，水資源過度開發(fā)利用導(dǎo)致的區(qū)域水生態(tài)環(huán)境不佳狀況等制約顯著，多年來一直是城市快速、良性發(fā)展的瓶頸問題。21世紀(jì)至今，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等對華東沿海城市及生態(tài)環(huán)境建設(shè)相繼提出了新規(guī)劃要求，《上海市城市總體規(guī)劃(2015—2040)》(以下簡稱“上海2040”)[6]業(yè)已上報(bào)國務(wù)院審批并擬實(shí)施，為此，未來華東沿海城市發(fā)展將陸續(xù)駛?cè)肟燔嚨溃贿^，城市發(fā)展對區(qū)域水資源安全保障和水生態(tài)環(huán)境安全需求壓力更大，沿海城市亟待結(jié)合國家和地區(qū)發(fā)展新形勢，盡快加強(qiáng)水資源安全保障戰(zhàn)略研究及其相關(guān)方案支撐，借此有力促進(jìn)該類城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

1 沿海城市水資源安全的基礎(chǔ)理論及其研究或?qū)嵺`進(jìn)展

1.1 水資源安全的概念

1.1.1 水資源

長期以來，受自然資源研究有關(guān)學(xué)科分類及所關(guān)注領(lǐng)域范圍的不同，國內(nèi)外相關(guān)研究者和工作者對于水資源有著不同的含義或界定[7-9]。以往比較有共識(shí)的定義多認(rèn)為[7]，水資源包括地表水和地下水，是在水循環(huán)過程中產(chǎn)生的地表、地下徑流和由它們存留在陸地上的可再生水體，其補(bǔ)給來源為大氣降水。21世紀(jì)以來，隨著人們對于資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相互作用與影響關(guān)系的新認(rèn)識(shí)，有關(guān)水資源領(lǐng)域的學(xué)者、工作者或有關(guān)管理部門逐漸對水資源概念賦予了新內(nèi)涵[2-4]，即水資源應(yīng)有傳統(tǒng)水資源和非傳統(tǒng)水資源(也有稱“非常規(guī)水資源”)之分。所謂傳統(tǒng)水資源，為以往江河、湖庫或塘壩、濕地以及地下水等范圍內(nèi)的天然淡水資源，較為正式的定義(法律形式)源自《中華人民共和國水法》，其權(quán)屬明確為國家所有；按來源，水資源又分為本地水資源和過境水資源(一說“客水資源”)，前者包括區(qū)域產(chǎn)生的地表徑流水資源和地下水資源；過境水資源是指過境且有轉(zhuǎn)輸?shù)慕忧艿人こ讨械乃Y源。所謂非傳統(tǒng)水資源，是指除傳統(tǒng)水資源之外的其他水資源，包括污水處理再生水資源(城鎮(zhèn)或集中化村落地區(qū))、礦井水資源(礦企單位或地區(qū))、微咸水資源(沿海地區(qū)、咸堿化地區(qū)或城鎮(zhèn))、雨水資源、海水資源(近海地區(qū))等，是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與技術(shù)的進(jìn)步，在傳統(tǒng)水資源日趨緊張情況下，人們開始逐步關(guān)注開發(fā)利用此類水資源的結(jié)果。

從水資源在水循環(huán)過程中的存在形式及其與自然環(huán)境、人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)等的關(guān)系，水資源不僅具有自然屬性(參與大氣、地表與地下自然水循環(huán))和社會(huì)屬性(參與社會(huì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活全過程水循環(huán))外，還具有比一般資源更重要的一些特性，包括：系統(tǒng)性(具有自然水系統(tǒng)和社會(huì)水系統(tǒng)兩大分系統(tǒng))、可更新性或可再生性(即大氣降水補(bǔ)給)、不可替代性(即自然及人類社會(huì)等生命生態(tài)系統(tǒng)的必需品)、有限性及不均勻性(即資源非取之不盡、用之不竭且時(shí)空分布不均)、脆弱性(即水資源量質(zhì)受氣候變化、地球物理變化及人為因素影響大，受擾受損性大)、流動(dòng)非穩(wěn)態(tài)性(在自然循環(huán)和社會(huì)循環(huán)中處于非固定、非穩(wěn)定狀態(tài))等[7-9]。

1.1.2 水資源安全

一個(gè)國家、流域、區(qū)域或城市的水資源稟賦條件、特性及其可再生恢復(fù)或循環(huán)補(bǔ)給能力(或稱可持續(xù)發(fā)展能力)直接影響和制約著相關(guān)主體對象的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿ΑＳ袑W(xué)者定義[10]，水資源安全是指一個(gè)國家、地區(qū)或城市無論是當(dāng)代還是后幾代人都可以穩(wěn)定、及時(shí)和經(jīng)濟(jì)地獲取水資源，同時(shí)又使人類發(fā)展賴以依存的水資源基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境處于良好或不遭受毀滅性破壞的狀態(tài)。也有人認(rèn)為其內(nèi)涵應(yīng)分為廣義和狹義兩種[11]，其中，廣義的水資源安全是指國家利益不因洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水質(zhì)污染、水環(huán)境破壞等造成嚴(yán)重?fù)p失，水資源的自然循環(huán)過程和系統(tǒng)不受破壞或嚴(yán)重威脅，水資源能夠滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需要的狀態(tài)；狹義的水資源安全是指在不超出水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的條件下，水資源的供給能夠在保證質(zhì)和量的基礎(chǔ)上滿足人類生存、社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維系良好生態(tài)環(huán)境的需求。

筆者認(rèn)為，水資源安全是指針對水資源受納主體即特定人群、區(qū)域(城市)、流域或國家而言的水資源可持續(xù)開發(fā)利用安全，是一種可再生戰(zhàn)略資源要素安全，是由水資源特性及所在時(shí)期經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平所決定的保障能力，是相對于國家軍事、政治、經(jīng)濟(jì)諸傳統(tǒng)要素安全的非傳統(tǒng)要素安全。其安全風(fēng)險(xiǎn)主要源自區(qū)域水資源的系統(tǒng)性、有限性、時(shí)空不均性、脆弱性、不可替代性等特性。在水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)、管理的大系統(tǒng)中，一個(gè)國家、區(qū)域或城市的水資源系統(tǒng)是否安全，就取決于是否具有承受各種安全風(fēng)險(xiǎn)因素的條件和能力。在自然范疇內(nèi)，水資源安全關(guān)系到水的自然循環(huán)及水環(huán)境和水生態(tài)安全；在社會(huì)范疇內(nèi)，水資源安全關(guān)系到人類生產(chǎn)、生活活動(dòng)，關(guān)系到社會(huì)生存與社會(huì)和諧以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。可見，水資源安全在本質(zhì)及外延上事關(guān)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全及生態(tài)文明建設(shè)，是對應(yīng)安全與建設(shè)的基礎(chǔ)。

1.2 沿海城市水資源安全的基本特征

1.2.1 沿海城市水資源特性

沿海城市存在著有別于內(nèi)陸城市或地區(qū)水資源的其他明顯特征：①受到海洋性氣候影響更為直接、強(qiáng)烈，導(dǎo)致其水資源時(shí)空分布不均更為嚴(yán)重；②過境水資源通常較為豐沛，但因其處于流域下游或末端，過境水體受流域水資源開發(fā)利用累積效應(yīng)影響，水污染通常較為嚴(yán)重，導(dǎo)致過境水體質(zhì)量不太樂觀；③遭受近海水域水環(huán)境影響更為直接，海洋赤潮等對淡水資源的影響嚴(yán)重；④遭受咸潮或鹽水入侵影響更為直接，尤其未來全球氣候變暖及海平面上升導(dǎo)致咸潮或鹽水入侵將更為加劇，影響風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)并長久。也正是沿海城市與內(nèi)陸城市水資源特征的差異性、獨(dú)特性、嚴(yán)重性，決定了沿海城市的水資源存在更大的安全風(fēng)險(xiǎn)性。

1.2.2 沿海城市水資源安全的基本內(nèi)涵與外延

按照其水循環(huán)特性，沿海城市水資源安全的內(nèi)涵包括4方面：①自然屬性，即產(chǎn)生水資源安全問題的直接因子是天然水(即傳統(tǒng)水資源)的質(zhì)、量和時(shí)空分布特性；②社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，即水資源安全問題的承受體是市民及其活動(dòng)所在的社會(huì)與各種城市資源相互作用關(guān)系的集合，包括對非傳統(tǒng)水資源的相互作用；③生態(tài)環(huán)境屬性，即水資源安全問題的另一承受體是生態(tài)環(huán)境與市民活動(dòng)、水資源自然因素相互作用關(guān)系的集合；④人文屬性，即安全載體對安全因子的感受,就是市民群體在安全因子作用到安全載體時(shí)的安全感。

沿海城市水資源安全的外延是該安全所涉及的范圍，狹義上講，就是指傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)水資源的可持續(xù)足量分質(zhì)安全供應(yīng)，保障城市“三生(生產(chǎn)、生活、生態(tài))”用水安全之需；廣義上講，是指與該安全所外延相關(guān)聯(lián)的城市經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全、國防或邊(海)防安全等。

1.3 水資源安全保障研究與實(shí)踐進(jìn)展

進(jìn)入21世紀(jì)，如何實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用，充分保障水資源安全，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境與人類和諧共處，不僅是自然科學(xué)問題，也是技術(shù)與經(jīng)濟(jì)問題，還是社會(huì)和倫理問題。為解決水資源及其發(fā)展問題，國內(nèi)外諸多學(xué)者或區(qū)域相繼開展過水資源承載能力[12]、水資源安全評價(jià)[13-15]、水資源開發(fā)利用[16-17]、水資源節(jié)約與保護(hù)[18-21]、水資源管理[22]等方面相關(guān)領(lǐng)域的諸多研究或?qū)嵺`，也提出過水資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略[23-24]、水資源安全戰(zhàn)略[25-28]、虛擬水或水足跡戰(zhàn)略[29-32]、節(jié)水或節(jié)水型社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略[33-34]、水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略[35-36]、水資源保護(hù)戰(zhàn)略[37-38]、非常規(guī)水源戰(zhàn)略[39-40]、水資源管理戰(zhàn)略[41-42]、水權(quán)水市場戰(zhàn)略[43-44]等，取得了豐富成果，為未來水資源發(fā)展做出了大量基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。

2 華東沿海城市水資源開發(fā)利用狀況與問題簡析

自20世紀(jì)80年代以來，尤其進(jìn)入21世紀(jì)，華東沿海城市或地區(qū)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，水資源往往被過度開發(fā)利用且已超出原有水資源環(huán)境承載能力，導(dǎo)致沿海城市出現(xiàn)人口資源環(huán)境不協(xié)調(diào)的狀況和不和諧發(fā)展態(tài)勢，總體情況呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

2.1 水資源時(shí)空分布不均，緊缺矛盾日益突出

華東沿海地區(qū)受區(qū)域氣候變化影響呈現(xiàn)水資源分布不均、時(shí)空變化大等特點(diǎn)，水資源供需很不平衡。該地區(qū)人均本地水資源量為774.90 m3，僅為全國平均水平的1/3，其中江蘇沿海地區(qū)和上海市人均分別只有245.85 m3和457.55 m3，屬于水資源緊缺地區(qū)[44]；但區(qū)域過境水資源豐沛，開發(fā)潛力大，不過由于水質(zhì)狀況、工程技術(shù)或經(jīng)濟(jì)條件限制，開發(fā)利用量卻十分有限。如浙江沿海城市水資源緊缺矛盾也很突出，舟山市人均水資源量為582.9 m3，相當(dāng)于全國平均水平的1/5，區(qū)域約30萬人的飲用水存在不同程度的困難[44]。上海市多年平均本地地表水資源25.28億m3(上海嚴(yán)控地下水開采)；過境水資源雖充沛(長江干流、太湖流域多年平均來水量分別為9 194億m3、120億m3)，但年際年內(nèi)變化巨大，尤其受長江口枯水期咸潮入侵及多年來太湖流域來水水質(zhì)較差等因素影響，過境水資源開發(fā)受限，全市水資源保障一直存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)[45]。

2.2 水資源開發(fā)利用強(qiáng)度過大，水污染十分嚴(yán)重，咸水入侵威脅也常年存在

a. 陸域河湖水體。多年來，華東沿海地區(qū)河湖(庫)水環(huán)境質(zhì)量普遍不容樂觀，水資源狀況堪憂。據(jù)統(tǒng)計(jì)[2，4]，2014年太湖流域和上海市全年期水質(zhì)評價(jià)的部分河流中,前者達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的河長比例僅為24.3%，后者水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類(含Ⅲ類)水河長也僅占42.2%。

表22014年長江、甬江攜帶入海的污染物量統(tǒng)計(jì)t

河流名稱入海的污染物量CODNH3-NNO-3-NNO-2-NTP(以P計(jì))長江7332015140359154876011021158040甬江62172217590855021290

c. 咸潮與鹽水入侵[47-51]。每年枯水期上海市長江口4大水庫(寶鋼、陳行、青草沙和東風(fēng)西沙水庫)及江蘇太倉瀏河水庫都會(huì)周期性受到咸潮入侵的威脅，一般持續(xù)5～7 d，多則10～20余天，如2014年春季長江口就發(fā)生陳行水庫建庫以來最嚴(yán)重咸潮入侵，一度造成上海部分城區(qū)停水事件[4]。

2.3 水資源利用效率不高，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)參差不齊

華東沿海城市雖大多屬水質(zhì)型缺水，但區(qū)域水資源利用效率依然不高(相對于國內(nèi)發(fā)達(dá)省份及多數(shù)發(fā)達(dá)國家同類水平)，節(jié)水型社會(huì)(城市)建設(shè)進(jìn)度不一，水平也參差不齊，其建設(shè)任務(wù)仍很繁重。據(jù)統(tǒng)計(jì)[2]，2014年華東沿海太湖流域和東南諸河部分的人均用水量分別為574 m3、420 m3；人均城鎮(zhèn)居民生活用水量分別為150 L/(人·d)、154 L/(人·d)，萬元工業(yè)增加值(當(dāng)年價(jià))用水量分別為83 m3、49 m3(其中，江蘇省93 m3，浙江省32 m3，上海市53 m3)，農(nóng)田灌溉頃均用水量分別為7 860 m3、6 900 m3。另外，舟山、溫州(溫嶺)、南通和上海部分行政區(qū)(浦東新區(qū)等6區(qū))等城市相繼開展了國家級(jí)或省市級(jí)節(jié)水型城市(示范區(qū))建設(shè)，水資源利用效率各有提高，但也各存在一定差距[3-5]。

2.4 水資源保護(hù)舉措缺乏統(tǒng)籌性，標(biāo)本兼治力度不夠強(qiáng)

“十二五”期間，華東沿海城市加大了水資源環(huán)境保護(hù)力度，水環(huán)境改善取得一定進(jìn)展，但本地點(diǎn)源和面源水污染狀況依然較重，中小河道黑臭現(xiàn)象相當(dāng)普遍，市政截污納管等水環(huán)境治理及水資源保護(hù)工作還很艱巨。上海雖多年來持續(xù)不斷加強(qiáng)城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全市日均污水處理量由2010年518.94萬m3/d增長為2014年570.26萬m3/d，全市城鎮(zhèn)污水處理率由2010年的81.9%增長為2014年的89.8%[4]，但2014年全市水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅約三成多(含上游蘇浙兩省來水影響)。江浙沿海城市或地區(qū)雖然通過“五水共治”等行動(dòng)來綜合治理河湖水環(huán)境[3，5]，但近年來區(qū)域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率仍不高，甚至距離國家要求差距還很大。

2.5 水資源綜合管理缺乏系統(tǒng)性、針對性，管理水平亟待進(jìn)一步提高

“十二五”期間，華東沿海城市相繼實(shí)施并不斷推進(jìn)轄區(qū)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”工作，取得一定績效[3-5]，但與沿海城市努力打造“智慧城市”及水資源現(xiàn)代化管理或“智慧管理”尚存在不小差距。如上海市同期全面完成了水利部試點(diǎn)，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)有關(guān)任務(wù)，包括完成各類取用水戶水量控制指標(biāo)的分解、建立年度績效考核評價(jià)體系、完善與國網(wǎng)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通等[4]；蘇浙沿海城市確定轄區(qū)用水總量、用水效率和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等管理目標(biāo)，并同步建立起對應(yīng)控制體系等[3，5]。不過，各城市相關(guān)水資源管理工作還遠(yuǎn)非精細(xì)化、精準(zhǔn)化、系統(tǒng)化，距離新時(shí)期的智能化、智慧化還有相當(dāng)差距，深化提高沿海城市水資源管理能力和水平依然任重而道遠(yuǎn)。

3 華東沿海城市水資源安全戰(zhàn)略體系研究

華東沿海蘇浙滬3省、直轄市內(nèi)沿海地級(jí)以上城市共11個(gè)，在地理位置上除連云港、鹽城處于黃海之濱或黃海與東海交匯之處外，其余城市均處于東海之濱，且同處于亞熱帶范圍，海洋氣候較為接近。在水資源自然屬性方面，城市沿海河湖庫及濕地等水系(河口)受東海(黃海)或長江口、杭州灣潮汐、咸潮甚至赤潮影響顯著[46]，且城市上游水系均受長江或太湖流域匯入水量質(zhì)影響(舟山獨(dú)立水系除外)突出[2]。在水資源社會(huì)屬性即開發(fā)利用上，具有城市取、供、用、節(jié)、耗、排水各環(huán)節(jié)的共性。在城市發(fā)展水資源需求方面，各沿海城市都迫切需要彌補(bǔ)水資源和水生態(tài)環(huán)境短板、加強(qiáng)水資源安全保障民生建設(shè)及水生態(tài)文明建設(shè)，都需要進(jìn)一步完善水資源安全保障體系，為未來各城市遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定良好基礎(chǔ)。上海是特大型的國際大都市，其有關(guān)方面的發(fā)展定位和目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略或策略、發(fā)展方式或手段，在華東沿海城市、長三角城市群乃至全國都比較完善、先進(jìn)，具有較好引領(lǐng)、示范作用，可借鑒意義顯著；同時(shí)，該城市的水資源自然屬性和社會(huì)屬性均兼具華東沿海城市的普遍特性。基于此，本文即以上海市為例，結(jié)合近期配合上海城市總體規(guī)劃即“上海2040”而開展的上海水資源保障規(guī)劃工作，研究并建立城市水資源安全戰(zhàn)略體系，借此作為華東沿海城市水資源安全戰(zhàn)略的體系框架示范。

3.1 上海城市及水資源未來發(fā)展形勢分析

目前及今后相當(dāng)長時(shí)期，上海作為國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角城市群等發(fā)展戰(zhàn)略交匯點(diǎn)，肩負(fù)著為國家戰(zhàn)略探路先行的排頭兵、先行者的歷史使命。“上海2040”已展望未來20～30年城市發(fā)展性質(zhì)及發(fā)展愿景[6]：①城市性質(zhì)為“卓越的全球城市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”；②城市發(fā)展愿景為“卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。另外，在城市發(fā)展關(guān)鍵要素上，上海將構(gòu)建大都市區(qū)“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局及其強(qiáng)化土地用途和空間、資源環(huán)境約束等的管制體系。

圖1 2040年上海城市水資源安全戰(zhàn)略體系

隨著未來上海作為國家戰(zhàn)略的長江經(jīng)濟(jì)帶龍頭城市、長三角城市群中心城市或核心城市及上海市“卓越的全球城市”等發(fā)展目標(biāo)相繼確定及邁上新征程，現(xiàn)有水資源情勢已越來越不適應(yīng)未來全市發(fā)展形勢所需，加之應(yīng)對全球氣候變化、海平面上升、區(qū)域人類活動(dòng)等因素對市域水資源的影響，上海市亟待加強(qiáng)水資源安全戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌與謀劃未來全市水資源可持續(xù)發(fā)展策略和途徑，借此強(qiáng)力支撐“上海2040”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及未來城市可持續(xù)發(fā)展。

3.2 上海城市水資源安全戰(zhàn)略研究

基于“上海2040”對上海未來城市及生態(tài)文明建設(shè)重大部署，統(tǒng)籌“一帶一路”國家戰(zhàn)略及長江經(jīng)濟(jì)帶、長江三角洲城市群及華東沿海發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合上海市域水資源及其開發(fā)利用現(xiàn)狀與發(fā)展需求，未來全市水資源安全戰(zhàn)略擬形成目標(biāo)層、體系層、戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層、保障層等架構(gòu)體系。2040年上海城市水資源安全戰(zhàn)略體系見圖1。

3.2.1 目標(biāo)層

針對未來上海發(fā)展支撐的水資源環(huán)境緊約束瓶頸問題，按照國家民生保障、生態(tài)文明和智慧城市等建設(shè)要求，上海2040年水資源安全保障目標(biāo)擬建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)文明型、管理智慧型的“四型”城市水資源發(fā)展戰(zhàn)略格局。

3.2.2 體系層

為實(shí)現(xiàn)上海“四型”城市水資源發(fā)展戰(zhàn)略格局，對應(yīng)水資源安全保障體系層擬構(gòu)建水資源開發(fā)利用體系、水資源配置保障體系、水資源環(huán)境保護(hù)體系、水資源智慧管理體系等4大體系。

3.2.3 戰(zhàn)略層

根據(jù)“上海2040”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)、生態(tài)文明建設(shè)布局及水資源需求分析，全市水資源安全保障重點(diǎn)擬定為水功能區(qū)發(fā)展、水源地發(fā)展、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域水資源配置、水資源保護(hù)、水資源智慧管理等6大戰(zhàn)略領(lǐng)域。

a. 水功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。將全面統(tǒng)籌“上海2040”的市域空間格局、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等，以及國家流(區(qū))域發(fā)展戰(zhàn)略下的長江和太湖兩大流域的水系及水利發(fā)展格局、水資源和水生態(tài)環(huán)境發(fā)展態(tài)勢，并結(jié)合上海市域河網(wǎng)水系水利(務(wù))、水資源和生態(tài)環(huán)境發(fā)展需求，全面構(gòu)建全市科學(xué)、綠色、協(xié)調(diào)的水功能區(qū)劃體系，實(shí)施“全面統(tǒng)籌、功能明晰、動(dòng)態(tài)管理”的水功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。

b. 水源地發(fā)展戰(zhàn)略。未來上海城市水源地?cái)M立足市域、放眼區(qū)域(長三角地區(qū))，并積極應(yīng)對氣候變化，不斷健全“兩江(長江、黃浦江)并舉、三域(流域、區(qū)域、市域)共保、多庫(長江陳行等4大水庫和黃浦江上游金澤水庫)聯(lián)動(dòng)、急備(應(yīng)急備用和儲(chǔ)備水源地)兼顧”的水源地發(fā)展戰(zhàn)略布局。

c. 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略。作為華東地區(qū)典型的水質(zhì)性缺水城市，基于國家關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、實(shí)施海綿城市建設(shè)等意見或精神，統(tǒng)籌國家新“五化(即新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化)”等建設(shè)要求，結(jié)合未來上海城市建設(shè)目標(biāo)，擬實(shí)施以水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)、全民節(jié)水行動(dòng)和水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)等“三大行動(dòng)”為抓手的上海未來節(jié)水型社會(huì)(城市)建設(shè)戰(zhàn)略。

d. 重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域水資源配置戰(zhàn)略。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域“三生”用水的水資源配置安全保障，上海市擬首要結(jié)合水資源稟賦條件、承載能力、取供水設(shè)施能力及其發(fā)展態(tài)勢等，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)、導(dǎo)向與布局，以及“三生”行業(yè)或領(lǐng)域的未來用水需求，實(shí)施水資源“控量提質(zhì)、優(yōu)水優(yōu)用”策略，即控制各行業(yè)或領(lǐng)域用水，重點(diǎn)提高城鄉(xiāng)公共供水水質(zhì)直至直飲水，實(shí)現(xiàn)不同水質(zhì)不同用途，優(yōu)化配置用水。

e. 水資源保護(hù)戰(zhàn)略。基于國家生態(tài)文明建設(shè)、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、海綿城市建設(shè)等要求和“上海2040”總體布局，結(jié)合流域、區(qū)域和全市水生態(tài)環(huán)境治理狀況，擬實(shí)施“點(diǎn)面結(jié)合、源頭防控、系統(tǒng)治理、共建共保”的治水護(hù)水方針，全面構(gòu)建“山水田林湖”一體化的綠色基礎(chǔ)設(shè)施(GI)和綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生態(tài)彈性城市。

f. 水資源智慧管理戰(zhàn)略。為實(shí)現(xiàn)上海城市水資源科學(xué)、高效地開發(fā)利用與管理，擬結(jié)合國家信息化發(fā)展要求和上海智慧城市建設(shè)目標(biāo)，以及“上海2040”對水資源安全保障的需求，構(gòu)建全市“互聯(lián)網(wǎng)+”水資源智慧管理體系，實(shí)施“一套法規(guī)(涉水行業(yè)或領(lǐng)域)，一套標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范)，一個(gè)制度(即最嚴(yán)格水資源管理)，一個(gè)平臺(tái)(即綜合信息管理系統(tǒng)或平臺(tái))”水資源智慧管理戰(zhàn)略。

3.2.4 戰(zhàn)術(shù)層

針對全市水資源安全保障6大發(fā)展戰(zhàn)略，對應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)布局包括26類發(fā)展重點(diǎn)舉措。

a. 在水功能區(qū)發(fā)展方面，全市擬通過完善分級(jí)水功能區(qū)劃體系、明確水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)、實(shí)行最嚴(yán)格水功能區(qū)管理、加強(qiáng)與流域水功能區(qū)銜接及協(xié)同管理等4個(gè)方面舉措，形成完善的水功能區(qū)劃體系和布局，全市2040年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率擬達(dá)到99%以上，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明。

b. 在水源地發(fā)展方面，全市擬通過完善長江和黃浦江兩江水源地發(fā)展布局、健全應(yīng)急備用及儲(chǔ)備水源戰(zhàn)略保障體系、加強(qiáng)地表水源地及地下水資源保護(hù)、強(qiáng)化水源地安全保障管理及安全風(fēng)險(xiǎn)防控等4個(gè)方面舉措，全面建成與全球城市相適應(yīng)的水源地系統(tǒng)及原水配置保障格局。

c. 在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)方面，全市擬通過加強(qiáng)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水和強(qiáng)化河湖水及非常規(guī)水資源開發(fā)利用、建設(shè)節(jié)水型城市等5個(gè)方面舉措，各區(qū)全面建成節(jié)水型社會(huì)(城市)，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的節(jié)水水平達(dá)到同期國際先進(jìn)水平。

d. 在重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域水資源配置方面，相關(guān)舉措包括：①集約優(yōu)化全市水廠及供水管網(wǎng)布局、強(qiáng)化制水供水工藝、完善智慧供水監(jiān)管信息平臺(tái)、加強(qiáng)供水風(fēng)險(xiǎn)管控與安全保障能力建設(shè)等，強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共供水優(yōu)化配置；②加強(qiáng)火電工業(yè)和一般工業(yè)自備用水管理，優(yōu)化工業(yè)自備用水體系；③加強(qiáng)“五片(即崇明三島生態(tài)灌區(qū)、杭州灣北岸高標(biāo)準(zhǔn)灌區(qū)、黃浦江上游綠色涵養(yǎng)灌區(qū)、滬北遠(yuǎn)郊菜糧示范區(qū)和環(huán)城都市田園灌區(qū))”農(nóng)業(yè)用水保障、實(shí)施“多廊(吳淞江-蘇州河、崇明環(huán)島運(yùn)河、金山區(qū)龍泉港、浦東新區(qū)大治河等10條骨干河道)”生態(tài)用水體系建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水格局。為此，至2040年全市取用水總量控制138億m3以內(nèi)[52]。

e. 在水資源保護(hù)方面，全市擬著力于完善工業(yè)水污染防治、加強(qiáng)城鎮(zhèn)水污染治理、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治、加強(qiáng)河湖水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)、強(qiáng)化跨區(qū)域水資源及水生態(tài)環(huán)境共保共建等5個(gè)方面舉措，實(shí)現(xiàn)工業(yè)集聚區(qū)(工業(yè)區(qū)或園區(qū))和企業(yè)水污染得到有效防治，城鎮(zhèn)污水實(shí)現(xiàn)全收集處理且全市污水污泥處理處置達(dá)到國家或本市同期最嚴(yán)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)或要求，農(nóng)村生活污水處理處置得到全面防控，全市河網(wǎng)水系和河湖生態(tài)水域空間得到有效控制(全市河湖水面率不低于10.5%)，全市河湖全面消除劣于Ⅴ類水體。

f. 在水資源智慧管理方面，全市擬通過加強(qiáng)水資源管理法律法規(guī)體系、水資源標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系、最嚴(yán)格水資源管理制度、水資源綜合管理信息平臺(tái)、流域水資源協(xié)調(diào)共管等5方面舉措建設(shè)，完成全市“水之云”之“互聯(lián)網(wǎng)+水資源(水資源綜合信息智慧管理系統(tǒng))”，全面建成國際先進(jìn)的水資源智慧管理體系。

3.2.5 保障層

為實(shí)現(xiàn)上海市水資源戰(zhàn)略發(fā)展，其實(shí)施保障包括組織與人才保障、用地及資金保障、體制與機(jī)制保障、政策與法規(guī)保障等內(nèi)容。

4 結(jié) 語

水資源是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，也是生態(tài)環(huán)境的重要控制性要素。發(fā)展是人類社會(huì)永恒的主題，水資源安全及其發(fā)展戰(zhàn)略事關(guān)國家、流域、區(qū)域或城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。基于水資源安全保障內(nèi)涵、國內(nèi)外當(dāng)前水資源安全保障相關(guān)技術(shù)與對策的研究與實(shí)踐進(jìn)展等，針對華東沿海城市水資源狀況及其發(fā)展問題，以上海市為例，著力于支撐“上海2040”全球城市發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，研究提出了未來全市水資源安全保障或發(fā)展戰(zhàn)略體系和框架，包括目標(biāo)層、體系層、戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層和保障層，并分別就各層重點(diǎn)內(nèi)容或布局進(jìn)行了戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，其中，目標(biāo)層將實(shí)現(xiàn)“四型”城市水資源發(fā)展戰(zhàn)略格局；體系層將構(gòu)建4大支撐體系；戰(zhàn)略層與戰(zhàn)術(shù)層構(gòu)建了有關(guān)水功能區(qū)發(fā)展、水源地保障、水資源配置、水資源保護(hù)、水資源管理等相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)或保障策略或舉措，包括6大重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略26項(xiàng)戰(zhàn)術(shù)舉措等建議。

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StudyonconceptandfuturestrategicdemonstrationofwaterresourcessecurityinEastChinacoastalcities

CHENZujun1,LIGuangpeng2,TANXianying3

(1.ShanghaiWater(Ocean)Planningamp;DesigningResearchInstitute,Shanghai200233,China；2.CollegeofBiotechnologyandPharmaceuticalEngineering,NanjingTechUniversity，Nanjing211816,China；3.ShanghaiMunicipalEngineeringDesignResearchInstitute(Group)Co.Ltd，Shanghai200098,China)

Essential theory about water resources and its safety, the intension, extension and features of water resources safety in coastal cities are studied and analyzed. Progress in research and practice in terms of the relevant theories, technical means, methods, policies and countermeasures of water resources security and development are reviewed. Therefore, the characteristics, current situation and safety guarantee of water resources in East China coastal cities are analyzed and evaluated. Taking water resources security in Shanghai for an example, this study has put forward the strategic system and framework of water resources security guarantee and development in East China coastal cities in the new period and in the future, including the target layer, the system layer, the strategy layer, the tactical layer and the guarantee layer.

water resources; security guarantee; sustainable development; strategy framework

10.3880/j.issn.1004-6933.2017.06.06

陳祖軍(1969—)，男，高級(jí)工程師，博士，主要從事水資源與水環(huán)境規(guī)劃研究。E-mail:519449451@qq.com

TV213.4

A

1004-6933(2017)06-0038-09

2017-03-06 編輯：徐 娟)