近代上海廣告管理制度初探

李怡蒨

摘 要：鴉片戰爭后，近代中國廣告業興起，在商品經濟最繁盛的上海，廣告業的發展極為迅速，但各種廣告問題隨之而來。隨后以法律為主要手段的近代廣告管理開始出現，上海市政府出臺了多部法規，建立了廣告管理的專門機構，對廣告管理的一系列措施相較其他廣告發達的城市來說，有其特點更有其優越性，但對于廣告的管理仍然存在著不足之處。

關鍵詞：近代；廣告管理制度；上海

上海是中國近代廣告的發祥地之一，也是最早開始對廣告進行規范管理的城市。就筆者所掌握的資料來看，針對近代中國廣告管理制度的研究比較匱乏，筆者不揣淺陋，于見及的一些文獻資料，選取具有典型性的上海地方廣告立法，對近代上海市政府的廣告管理制度進行探究，以期對當代中國的廣告管理制度的完善有所啟發。

一、近代上海廣告管理制度的管理機制

在1914年，上海公布《籌辦巴拿馬賽會出品協會事務所廣告法》，該法規中列有多個廣告種類，并介紹了這些廣告的制作方法及注意事項，這應當是中國廣告立法之始。[1]上海作為近代中國廣告業最發達的城市，出臺了多部廣告管理法規。

（一）立法目的

在租界的影響下，上海開啟了城市管理的近代化，而混亂低俗的廣告無疑破壞了城市形象，立法征稅是為了對不良廣告進行管理的一種手段，并且在最初，廣告稅是商人認包制度，可見政府并沒有將其視為政府創收的一種方式。立法也對廣告文字、圖案、顏色等進行了嚴格限制，可見其立法的主要目的是維護城市形象，規范有序，引導積極向上的社會風氣。

（二）管理機構的設置

起初，上海的廣告稅是采取私人認包制度，而公用局只從事設置廣告場、取締違法廣告等方面的工作。招商承辦廣告雖給政府帶來了便利，但存在許多弊端，如容易導致官商勾結、商人欺詐勒索百姓等問題。因此，1928年上海廣告稅收逐步收回商辦廣告稅，上海市成立了滬南、閘北、浦東、滬西廣告管理處，成立管理廣告專職機構，并出臺了《上海特別市政府公用局廣告管理處規則》，詳細規定了不同成員的職能分工。在宏觀管理上，由工部局草擬管理章程，送由市長批準。

（三）管理手段

為了規制混亂的廣告，上海市政府通過征收廣告稅的方式，對廣告進行專門管理。法律規定將廣告式樣、揭布日期以及地點呈請公用局批準核定后，繳納了全額的稅款后，方可揭貼。揭布戶外廣告只能在公用局建設的公共廣告場、臨時廣告場、特許廣告場的范圍內，超出范圍將處以10元以下的罰金。《上海特別市廣告管理規則》還明確規定，揭布廣告中途停止者，所繳稅款概不發還，如欲中途調換廣告文字圖式，應補繳費[2]。

二、近代上海廣告管理制度的特點

鴉片戰爭后，除了上海之外的廣州、天津等城市，廣告業都發展迅速，為規范廣告，地方政府都根據本轄區的實際情況出臺了諸多制度，上海政府因地制宜，對廣告的管理制度有其鮮明的特點。

（一）立法思想上的特點

立法中以人民、社會良俗為本的管理觀念及愛國主義精神的滲透。上海政府出臺的廣告管理制度中，有很多從居民、行人以及城市秩序出發的規定，例如廣告游行必須受沿途巡警的指揮，不能任意行動阻礙交通，經過醫院以及學校的時候，應該停止器樂，以免其遭到噪音的干擾等，這些都體現了一定的維護社會公序良俗的管理觀念，具有一定的積極意義。

《上海特別市廣告管理規則》中學校揭布招生廣告，可以享受免稅的政策，但僅限于國立、市立等公辦學校。國貨廣告按照稅率減收兩成，煙酒被視為奢侈品因此只減一成，減收的國貨必須以社會局承認的為限。對待國貨，制度上給予了一定優惠，可見立法中所滲透的愛國主義精神。

（二）制度內容上的特點

法規系統化，規制多。上海為對廣告進行有效管理，有從宏觀上進行規制的，還有針對特定行業、特定廣告專門出臺的法規。其中，1929年《上海特別市廣告管理規則》以總則為首共有7章，總則中劃定了廣告的地點范圍，以及對不良廣告的規定和禁例等。其余幾章分別對公共廣告場、特許廣告場、臨時廣告場、游行廣告以及其他廣告做了具體規定。法規中有諸多禁止性規定，例如不能用紅底白字（專供危險警告的用途），使用名人肖像或者機關標志的需經公用局核準，禁令性規定遠多于當時的租界。

城市風貌管理成為法規中重要內容。上海特別市公用局廣告管理處的第一職責即“建設及維持廣告場”[3]，建設廣告場的初衷也是“鑒于市內廣告，大率就市街墻壁凌亂張貼，損礙市容”[4]，對所管轄的公共廣告場，“每日輪流洗刷”，以保持整潔。1928年，《上海特別市廣告規則》規定，廣告揭布地點以公用局所建之公用廣告場、臨時廣告場、特許廣告場為限，其裝設所用材料不得過于破舊，有礙觀瞻。以上規定均為維護市容，足以見得當局對城市風貌管理的重視。

（三）受到租界的影響

租界法制對近代上海法制產生了很大影響。租界對廣告的管理模式直接成為華界廣告制度的參考。1929年1月5日，上海特別市公用局為修訂廣告規則呈市長張定璠的發文中，提到：“查公共租界之特許廣告稅率，雖定為每一方英尺每年稅銀一錢至五兩。但據半載調查，實際不過一錢至三錢。故稅率若不減低，華界將失去招徠廣告之能力，此乃稅率宜加修訂之實在情形也。又查公共租界除特許廣告有稅外，其他招牌、旗幟以及紙張廣告，均少取締。而本市規則取締畸嚴，雖擬定規則時，目的在求市容之整肅。顧市民狃于積習，不愿出費揭帖。仍復隨處亂貼。”[5]

可見，華界采用廣告稅收的方法來管理廣告，很大程度上是借鑒了租界的做法。

（四）嚴格監控重點行業

上海市政府專門規定，凡涉及宣傳藥物有避孕打胎壯陽之效驗者，宣傳醫治生殖器之功能者等均不得刊登。情節重大者，將送交法院懲辦。[6]此外，1936-1937年，上海市政府相繼發布多部法規，“各報登載醫藥副刊，以淺顯文字宣傳衛生常識或醫藥學理為限，不得假托病家口吻故意揄揚醫師技術及藥品功能，以及含有其他廣告性質之語句。”[7]醫藥廣告在各類廣告的管理中，法規最多，管理最嚴，是整個廣告管理重點監控的對象。endprint

三、近代上海廣告管理制度的優越性和不足

（一）近代上海廣告管理制度的優越性

作為開埠較早的近代城市，廣州、天津等地的廣告業也欣欣向榮，相較之下上海政府對廣告的管理制度，更加成熟和豐富。

首先，上海市政府雖認識到免除一般國貨廣告稅的重要性，卻沒有一次性免稅，而是實行了漸次免稅的措施。[8]逐步免稅既能安撫非國貨廣告揭貼商的不滿，又能給放開國貨廣告充分的過渡期。上述舉措的實施過程中，上海市未出現與揭貼國貨廣告有關的糾紛，對于穩控局面起到了很好的效果。

其次，政府治理廣告的措施細致嚴密且成體系。如上述提到，上海市的廣告事務都有特定的主管機關負責，保證了政府部門管理工作的連續性，為了明確分工并提高效率，上海市政府還設立了專門的分管機構。與當時廣州市的戶外廣告管理機構時常缺失，且責任不尚明確的狀況形成了鮮明對比。

再次，上海市政府在治理報紙商業廣告方面推行多方位管理模式。1930年5月，上海市社會局暨公安、教育、衛生局共同擬定本市取締報紙違禁廣告規則。期間，還召集各大報館代表參加會議，征詢意見。[9]就已掌握的資料來看，其他地方政府未曾出臺一部統一管理報紙上所有不良商業廣告的法律，只單獨頒布過管理某種報紙廣告的規則，且法規種類少，涵蓋面小。因此，上海市政府針對所有報紙上的不良廣告，制定了統一的取締規則，更加完整和有體系。

（二）上海市政府廣告管理制度的不足

廣告作為新興行業，政府缺乏管理經驗，在制度上仍存在諸多不足。首先，雖然廣告業在近代得到迅速發展，但立法滯后性仍然明顯。在當時的中國，上海走在廣告立法的最前面，但遠遠落后于歐美國家。廣告業在國民經濟中所占比重小，因而受重視程度無法與其他關乎國家經濟命脈、帶給政府巨大利潤的行業相比，這直接導致了全國層面的行業大法一直沒有出臺。其次，政府干預強大，社會監督機制的欠缺是近代廣告管理制度的一個顯著不足。雖然同業公會制定的章程等起到了一定的自律監督作用，但更多還是通過政府出臺的法規進行管理，也就是自上而下的監管，忽視了廣告受眾的舉報監督作用，普通民眾沒有參與管理的意識，更沒有參與其中的權利，缺乏有效渠道來反映意見，維護自身權益。對于處在政治和經濟環境復雜多變的近代中國，制定的法律仍然比較缺乏民主意識。

四、結語

鑒于虛假夸大、誨淫低俗等不良廣告對社會行為觀念的誤導，近代中央及地方政府開始對廣告業進行監管。上海政府大力組建廣告管理處，并付諸地方性廣告法規的建設，為廣告業的發展提供了有益的行業指導和行為規范。但廣告監管單純依靠政府權力的嚴格管制不能解決所有問題，行政管理和法律制約也需不斷更新完善。當前，我國正處于社會轉型期，新的傳播媒介和社會需求不斷涌現，以史為鏡，探尋近代廣告管理制度的狀況，可以為當今廣告管理制度的完善帶來一定啟發。

參考文獻：

[1]許俊基.中國廣告史[M].北京：中國傳媒大學出版社，2006.

[2]上海市檔案館.上海近代廣告業檔案史料[M].上海：上海辭書出版社，2012.

[3]上海特別市公用局.上海特別市公用局業務報告[M].上海：上海特別市公用局，1929.

[4]上海特別市公用局.上海特別市公用局業務報告[M].上海：上海特別市公用局，1930.

[5]上海市檔案館.上海近代廣告業檔案史料[M].上海辭書出版社，2012.

[6]上海市府整頓醫藥品違章廣告宣傳辦法，上海檔案館藏，Q235-1-91。

[7]上海市管理中西醫藥新聞廣告暫行規則[N].上海市政府公報，1936.

[8]國貨廣告免稅問題，上海特別市公用局業務報告[M].上海特別市公用局，1930：201-203.

[9]取締報紙違禁廣告，上海特別市社會局業務報告[M].上海特別市社會局，1930 （4-5期）：292.endprint