用水總量控制約束下的江河流域水量分配研究

劉 琦 胡 瑞 顧雨田

用水總量控制約束下的江河流域水量分配研究

劉 琦 胡 瑞 顧雨田

一、研究背景

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）明確提出推進依法行政、實行最嚴格的水資源管理制度、建立和完善國家水權制度、預防調解水事糾紛、實現水資源可持續利用、維系生態環境良性循環和支撐經濟社會可持續發展的要求。

為落實中央一號文件精神，推進最嚴格水資源管理制度的實施，完善用水總量控制指標體系，逐步建立主要江河流域用水控制指標體系，水利部和各流域機構圍繞水量分配和用水總量控制開展了大量的方案編制和制度研究，取得了大量成果，促進了水資源可持續利用。

目前我國水資源紅線管控指標體系均是按照行政區制訂，不能滿足流域水資源管理的需要，缺乏流域層面的用水總量管理指標及從江河流域取水的分水源供水指標，致使流域機構進行流域水資源統一管理時明顯缺失依據。此外，沒有流域層面的用水總量控制指標，致使江河流域水量分配、水資源論證、取水許可、重大供水工程建設論證等相關工作也缺失水資源開發利用管理指標的依據。

二、研究意義

為貫徹落實《中華人民共和國水法》要求的建立流域與區域相結合的水資源管理制度，全面落實最嚴格水資源管理制度，進一步加強流域水資源管理，穩步推進水資源消耗總量和強度雙控行動，研究如何將水量分配方案與用水總量控制指標進一步落實到地縣級行政區，進一步落實到流域，進一步落實到供水水源，建立流域與區域相結合、用水總量與供水水源相結合的用水總量控制指標體系，十分必要且意義重大。

三、淮河流域工作開展情況與存在問題

1.水量分配

水利部《關于做好水量分配工作的通知》（水資源〔2011〕368號）部署開展了全國53條主要江河流域水量分配工作，其中淮河流域包括淮河、沂河、沭河及沙潁河、渦河、洪汝河、史灌河等7條主要河流。目前，《淮河水量分配方案》已由國家發展改革委、水利部聯合批復，《沂河水量分配方案》《沭河水量分配方案》已由水利部批復。

2.用水總量控制

國務院辦公廳《關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》（國辦發〔2013〕2號）已明確了全國各省級行政區2015年、2020年和2030年的用水總量控制指標。目前，淮河流域各省已在實行最嚴格水資源管理制度考核方法中明確了個各地市2015年、2020年以及2030年用水總量控制目標。

3.存在問題

《淮河流域水資源綜合規劃》《淮河流域水中長期供求規劃》根據水資源配置的基本原則和水量平衡的方法，按照流域水系及水資源分區、計算單元，建立了水資源配置系統情景共享模型，以1956～2000年來水系列和各規劃水平年經濟社會需求、河道內生態需求，逐月進行長系列調算，提出了一套切實可行的水資源配置技術方案，其計算單元為地級行政區套水資源三級區。而各省級行政區在分解細化用水總量控制指標時并未采用該配置成果。

以河南省為例，《淮河流域水中長期供求規劃》中2030水平年配置給淮河流域河南省的總供水量為162.29億m3，河南在分解該指標時，預留了3.19億m3的水量，并對各地市用水總量控制指標進行了調整。淮河流域河南省2030水平年各市水資源配置與用水總量控制指標詳見表1。

四、水量分配與總量控制關系

水量分配與用水總量控制的概念彼此相互關聯。水量分配是指將可分配的水量向行政區域進行逐級分配，確定行政區域生活、生產可消耗的水量份額或者取用水水量份額。用水總量控制是在水量分配方案的基礎上，根據各區域用水合理性、用水狀況來制訂的，其內容比水量分配更具體。總量控制指標是從上到下、細化了的水量分配，其原則和方法與水量分配基本一致。

1.責任主體

跨省河流水量分配由流域管理機構商有關省人民政府制訂，報國務院或者其授權的部門批準后由相關地方人民政府執行；其他跨行政區域的水量分配方案，由共同的上一級人民政府水行政主管部門商有關地方人民政府制訂，報本級人民政府批準后執行。省級用水總量控制指標由水利部制訂，地市級、縣級用水總量控制指標由省級水行政主管部門與流域機構共同制訂。

2.制訂依據

水量分配與總量指標的制訂原則與方法基本一致，一般來說，總量控制指標是在水量分配方案（或者水資源綜合規劃）的基礎上，確定各區域規劃期內用水總量指標。對于水資源有開發利用潛力地區，可適當調整區域間用水總量指標。

3.指標內容

水量分配分配的是流域內當地地表水，地下水、跨流域調水、其他水源供水量僅作為可分配水量的邊界條件。而總量控制指標包含區域或流域內所有供水水源，包括當地地表水、地下水、跨流域調水和其他水源。總量控制指標還可分解至各類用水戶，即農業用水、工業用水、生活用水、生態環境補水四類。

4.水平年

水量分配與總量指標均包括不同規劃水平年、不同來水頻率情況下的供用水指標。目前，淮河流域跨省河流江河流域水量分配以及用水總量控制指標大多以2020年、2030水平年作為規劃水平年，包括50%、75%、90%和95%等典型來水情況下的用水指標。另外，水行政主管部門還可根據用水定額、經濟技術條件以及水量分配方案確定的可供本行政區域使用的水量，制訂年度用水計劃，對本行政區域內的年度用水實行總量控制。用水總量指標是相對穩定的和硬性的，年度用水指標是相對動態的和可調的。

5.監督管理

水量分配的考核主要依靠對于跨行政區河流和水域控制斷面水量與水質進行測量和監測，包括下泄水量、最小生態流量和水質指標等。用水總量控制指標包含用水量指標和用水效率指標，用來反映區域實際用水狀況，可根據年度用水總量與年度用水總量控制指標對區域用水情況進行考核。

五、江河流域水量分配與用水總量控制指標制訂

（1）我國的水法明確規定，水資源屬國家所有。跨省水量分配方案由流域管理機構商有關省人民政府制訂，報國務院或者其授權的部門批準后執行。其他跨行政區域的水量分配方案，由共同的上一級人民政府水行政主管部門商有關地方人民政府制訂，報本級人民政府批準后執行。

江河流域水量分配應以河流水系為單元，以水資源綜合規劃為依據，開展相應的資源、供水、用水、耗水、排水補充調查工作，確定河流地表水、地下水和其他水源供水量控制指標；以地表水供水量為基礎，統籌考慮調入與調出、地表與地下轉換、干流與支流、河道內與河道外用水、用水與消耗等關系，合理確定本河流水資源配置方案，明確河流地表水資源的可分配水量；按照水量分配的原則，合理確定本流域供各省級行政區河道外利用的地表水用水量份額和地表水耗損量份額；并根據流域水平衡及其轉化關系，按照水資源綜合規劃確定的河道內生態環境用水要求和配置方案，分析確定流域內主要控制斷面下泄水量。

表1 淮河流域河南省各市水資源配置與用水總量控制指標表（單位：億m3）

（2）用水總量控制指標的制訂應先確定用水總量指標、后分解落實到供水水源，做到流域與區域雙控制、總量與分量相協調，提出水資源三級分區與地級行政區相結合的用水總量控制指標，并落實到不同供水水源。

根據全國水資源綜合規劃、流域綜合規劃、全國水中長期供求規劃、全國地下水開發利用與保護規劃、重大供水工程規劃等成果以及相關江河流域水量分配方案，可以合理確定水資源三級區用水總量控制指標及供水水源分項可供水量指標，進而結合各省地級行政區（縣級行政區）的用水總量控制指標，通過用水總量及分水源供水水量之間的協調平衡和反饋，提出水資源三級分區與地級行政區相結合的用水總量控制指標及不同水源供水量指標。對于水資源有開發利用潛力的地區，可適當調整區域間用水總量指標，從而建立流域與區域相結合、用水總量與供水水源相結合的用水總量控制指標體系。

六、結論

淮河流域水資源賦存條件和生態環境狀況并不優越，人口眾多，經濟社會發展迅速，水資源分布與經濟社會發展布局不相匹配。因此，需要合理地制訂水量分配方案和總量控制指標。本文在淮河流域跨省江河流域水量分配方案編制及用水總量控制指標制訂的工作背景基礎上，分析了水量分配與總量控制的聯系和區別，提出了江河流域水量分配與用水總量控制指標制訂的有關思路，可為下階段水量分配方案的落實、用水總量控制指標的進一步細化分解提供思路借鑒

（作者單位：中水淮河規劃設計研究有限公司 230000）