政府推廣新能源車的管理挑戰

蔣凌飛

中央政府和地方政府的管理實踐似乎依舊難以適應新技術的市場應用和風險規制需求，雖然2016年1月召開的中共十八屆五中全會將“創新驅動發展”作為五大發展理念之首。

無論是爭議已久的“滴滴專車”司機資質問題還是近期的“魏則西事件”，交通運輸部暫停私家車運營的暫行辦法和衛計委全面叫停腫瘤免疫療法的“一刀切”的應對方式，都體現了用傳統規制體制評判和約束新技術的應用風險的管理邏輯。

培育和發展戰略性新興產業為我國提供了在國際上占據技術主導地位的機會，新技術與傳統的政府規制體制的沖突也為我國政府帶來了過去沒有面臨過的管理挑戰。

當然，對傳統的規制體系的借鑒并非完全是政府管理意愿和能力的問題，其同樣包含理性的制度邏輯。

要解決傳統規制體系與新技術發展應用的沖突，首先需要對兩個更為基本的問題的回答：第一，為什么政府堅持用傳統的規制方式管理新技術？第二，這種規制方式在什么條件下會與新技術發生沖突？

本文借助于中國新能源乘用車的案例研究，對這兩個問題進行初步的回答。

規制體系的路徑依賴

我國汽車管理體系遵照分類管理原則，汽車整車產品按其技術特性、實際用途的差異被劃分成不同的類型，特定類型汽車的技術特性和企業準入、產品標準和路權等方面的管理方式經過較長時間的共同演化，使得傳統的以內燃機為驅動力的汽車已經發展出一套完善的、相互適應的規制體系。

首先是最高設計車速和安全標準之間的關聯。燃油轎車的動力性能較強，對安全性能的要求也較高，在碰撞成員保護和制動性能等方面的檢驗速度被設計為50公里/時，而最高設計車速低于70公里/時的低速貨車僅在30公里/時的條件下即可通過檢驗。

其次，技術特性的差異還決定了路權的差異。進入高速公路的最低時速不得低于70公里/時，這個高速公路的要求賦予常規汽車不同于低速汽車的路權，反過來也決定了常規汽車的最高設計車速不低于70公里/時。

我國新能源汽車的管理體系是在現行汽車管理體系的基礎上進行改進完善的，企業投資和準入、產品準入和路權是汽車管理體系中最核心的三個方面。

企業投資與準入方面，2009年新能源汽車的準入規則明確了先獲得相應產品類別的傳統汽車生產資質，在傳統汽車生產資質產品類別的基礎上增加新能源資質，而沒有傳統轎車資質的企業則需要由發改委上報國務院核準。

產品準入和路權方面，新能源乘用車與傳統燃油乘用車同屬于“乘用車”類別，進入工信部的《公告》需要滿足常規汽車產品的檢驗標準，并且能夠在城市機動車道路和高速公路行駛。

傳統規制體系的適用條件

可見，借鑒傳統的汽車管理體系，能夠保障新的規制體系的不同環節的相互適應，以最低的成本實現傳統產業中的安全要求。

那么，這種規制方式是否適用于整個新能源乘用車產業的發展呢？對插電式混合動力（PHEV）和純電動（BEV）兩條技術路徑的比較發現，規制體系對前者的影響不明顯，但阻礙了后者的推廣應用。

與PHEV相比，中央政府在BEV領域的扶持力度更大，整車企業的投入積極性也更高，但整車企業在PHEV領域成功推廣，在BEV領域的推廣成效反而不如非整車企業。

插電式混合動力乘用車完全由整車企業所主導，目前這類車型幾乎全部來自于比亞迪和上汽兩家企業，兩者在2015年的插電式混合動力乘用車銷量均在全球前10名，其中比亞迪超過5萬輛，居全球第一。

純電動乘用車的路徑中，《公告》內產品銷量最大的前三家企業依次是吉利、眾泰和北汽，它們在2015年的純電動乘用車銷量分別是2.6萬、2.4萬和1.7萬輛，同樣在全球前10名。

然而，前兩家企業的銷量很大程度上要歸功于非整車企業的“掛牌生產”。眾泰在經歷了近4年的推廣困難后，在2014年借助于新大洋的產品成功打開市場，并在該產品基礎上推出了新的微型電動車，2015年的銷量中近90%來自于這兩款產品。

吉利對非整車企業的依靠更深，其產品幾乎全部來自于康迪和新大洋兩家非整車企業。2015年末，北汽也與山東的一家非整車企業簽訂了戰略合作協議。

非整車企業在純電動乘用車領域中的意外表現還遠遠不止這些，在《公告》外的低速電動車的發展規模更為驚人。

與康迪、新大洋等企業的掛牌生產不同，諸如時風、梅拉德和御捷等企業無法為產品上牌，也無法獲得中央和地方對新能源乘用車的雙重補貼，卻在整車企業推廣困難時便“異軍突起”，發展出龐大的市場規模，其中時風和御捷的年銷量在2014年已經超過5萬輛。

一種可能的解釋是，插電式混合動力乘用車保留了發動機，這是傳統燃油車的核心零部件，整車企業曾經有過巨大的投入，因此該技術路徑更受青睞。

然而，事實上，整車企業對純電動乘用車的投入反而更為積極，這主要是因為兩方面的原因：一是插電式混合動力乘用車同時采用兩套驅動裝置，設計、開發和生產出整車的技術門檻更高；二是該路徑對節能減排的作用有限，中央對該路徑的財政補貼更少。

2009年～2015年，共有22家整車企業成功進入純電動乘用車的《公告》，車型數量多達229款，而進入插電式動力乘用車《公告》中的僅9家企業，車型數量僅30款。

兩種技術路徑的表現差異，涉及到兩個重要概念。

第一個概念是技術范式，它定義了技術進步的軌道（Dosi G. Technological paradigms and technological trajectories： a suggested interpretation of the determinants and directions of technical change[J]. Research policy， 1982， 11（3）： 147-162），例如續航里程、最高時速等。當新技術延續了已有的技術進步軌道時，則被稱為延續性技術；改變了已有的軌道時，則被稱為顛覆性技術（Christensen C M， Bower J L. Customer power， strategic investment， and the failure of leading firms[J]. Strategic management journal， 1996， 17（3）： 197-218）。

第二個概念是價值網絡，其中網絡指新技術的應用不僅取決于焦點企業的意愿和能力，還受到零部件、基礎設施、互補性產品及客戶的影響，而價值指網絡中的成員有其共同重視和擅長的價值屬性（Christensen C. The innovators dilemma： when new technologies cause great firms to fail[M]. Harvard Business Review Press， 1997）。

新技術的價值網絡并非在真空中形成，而是在已有的傳統價值網絡的基礎之上逐步發展的，政府規制通過對技術性能的限定和引導來限定價值網絡。

中央政府將新能源乘用車直接定位于傳統乘用車，對新能源乘用車的價值網絡建構也以傳統乘用車的價值網絡作為對比的基礎和技術發展的方向。

基于傳統產品的技術特性設置的規制體系，一方面通過對新能源汽車的政策傾斜努力吸引傳統乘用車用戶對新能源乘用車的興趣，另一方面通過對動力電池供應商、充電基礎設施的建設運營商等網絡成員提出更高的要求，縮小與傳統技術之間的差距。

這種規制方式加深了對傳統乘用車的價值網絡的依賴，促使了用戶按照傳統價值網絡的評判方式對新技術的價值進行評判，進而在不同的技術范式中產生了不同的影響。

純電動乘用車采用的是顛覆性的技術范式，由于在傳統乘用車用戶看重的續航里程低和充電便利性等方面表現較差，用戶在財政補貼之下依舊缺乏接受這類產品的意愿。

然而，插電式混合動力乘用車采用的是延續性的技術范式，在動力電池性能不足以滿足用戶需求、充電基礎設施發展滯后時，可以直接借鑒傳統價值網絡來發展，例如加油站和發動機生產企業等，當財政補貼和限購政策等政府支持力度足夠高時，傳統乘用車用戶有足夠的意愿接受這類新產品。

由此，參照當下中國對新能源汽車的規制辦法，未來真正能夠成功的技術路徑幾乎已經確定（作者系清華大學公共管理學院博士研究生）。endprint