整體性治理視域下“多規合一”試點問題探討

(武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072)

整體性治理視域下“多規合一”試點問題探討

欽國華
(武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072)

“多規合一”試點是我國實現規劃變革的重要方式,已有研究側重從技術層面展開探討。從規劃管理體制入手,基于整體性治理理論,利用“功能—層級—公私關系”的框架對當前試點展開分析。研究發現,當前的“多規合一”試點在橫向部門間以協調為主,部門整合程度不足;在縱向層級上,中央和地方互動缺失,地方內部層級協調方式有待完善;在公私關系上,公民在此過程中的主體地位難以確立,公私部門合作尚未展開。建議橫向部門間采用大部制進行整合;縱向層級間要理清央地關系,強化層級監督;在公私關系上建立利益相關者協商機制和組織,并積極開展公私部門合作。

整體性治理;多規合一;整合

長期以來,我國“多規林立、相互掣肘”的規劃體制廣受批評。2014年,在黨和國家規劃體制改革的要求下,四部委聯合印發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》,提出探索“多規合一”的具體思路,建立規劃銜接協調機制,并在28個市縣開展試點。同時,學界也開始對“多規合一”問題開展研究:一是對“多規合一”內涵的討論,即“多規合一”本質上是規劃內容的綜合還是編制理念和技術手段的創新,抑或規劃部門的協調[1]。二是各類規劃的演變歷史,學者們分析了各類規劃在計劃經濟時期、改革開放初期、市場經濟時期的演化背景、規劃體系構成、各部門對空間資源的競爭過程[2,3]。三是規劃體系碎片化的表現,包括各類規劃法律依據和地位不同、規劃目標不同、規劃編制技術和標準不同等[4-8]。四是“多規合一”困境的根源,已有研究著眼于橫向部門的利益沖突,認為“多規難融”的根源是各部門只考慮本部門、本行業的利益,忽視了其他部門的用地需求,導致各類規劃難以銜接[9]。五是“多規合一”的實踐探索,以案例形式總結了各地在技術整合和管理創新等方面的改革措施和成效[10-12]。六是“多規合一”的對策建議,包括整合規劃技術手段、更新規劃理念、完善法律制度和改革管理方式等,其中以技術手段的研究最普遍,希望通過技術變革實現“一本規劃、一張藍圖”的目標[7,13-15]。

綜觀已有研究,雖然學術界對“多規合一”有廣泛的討論,但還存在不足:一是研究集中于技術層面,缺少對管理體制的討論;規劃作為一種政府行為,是在一定管理體制結構下展開的,只有體制變革才能從根本上實現“多規合一”的目標。二是研究集中于規劃碎片化的表現而缺少對根源的分析,規劃法律、規劃目標、規劃技術等方面的沖突僅僅是碎片化的表現,解決碎片化問題要深入探究體制根源。三是對規劃體制的研究不深入,只關注橫向部門的博弈,缺少對縱向層級的權力劃分、政府規劃權力與社會利益沖突的研究。

基于此,本文借助整體性治理理論及其“功能—層級—公私關系”的框架,全面剖析了試點地區的規劃管理體制在橫向部門、縱向層級、政府與社會關系三方面的不足,并據此提出相應建議,以期完善我國當前的“多規合一”試點。

1 整體性治理對“多規合一”試點的啟示

整體性治理是一種以滿足公眾需求為導向,以信息技術為基礎,強調通過協調、整合和信任機制來治理碎片化現象,為公眾提供無縫隙的公共產品和服務的治理模式[16,17]。最早的倡導者是佩里·希克斯,他主張新的改革應著眼于構建政府部門的協調與整合機制。1997年上臺的英國工黨政府采納了他的觀點,并在《現代化政府》白皮書中提出“聯合政府”的理念,承諾建設更有效率和整合型的政府,進而拉開了西方國家整體政府改革的序幕[18,19]。

希克斯認為,依據官僚制設計的政府部門雖然通過分工和專業化帶來較高的效率,但也造成官僚體系內部分離,導致部門出現難以協調和控制的難題。新公共管理運動將市場競爭引入公共部門,試圖調整部門職能、優化組織結構,以提高組織績效、降低運行成本,但分權化、獨立化、分散化的手段進一步加劇了“碎片化”問題,導致部門間相互沖突的目標和計劃、政策缺乏連續性、項目重復建設等,各部門在面對“棘手問題”時各自為政,公眾無法獲得優質服務[16,20]。

整體性治理強調政府以問題的解決而非以管理過程的有效為取向，為實現這一目標,必須實行整體運作。這種整體運作分為協調和整合兩個階段：協調指組織內部以消除矛盾和統一認識來實現協同;整合，則要求組織在行動層面以聯合、同盟、合并等方式執行整體運作的理念[21,22]。整體性治理的框架包括層級、功能和公私關系三個維度:層級維度指不同治理層級的協調與整合,如中央與地方之間;功能維度指機構內和機構間的協調與整合;公私關系維度指政府與非政府部門間的協調與整合[16,21]。協調與整合存在風險和成本,它要求政治家和管理者的創新和勇氣,在提供公共服務過程中產生新的認知[23]。為了實現整體性治理的目標,要從社會經濟背景、認知、組織、情感聯系、利益等方面采取變革措施,包括建立跨部門合作的信任機制,利用關鍵資源重塑組織結構;建設信息系統以傳遞和共享信息,將公民帶入公共決策過程。責任包括管理、法律和憲政三個層面,關鍵是發揮審查和監督的作用。在財政預算上,整體性預算的實施要和同部門共享的文化相結合[16,18]。

“多規合一”作為一個棘手的問題,需要整體性治理理論的指導。從功能維度看,我國各類法定規劃有80多種,分散在發改、國土、建設、環保等不同部門中,各部門為爭奪權力和資源陷入“地盤戰”,導致碎片化治理現象出現,因此應加強對橫向部門的協調整合。從層級維度看,各類規劃的層級關系錯綜復雜。以規劃審批為例,發展規劃由本級人大審批，土地利用總體規劃的審批權限分散在國務院、省、市三個層級中，而城市總體規劃由省級政府或國務院審批，這種縱向權力配置的碎片化造成“多規難融”。從公私關系維度看,規劃行為的壟斷化和行政化使政府在回應解決公眾需求時陷入困境,社會力量難以介入規劃制定的公共議程,公民權利難以保障。

在當前規劃權力碎片化的局面下,“多規合一”試點需立足整體性治理思維,借助“功能—層級—公私關系”的框架,利用協調和整合機制來改革這一過程中橫向部門和縱向層級結構、改善政府與社會的關系,使多部門、多層級、多主體參與到這一過程,使彼此的政策目標保持一致,政策手段相互增強,以消解規劃體制的碎片化,實現“多規合一”的目標。

2 我國“多規合一”試點存在的問題

目前“多規合一”試點已全面展開,各地在統一編制技術、完善信息平臺、協調部門職能等方面進行了探索。但從規劃管理體制變革上看,當前“多規合一”的試點存在以下問題:一是橫向部門整合不足,二是縱向層級聯動不足,三是政府與社會互動缺失。

2.1 橫向部門間整合不足

我國各類規劃分散在不同部門中,在縱向系統的發展中雖然保證了部門利益的完整性,但同一層級中各部門自我封閉，缺乏溝通協調,導致大量的規劃沖突[24]。針對這一問題,試點地區的“多規合一”橫向協調主要采用了“多規合一”領導小組、部門聯席會議、規劃委員會等形式(表1)。“多規合一”領導小組是最主要的橫向協調形式,采用這種形式的有海南、廣州等地。領導小組是由政府主要領導參與的跨部門實體性議事協調組織,負責制定“多規合一”工作計劃,指導規劃編制和監督檢查各部門執行情況等,下設不同工作小組,負責專項工作,同時設立領導小組辦公室作為具體辦事機構。由于上級領導的存在,能快速做出決策和進行協調;小組成員為部門負責人,有利于集中資源開展“多規合一”活動;矩陣式、扁平化的組織結構,有助于部門溝通與信息交換,提高了靈活性和工作效率。不足在于對上級權威過度依賴,主要領導的權威成為推動“多規合一”的關鍵動力,職能部門之間缺少協調意愿,難以從根本上解決橫向協調的問題[25]。

表1 “多規合一”部門協調方式

部門聯席會議被部分試點地區采用,如漳州、江西等。這一形式是由“多規合一”的相關部門參與,通過信息共享、溝通協商等方式制定成員單位共同遵守的規則,以落實“多規合一”的各項工作。各單位地位平等,依靠部門妥協達成共識,具有非正式性和臨時性的特點。這一形式不設新的組織機構,跨部門協調成本較低。由于各部門地位平等,決策在部門間充分討論,有助于決策的科學化和民主化，但缺點在于決策推行依賴部門信任而非正式規則,導致協商結果難以執行。同時，聯席會議制度建設不完善,部門交流的時間和次數不足。 規劃委員會是一種高度整合的組織形式,采用這一形式的地區較少,以云浮為代表。通過對原有規劃編制審批部門的重構,云浮形成了新的規劃委員會作為政府正式部門,實現各規劃的協調[11]。這一形式希望通過部門職能整合,將原有部門間的協調轉為部門內的協調,以解決職能交叉問題,降低協調成本。但規劃委員會并不必然實現“多規合一”的目標,采用這一形式的試點地區的土地規劃和城鄉規劃仍分屬部門內兩個涇渭分明的分支。

總體來看,這三種形式以協調為主,整合不足。整體性治理理論認為,協調注重組織信息、認知和決定的交換,嘗試將相互分離的個體連接,使彼此相互認知，避免碎片化和負外部性;整合注重執行、貫徹和行動,使政策目標和手段相互強化,建立無縫隙的項目[18]。“多規合一”領導小組和部門聯席會議僅以信息交換、共同決策等方式約束部門行為,防止部門沖突和負外部性,屬協調階段，而建立規劃委員會,將“多規合一”貫徹到規劃編制、審批和實施過程中,是一種整合方式,被個別地區采用。

當前“多規合一”部門協調還存在以下問題:一是原有規劃部門對跨部門協調整合的阻礙。由于原有部門在權力、資源、地位、技術等方面的差異,使其難以建立對話平臺、形成部門間信任機制和塑造跨部門共享的文化。二是跨部門協調組織的責任界定不清。試點方案只說明“多規合一”協調組織的架構,缺少對職責分工、爭議調解的明確規定,難以建立跨部門責任框架。三是缺少跨部門協調的評估機制,導致各部門在落實“多規合一”過程中的績效難以有效測量,部門協調整合的成果難以體現。

2.2 縱向層級間聯動不足

縱向層級間的聯動不足表現為中央—地方的協調缺失、地方內部層級協調有待完善。中央—地方的協調缺失與央地分權化改革密切相關,但這種分權的目的是推動地方經濟增長而非實現國家整體的有效治理[26]。在規劃領域表現為:雖然中央為實現對國民經濟和空間資源的宏觀調控,建立起以發展規劃、主體功能區劃、城鎮體系規劃為主的宏觀規劃體系,掌握了省級和重點城市的土地利用總體規劃、城市總體規劃審批權,輔以垂直管理、土地督查等手段約束地方行為。但在晉升錦標賽和規劃分級審批的制度下,地方為發展經濟,利用分級審批權限和信息不對稱的優勢,違規審批土地和開發項目,違背中央保護耕地、控制建設用地規模等目標。這種不恰當的分權,“不僅無法實現放權的增量效應,反而增加了下級機關的負擔,碎片化治理就成了下級機關的必然選擇”[27],使央地關系難以協調,削弱了中央的規劃權威。

當前“多規合一”改革聚焦于市縣政府,缺少對中央—地方關系的協調整合,中央對地方試點的控制和監督力度不足。以“多規合一”的基礎規劃為例,中央在“十三五”規劃中提出以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間規劃,推進“多規合一”，但試點地區的基礎規劃各不相同,如廈門是市域空間戰略規劃，漳州是城市總體規劃，泉州是泉州灣地區城鄉一體化規劃，廣東是國民經濟和社會發展規劃,帶來基礎規劃的碎片化。

在地方層面,“多規合一”試點的縱向層級協調尚在探索中,目前廣州和重慶的做法較成熟(表2)。廣州的層級協調模式為“市區聯動、三上三下”,市政府負責制定全市的“三規合一”技術標準和規范,審查區級規劃成果;區政府負責具體規劃編制，落實用地需求。經過市區兩級的三輪互動,最終形成規劃成果[11]。重慶的層級協調模式為“綜合平衡、聯合審批”,即在市政府規劃指標控制下,各區根據自身情況制定“四規疊合”方案,經市政府綜合平衡后,由市“四規疊合”協調小組聯合審批。

表2 廣州和重慶的“多規合一”縱向協調

這些“多規合一”的層級協調模式存在以下問題:①縱向協調僅限于規劃編制審批,缺乏規劃執行監督階段的協調整合,使成果落地困難。②現有層級協調模式可能導致“多規合一”成果難以滿足公眾需求。區縣級規劃的重點是處理公眾關心的規劃問題,應以滿足公眾需求為導向，但在目前的層級協調模式下,上級政府對下級規劃的多輪審查、綜合平衡、規劃指標控制等導致下級政府的“多規合一”成果是適應上級要求而非以公民需求為導向。③縱向協調可能形成上下級政府的“隱形契約”,層級協調變成合謀。由于規劃已成為各級政府推動經濟發展的重要工具,在共同利益驅動下,上級政府縱容下級政府的違法開發活動,以共同對抗中央的管治[28]。

2.3 政府與社會互動缺失

政府與社會互動缺失包括公民的主體地位尚未確立,政府與私人部門的合作難以展開。從政府與公民的關系看,官僚制的組織安排導致政府與公民間的沖突:一是官僚制結構的非人格化要求以普遍化的規則處理各種事物,而公民需求的多樣化使政府難以應對,從而造成兩者的矛盾;二是由于政府在公共服務供給的壟斷地位,使公民難以尋求替代組織,導致政府和公民地位不對等[29]。整體性治理重視公民的主體地位,認為整體政府的服務對象包括消費者、納稅人和公民三類角色,消費者關注公共產品與服務的提供，納稅人關注公共支出的物有所值，公民則要求治理過程中更多地參與權與話語權[22]。因此,在“多規合一”過程中應確立公眾的主體地位,實現整合性的規劃設計、協作式的政策制定和包容性的群體參與[30]。

當前的“多規合一”試點尚未確立公民在規劃中的主體地位:①“多規合一”由政府主導,試點方案集中于政府內部的技術融合或體制改革,未涉及這一過程中的公民參與問題。規劃作為一個利益分配的過程,不同利益相關者均有各自的訴求，“多規合一”僅在官僚組織內以行政權力和程序決定,難以保證規劃結果的公平性和合理性。②在官僚體制和理性規劃理念的影響下,技術官僚和規劃師將“多規合一”變為一種專業壟斷活動,即“不同專業團體、不同的學科,在其領域內制定和傳遞政策”,排斥這一過程的公眾參與,社會公眾只是規劃結果的接受者[30]。③相關社會組織缺位,公民的主體地位難以保證。由于公民社會力量不足,缺少能代表不同利益階層的社會組織,而公民個體的多元化和分散化使其陷入集體行動的困局,個體參與難以對“多規合一”的規劃結果產生影響。

在政府與私人部門的關系上,整體性治理在微觀層面表現為政府與社會間的復雜網絡關系。在這一網絡中,政府通過服務購買、資源共享、簽訂契約等方式,與私人部門、社會組織為實現公共利益最大化而協同行動,達到反應即時、行動協同、效果最佳的治理目標[31]。當前的“多規合一”表現出權力和資源的分散化、復雜化,無法單純依靠政府實現有效控制。因此,在“多規合一”過程中,應積極開展公私合作,引入企業管理技巧,以強化資源配置效率:一是信息平臺建設的公私合作。基礎信息碎片化是多規沖突的重要表現,整合各類基礎信息,構建統一的信息平臺,是實現“多規合一”的基礎。私人部門在數據開發與管理上具有更高效率，因此如何在信息平臺建設中實現公私合作是“多規合一”的重要課題。二是規劃編制的公私合作。相比政府的科層體制,私人部門在人員組織上更具靈活性,在規劃編制技術手段上更專業，因此“多規合一”規劃編制需整合政府和私人部門的各類資源。

3 促進“多規合一”試點的建議

3.1 部門間的協調與整合

如前所述,“多規合一”領導小組和部門聯席會議的橫向協調效果不佳。作為整體性治理的重要策略,以職能整合和部門合并為手段的大部制改革為“多規合一”橫向整合提供了新方向。“多規合一”的大部制治理就是突破現有部門組織邊界,整合規劃職能形成新的規劃部門,“以避免部門間可能出現的因長時間的討論磋商和討價還價甚至利害沖突而使政府工作受到影響”[32]。在部門整合的基礎上輔以必要的協調手段,以構建完善的橫向整合機制。這一過程包括:首先，劃定大部門職能邊界。整體性治理并不反對分工和專業化,各類規劃涉及發改、國土、建設、環保等部門,包括編制、審批、執行和監督等階段,考慮到部門規模和管理有效性,顯然無法將所有職能包含到單一部門。“在理性準則下,面臨異質任務環境的組織試圖識別同質部分,建立不同部門來處理每個同質部分”[33]。因此,按職能相近的原則,可以將土地規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃、區域規劃等職能整合到單一部門,從法律上規定部門的法律地位、機構職責、工作制度等,完善“多規合一”的制度建設。其次，整合組織文化觀念。“多規合一”的橫向協調與整合涉及多個部門,“建立共同的文化,樹立權力分享理念,建立共同的規范和價值體系,是跨部門合作的前提”[34]。文化觀念的整合首先要重塑領導形式,產生新的領袖并樹立其領導權威,從合法性、權力、資源等方面推進“多規合一”的理念和措施,創造新的溝通渠道強化組織間的聯系。其次,建立橫向信任機制,“在合作戰略下,權力的有效獲取依賴于對承諾的交換和對雙方潛在不確定性的減少”[33]。因此,各部門可通過信息溝通與反饋、定期會商、簽訂協議等方式保證承諾的可靠性,同時加強關系投資,理解彼此的觀點和文化,建立合作網絡。第三,培養高素質的文官隊伍,以跨界培訓、人員借調等方式強化官員的合作意識，鼓勵復雜的認知結構,使其能承擔“多規合一”的多項任務。第三，界定橫向協調責任。大部制改革拓展了組織邊界,“組織多個技術核心的擴張會更多地增加組織成分。多成分組織不可避免地面臨平衡不同成分的能力問題”[33],即在大部門內面臨責任的重新調整。另一方面,在部門協調上,橫向部門間的合作導致責任界限的模糊,對誰來承擔什么責任沒有清晰界定。因此,“多規合一”的橫向整合一方面要在大部門內建立清晰的責任框架,明確各分支的職責。即誰負責規劃編制,誰負責規劃審批,誰負責規劃執行監督。另一方面,部門間的責任劃分應在合作開始前清晰闡述,并以正式協議的方式加以明確,以達成部門間的共識,同時明確共同決策和爭端處理機制,確立“多規合一”部門間合作的基礎。四是建立評估機制。在“多規合一”橫向協調整合的復雜結構中建立有效的評估機制，不但有利于將部門活動與結果掛鉤,而且能增加目標的明確性,強化部門責任框架。完善的評估機制有賴于統一的信息平臺,通過這一平臺,可快速準確掌握各部門的績效數據,有效評估部門責任的履行程度。在評估主體上,鑒于“多規合一”規劃編制和執行的復雜性與保證評估結果的客觀公正,可由具備專業資質的第三方進行。在評估標準上,整體性治理強調廉潔、效率和效益三個維度,其中以效益標準最為重要。因此,在“多規合一”的橫向協調中,評估重點在于橫向協調是否能降低部門沖突的風險、促進規劃編制的協調和實現滿意的規劃結果。

3.2 層級間的協調與整合

組織行政是不同層次和成分相互作用的過程。上游制度層作為組織支持的來源,關注長期事項,目標是增加組織的靈活性和控制組織資源;下游技術層關注短期事項,目標是減少不確定性,致力于技術功能的有效運行;中間管理層一方面要保證制度層做出足夠的承諾以取得技術成就,另一方面要保證技術層有足夠的能力和寬余[33]。針對“多規合一”的層級聯動,作為制度層的中央政府應建立長期的“多規合一”戰略安排;作為中間層的省、市政府在把中央宏觀戰略轉化為地方“多規合一”計劃的同時,要提供和控制資源投入,對下級政府實施協調;作為技術層的縣級政府負責具體執行上級制定的“多規合一”任務。

從中央和地方的關系看,“活躍、有明確政策方向的中央政府,能使用各種政策工具來刺激、協調和整合創新,建立整體問責制度,鞏固整體政府的支撐系統,鼓勵不同專業開展工作,制定財政激勵措施,鼓勵研究和開發用于管理問責和數據獲取的考核指標”[16]。因此,中央和地方的協調與整合包括以下方面:一是中央的頂層設計。通過立法或政策文件確立“多規合一”規劃編制和審批辦法,法定基礎規劃,各級政府的規劃權限,保證地方的“多規合一”方案不偏離中央目標。同時,賦予地方在規劃目標設定、執行方式上的自由裁量權,使其能在中央框架下根據實際執行“多規合一”戰略,在公共產品和服務供給上具有更高的靈活性。二是地方官員的考核體系。當前以經濟為核心的考核體系是規劃沖突的重要原因,因此中央需改變官員考核體系,根據主體功能區劃的設定,針對不同區域的地方官員制定不同的考核指標,重點增加社會效益、生態文明等方面的考核內容,引導地方官員減少對土地指標的關注,保證中央和地方規劃目標的一致。三是財政預算。中央和地方在財權劃分上的不合理加劇了地方對中央規劃權力的爭奪,而中央對地方的轉移支付是促進財政資金再分配與協調央地關系的制度安排[35];通過轉移支付體系改革,加大對地方財政的支持力度,減少地方對土地財政的依賴以協調央地關系,為“多規合一”提供制度保障。同時,中央可將預算作為一種工具,要求地方推行規劃的整體預算,跨越原有部門界限,圍繞“多規合一”的目標和結果設計方案,并在地方間展開競爭,由中央進行審計評估,以激勵地方進行規劃整合[21]。四是中央部委的示范作用。層級結構是上級解決下級沖突的一種策略,層級整合可通過加強縱向集權實現,使上級能對下級施加更多控制和促進橫向部門合作[34]。在中央層面建立“多規合一”的協調組織或機制,一方面形成中央重視“多規合一”的印象,通過層級控制和強化為地方做好示范;另一方面,中央部委的合作可為地方“多規合一”提供持續指導,為解決地方實踐中的問題提供依據,從而實現央地聯動。在地方層面,一方面是強化政府層級監督,上級可利用統一的規劃信息平臺、衛星遙感等技術手段對下級政府的開發行為進行監控,實現從規劃編制、審批到實施的全過程監督。另一方面,處理好縱向分權與集權的關系,“環境的異質性和動態性導致分散在許多下屬部門中的自行決定權,但分散程度總是相應于組織的監控能力而非一成不變”[33]。對“多規合一”的縱向權力劃分來說,省市政府在制定區域“多規合一”方案時給予縣級政府規劃執行自主決定權，同時對其進行控制,提供必要資源和實施監督,使其能在復雜環境中實現職能協調。

3.3 政府與社會間的協調和整合

整體性治理以滿足公眾需求為導向,倡導在治理過程中公民的主體地位,而規劃的核心問題是處理好利益相關者間的關系，因此“多規合一”需整合政府與公民間的關系,建立利益相關者協商機制,實現規劃的共識共享。一是構建“多規合一”的參與平臺。在這一平臺上,公民可表達對“多規合一”的不同訴求,以解決潛在利益沖突;可對規劃編制和執行中的問題提出質詢,了解各參與主體的責任和義務,保證政府對公眾負責。在參與形式上,除聽證會、論證會、現場調研等正式途徑外,發展關系網絡、私密討論等非正式途徑,使公民參與“多規合一”的政策制定、規劃編制和服務供給過程,全面了解規劃目標、預期成果和利益分配等內容。二是轉變“多規合一”的規劃理念。規劃不是純技術活動,技術官僚和規劃師缺少“關于場所品質和問題的潛在解決策略以及提高政策有效性的足夠知識”,公民對所處地區文化、資源和習俗的了解為規劃提供了有力補充[30]。溝通規劃倡導“通過學習如何展開協作,促使有關地方關系與沖突的理解和意識得到廣泛和豐富的發展,由此產生解決沖突的集體方法”[36]。因此,將溝通規劃作為“多規合一”的理念,公民、社會組織和政府等利益相關者在統一平臺上進行溝通對話,表達和交換意見,確定工作重點,評估規劃方案,為選擇最佳方案提供依據,最終形成開放和多元的“多規合一”方案。三是建立“多規合一”公眾參與組織。在“多規合一”過程中,不同利益相關者訴求的多元化和分散化使政府難以直接面對公眾個體,而通過社會組織與政府進行集體表達和協商有助于激勵公民的參與行為。中國的地方性集體組織——社區和行政村作為政府和社會的中介,一方面代表國家權力對社會和公民進行管治;另一方面代表公民參與公共事務治理,為整合政府和社會的關系提供有效途徑。因此,構建以社區和行政村為核心的規劃參與組織,使其代表公民參與規劃制定和實施過程，監督政府行為,使“多規合一”的結果符合公共利益。

在政府和私人部門的關系上,整體性治理強調保持政府在資源整合中主體地位的同時發揮私人部門的作用,在利用私人部門提供優質服務的同時節約公共支出[17]。在“多規合一”過程中,政府可利用其權威地位和公正形象整合私人部門,共同參與信息系統建設、規劃編制等活動。政府負責制定技術標準和法律政策、協調私人部門活動、處理爭端和進行監督，而私人部門在政府的監督指導下,可參與規劃政策分析、項目管理和提供規劃咨詢等服務[37]。

在信息平臺建設上,鑒于各類規劃信息的碎片化,政府對整合這些信息缺乏有效手段,可引入私人部門,利用其在信息收集、加工、存儲和維護方面的專業化和靈活性優勢,建立公私伙伴關系,實現信息整合和優化。即政府作為信息網絡集成商,負責根據“多規合一”信息平臺的需求選擇潛在私人部門作為合作伙伴,明確網絡中各主體的權限和責任,建立相應技術標準、監管指南、績效體系。私人部門根據政府與公民的需求,收集高質量的基礎數據,建立通用數據格式,創建規劃數據庫和信息平臺,建立信息共享機制,使政府、企業和公民可便捷地訪問規劃信息。

在“多規合一”規劃編制上,公私部門的合作有助于政府利用私人部門的技術和人力資源優勢,“在特殊領域內擁有全國或全球規模的公司,能擁有政府絕不可能達到的技術水平,可在城市、州甚至國家范圍內共享各種最佳實踐和技術經驗”[37]。因此,在“多規合一”規劃編制中,利用項目管理的策略組成矩陣式結構,政府負責提供信息、資金等物質資源,而私人部門提供人員、技術等資源,并設立項目經理負責項目組的內外溝通、協調組織關系和分配各類資源,從而實現公私部門的良好合作。

[1]朱健.縣域“三規合一”試點規劃的綜述研究與規劃思考:城鄉治理與規劃改革——2014中國城市規劃年會[C].中國海南海口,2014.

[2]顧朝林.論中國“多規”分立及其演化與融合問題[J].地理研究,2015,34(4)∶601-613.

[3]王磊,沈建法.五年計劃/規劃、城市規劃和土地規劃的關系演變[J].城市規劃學刊,2014,(3)∶45-51.

[4]陳雯,閆東升,孫偉.市縣“多規合一”與改革創新：問題、挑戰與路徑關鍵[J].規劃師,2015,(2)∶17-21.

[5]沈遲.我國“多規合一”的難點及出路分析[J].環境保護,2015，43(3)∶17-19.

[6]王向東,劉衛東.中國空間規劃體系：現狀、問題與重構[J].經濟地理,2012,32(5)∶7-15.

[7]蘇文松,徐振強，謝依羚.我國“三規合一”的理論實踐與推進“多規融合”的政策建議[J].城市規劃學刊,2014,(6)∶85-89.

[8]蔡云楠.新時期城市四種主要規劃協調統籌的思考與探索[J].規劃師,2009,25(1)∶22-25.

[9]姚佳,陳江龍，姚士謀.基于新區域主義的空間規劃協調研究----以江蘇沿海地區為例[J].中國軟科學,2011,(7)∶102-110.

[10]黃葉君.體制改革與規劃整合——對國內“三規合一”的觀察與思考[J].現代城市研究,2012,(2)∶10-14.

[11]賴壽華,黃慧明,陳嘉平，等.從技術創新到制度創新：河源、云浮、廣州“三規合一”實踐與思考[J].城市規劃學刊,2013,(5)∶63-68.

[12]王蒙徽.推動政府職能轉變,實現城鄉區域資源環境統籌發展----廈門市開展“多規合一”改革的思考與實踐[J].城市規劃,2015,39(6)∶9-13.

[13]段進.“十二五”深入開展國家級空間整體規劃的建言[J].城市規劃,2011,(3)∶9-11.

[14]林堅,許超詣.土地發展權、空間管制與規劃協同[J].城市規劃,2014,38(1)∶26-34.

[15]謝劍鋒,羅良干.我國市縣推進“多規合一”的探索及反思----浙江省開化縣：探索建立統一銜接的系統[J].環境保護,2015,(Z1)∶31-36.

[16]Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer,etal.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[M].London：Palgrave,2002.

[17]寇丹.整體性治理：政府治理的新趨向[J].東北大學學報(社會科學版),2012,14(3)∶230-233.

[18]韓保中.全觀型治理之研究[J].公共行政學報,2009,(31)∶1-48.

[19]Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer,etal.Governing in the Round：Strategies for Holistic Government[M].London：Demos,1999.

[20]胡象明,唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2010,49(1)∶11-15.

[21]曾維和.后新公共管理時代的跨部門協同----評希克斯的整體政府理論[J].社會科學,2012,(5)∶36-47.

[22]曾令發.整體型治理的行動邏輯[J].中國行政管理,2010,(1)∶110-114.

[23]Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer,etal.Holistic Government[M].London：Demos,1997.

[24]孫施文.現行政府管理體制對城市規劃作用的影響[J].城市規劃學刊,2007,(5)∶32-39.

[25]張克.地方主官異地交流與政策擴散：以“多規合一”改革為例[J].公共行政評論,2015,(3)∶79-102.

[26]徐晨光,王海峰.中央與地方關系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯[J].政治學研究,2013,(4)∶30-39.

[27]徐信貴.分權化改革下的政府治理碎片化可能及其應對[J].社會科學研究,2016,(3)∶13-17.

[28]李廣斌,王勇.城鄉規劃管理體制變遷的演化博弈分析[J].城市發展研究,2015,22(7)∶64-70.

[29]Merton KK.Bureaucratic Structure and Personality[J].Social Forces,1940,18(4)∶560-568.

[30]帕齊·希利.以城市規劃的協作方法建構制度能力[J].國際城市規劃,2008,23(3)∶35-43.

[31]劉波,王力立,姚引良.整體性治理與網絡治理的比較研究[J].經濟社會體制比較,2011,(5)∶134-140.

[32]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008,(10)∶52-58.

[33]湯普森.行動中的組織[M].上海：上海人民出版社,2007.

[34]Tom Christensen,Per L Greid，張麗娜，等.后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府[J].中國行政管理,2006,(9)∶83-90.

[35]杜春林,張新文.鄉村公共服務供給∶從“碎片化”到“整體性”[J].農業經濟問題,2015,(7)∶9-19.

[36]帕齊·希利.制度主義理論分析、溝通規劃與場所塑造[J].國際城市規劃,2008,23(3)∶25-34.

[37]戈德史密斯,威廉·埃格斯.網絡化治理：公共部門的新形態[M].北京：北京大學出版社,2008.

DiscussiononExperimentationofMultiplePlanningIntegrationfromPerspectiveofHolisticGovernance

QIN Guo-hua
(School of Politics and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The experimentation of multiple planning integration was an important way to explore the reform path of the planning system of China.But existing research focused on the technical aspects of the multiple planning integration.Based on the theory of holistic governance,the experimental region′s planning management system was analyzed by using the framework of "functions-tiers-sectors".The results showed that,ways of coordination were used mainly between the horizontal departments,but lack of integration of the departments.In the vertical level,the central and local government′s interaction was missing,and the coordination of the internal level of local government needed to be improved.In public-private relations,it was difficult to establish the citizens′ subject position in the process of multiple planning integration.The public and private sector cooperation did not yet started as well.In order to solve these problems,integration between horizontal departments needed use the way of “Super Ministry System Reform”.The vertical level needed to rationalize the relationship between the central government and local governments,and strengthen the level supervision.In the public-private relationship,it was necessary to establish stakeholder consultation mechanism as well as carry out public-private partnerships.

holistic governance;multiple planning integration;integration

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.016

TU984.117

A

1005-8141(2017)07-0861-06

2017-05-09；

2017-06-22

及通訊作者簡介：欽國華(1992-),男,浙江省湖州人,碩士研究生,研究方向為土地政策與法規。