太湖流域水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃關(guān)鍵問題總結(jié)與思考

蔡文婷，劉克強，單玉書，陳文召

（水利部太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200434）

太湖流域水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃關(guān)鍵問題總結(jié)與思考

蔡文婷，劉克強，單玉書，陳文召

（水利部太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200434）

“十三五”時期是全國水利改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會快速發(fā)展和加快推進生態(tài)文明建設(shè)等對水利工作提出了新的更高要求。文章以太湖流域為研究對象，概括總結(jié)了太湖流域水利發(fā)展”十三五”規(guī)劃的編制背景、規(guī)劃目標及主要成果，并根據(jù)“十三五”期間水利發(fā)展面臨的新形勢和新要求，對規(guī)劃編制過程中的主要關(guān)注點、重點難點等關(guān)鍵問題作了深入剖析。

太湖流域；水利發(fā)展；“十三五”規(guī)劃

1 規(guī)劃編制背景

太湖流域位于長江三角洲的南翼，面積約3.69萬km2，行政區(qū)劃分屬江蘇、浙江、上海、安徽三省一市，流域經(jīng)濟發(fā)達、大中城市密集，是“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的重要交匯點，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。據(jù)統(tǒng)計，2015年太湖流域總?cè)丝谶_5987萬人，城鎮(zhèn)化率80%，占全國總?cè)丝诘?.4%；國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達66884億元，占全國GDP的9.9%；人均GDP約為11.1萬元，是全國人均GDP的1.9倍。

“十二五”以來，太湖流域水利改革發(fā)展取得了長足的進步，較好地支撐和保障了經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。但是面對新的形勢和要求，流域水利發(fā)展還面臨很多薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，水利改革和管理中還存在深層次的問題，與經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的新要求相比，太湖流域水利還存在著明顯的不協(xié)調(diào)、不適應。一是流域防洪安全保障能力依然不足［1］。隨著人口、經(jīng)濟不斷富集，目前太湖流域防洪保護區(qū)［2］的范圍已達流域面積的60%，保護區(qū)內(nèi)聚集了超過流域80%的人口和 GDP，淹不得、也淹不起，加之氣候變化、海平面上升、黃浦江潮位趨勢性抬高等因素影響，流域防洪壓力繼續(xù)加大。但現(xiàn)狀流域防洪標準偏低、太湖洪水出路不足、流域防洪與區(qū)域排澇矛盾突出等問題尚未根本解決，流域還不能防御不同降雨典型50年一遇洪水，部分區(qū)域還沒有達到20～50年一遇的防洪標準。二是流域水資源調(diào)控能力不足，水資源供需矛盾突出［3］。流域引江入湖能力不足，目前僅靠望虞河引長江水直接入太湖，在強化節(jié)水的條件下，遇枯水年、特枯水年流域仍缺水25～39億m3。三是不合理的經(jīng)濟增長方式帶來的污染物排放與流域水環(huán)境承載力之間的矛盾依然存在，流域河網(wǎng)水質(zhì)污染及湖泊富營養(yǎng)化嚴重，流域重要水功能區(qū)水質(zhì)達標率僅為40.3%，水環(huán)境綜合治理與管理［4］、水生態(tài)文明建設(shè)任務艱巨。四是相對流域水利可持續(xù)發(fā)展和流域水利現(xiàn)代化的新形勢、新要求而言，流域水利管理中依然存在監(jiān)控預警能力不足、信息共享程度低等問題，流域水資源監(jiān)控與預警能力亟需加強，“智慧太湖”信息化建設(shè)尚需全力推進。

“十三五”時期是太湖流域全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的攻堅期，也是“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略全面推進實施的關(guān)鍵階段。江蘇省提出著力建設(shè)經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的新江蘇，率先全面建成小康社會；浙江省提出在更高水平上全面建成小康社會，“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化建設(shè)邁出堅實步伐；上海市提出到2020年基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。同時，黨中央、國務院要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面和全過程，推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。“十三五”時期是太湖流域水利改革發(fā)展的關(guān)鍵時期。流域經(jīng)濟社會發(fā)展和加快推進生態(tài)文明建設(shè)等對水利工作提出了新的更高要求，流域水利工作面臨著重大的挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇，迫切需要進一步完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升水生態(tài)文明水平，深化水利改革，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供堅實的水利支撐與保障。因此，科學編制太湖流域水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃是十分必要的。

2 規(guī)劃指導思想與目標

做好太湖流域“十三五”規(guī)劃要深入貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央“四個全面”的總體要求，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，緊緊圍繞國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署，牢牢把握經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和水利發(fā)展新特征，以全面提高水安全保障能力為目標，以加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和流域水環(huán)境綜合治理為重點，以最嚴格水資源管理制度為抓手，以改革創(chuàng)新為動力，加快構(gòu)筑具有流域特色的防洪減災體系、水資源調(diào)控體系、水生態(tài)環(huán)境保護體系和流域綜合管理體系，為“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、長三角城市群以及海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展提供防洪安全、供水安全、水生態(tài)安全保障和堅實支撐。

以促進節(jié)水減排為重點，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)；以節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)為契機，進一步加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；以太湖流域水環(huán)境綜合治理、江河湖泊系統(tǒng)治理以及河湖庫水系連通為著力點，加快推進水生態(tài)文明建設(shè)；以農(nóng)村飲水安全鞏固提升和農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)，努力推進城鄉(xiāng)水利基本公共服務均衡化；以依法治水管水、落實最嚴格水資源管理制度為抓手，促進經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級；以改革創(chuàng)新為動力，進一步完善流域綜合管理體制機制，基本實現(xiàn)流域水利現(xiàn)代化，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的支撐和保障。

3 規(guī)劃主要成果

（1）嚴守生態(tài)“紅線”，合理確定規(guī)劃目標指標

為強化水資源水環(huán)境承載能力剛性約束，太湖流域“十三五”規(guī)劃以全國水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃目標指標為外包線，與《太湖流域綜合規(guī)劃》［5］、《太湖流域水資源綜合規(guī)劃》［6］、《太湖流域防洪規(guī)劃》［7］等系列規(guī)劃目標指標相銜接，結(jié)合各省市“十三五”規(guī)劃成果，制訂了8項規(guī)劃指標，其中約束性指標4項，其他預期性指標4項。

太湖流域“十三五”規(guī)劃指標的確定主要參考以下幾條原則：一是嚴格貫徹落實生態(tài)文明、“水十條”及最嚴格水資源管理制度［8］要求，嚴守流域水資源開發(fā)利用保護的“紅線”、“底線”，將用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、重要河湖水功能區(qū)達標率4項指標作為約束性指標；二是深入貫徹落實海綿城市建設(shè)要求，突出流域特點，提出流域河湖水面率作為預期性指標，發(fā)揮水面的調(diào)蓄作用；三是規(guī)劃指標應與流域性規(guī)劃相銜接，但若省市執(zhí)行規(guī)劃確定的指標確有困難，且不影響水資源管理與保護大局，在與省市溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上可作適當調(diào)整，如《太湖流域水資源綜合規(guī)劃》確定的太湖流域農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.72，本次規(guī)劃調(diào)整為≥0.6。主要規(guī)劃指標見表1：

表1 太湖流域水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃主要指標表

（2）因地制宜，科學制定流域特色總體布局

太湖流域是長江經(jīng)濟帶的核心地區(qū)，區(qū)內(nèi)江蘇、浙江兩省提出率先全面建成小康社會、至2020年率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，上海市提出至2020年基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技中心和現(xiàn)代化國際大都市。這些經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署都對流域“十三五”水利改革發(fā)展提出了新的更高要求。本次規(guī)劃認真研究太湖流域當前經(jīng)濟社會發(fā)展新需求，反復研究省市當前最為迫切解決的水問題，因地制宜，制定太湖流域“十三五”規(guī)劃總體布局。

就太湖流域而言，人口集中、重要城市和產(chǎn)業(yè)密集分布、土地利用開發(fā)強度高、資源環(huán)境壓力大，經(jīng)濟社會發(fā)展已遠遠突破了水資源水環(huán)境承載能力，經(jīng)濟發(fā)展步入中低速發(fā)展的新常態(tài)。這就需要水利切實發(fā)揮水資源水環(huán)境承載能力剛性約束功能，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。因此，太湖流域“十三五”規(guī)劃重點：一是緊緊圍繞長江經(jīng)濟帶國家發(fā)展戰(zhàn)略，確立了以加強水資源節(jié)約和保護力度為重點的指導思想，制訂了10項規(guī)劃控制性和預期性指標，提出了全面加強節(jié)水型社會建設(shè)的意見、貫徹落實最嚴格水資源管理制度的措施、深化落實《太湖流域管理條例》［10］的舉措，力求推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整新突破；二是以水環(huán)境綜合治理和節(jié)水供水重點水利工程建設(shè)為契機，加快完善防洪安全保障、水資源合理調(diào)配、水生態(tài)健康三位一體的流域綜合治理工程體系，進一步提升綜合治理水平，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（3）突出需求導向，統(tǒng)籌謀劃水利發(fā)展改革任務

本次規(guī)劃充分考慮服務長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略需求，針對省市及流域當前最為突出的水問題，統(tǒng)籌需要與可能，按照“生態(tài)治理優(yōu)先、節(jié)約用水優(yōu)先、改革工程優(yōu)先”的原則，并與已有流域性規(guī)劃和省市規(guī)劃銜接，系統(tǒng)謀劃流域“十三五”規(guī)劃水利改革發(fā)展重點任務。針對流域水利發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題以及太湖局自身能力發(fā)展的要求，在充分反映流域及各省市“十三五”水利建設(shè)重點任務的基礎(chǔ)上，與流域已有重要規(guī)劃和省市規(guī)劃確定的近期重點任務相銜接，規(guī)劃報告提出了“十三五”期間太湖流域在水資源配置、防洪減災、水生態(tài)文明建設(shè)、農(nóng)村水利等五個方面的主要建設(shè)任務。

流域?qū)用妫阂约涌焱七M流域172項節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)為重點，力爭“十三五”期間在提高水安全保障能力上取得突破性成效。以加強流域機構(gòu)的綜合管理職責和能力建設(shè)為重點，加大流域機構(gòu)在流域規(guī)劃管理、防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度、“三條紅線”控制指標考核評估、河湖管理、流域綜合執(zhí)法等五方面的改革探索，逐步推進關(guān)鍵領(lǐng)域改革。

江蘇省：以加快推進水利現(xiàn)代化建設(shè)為總攬，加快建成防洪減災、水資源保障、水生態(tài)保護、農(nóng)村水利工程、現(xiàn)代水利管理、水利發(fā)展支撐等“六大體系”。一是重點推進太湖水環(huán)境治理，推進西太湖綜合整治，做好太湖湖泛防控。二是突出區(qū)域治理，修編區(qū)域防洪規(guī)劃，整治九曲河、錫澄運河、白屈港等沿長江河道，提升區(qū)域引排能力；按照國家規(guī)定的防洪標準，修編城市防洪規(guī)劃，完善城市防洪工程體系。三是加快飲用水水源地建設(shè)，爭取縣級以上城市具有兩個以上水系相對獨立的飲用水源地。四是加強面上河網(wǎng)綜合整治和湖泊水生態(tài)修復，改善水環(huán)境。

浙江省：以“五水共治”為抓手，統(tǒng)籌謀劃河流防洪排澇、水污染防治、水資源保障等各項工作，系統(tǒng)解決“十三五”面臨的重大水問題。一是重點推進沿海平原骨干排澇工程建設(shè)，基本解決沿海主要平原防洪排澇問題，重點保護對象不受災。二是以水源工程建設(shè)為重點、引調(diào)水工程為聯(lián)接，努力實現(xiàn)縣級以上城市多源聯(lián)網(wǎng)、互調(diào)互濟，實現(xiàn)全省縣級以上城市湖庫水源地全覆蓋。三是打造健康河湖加強河湖健康保障體系，重點實施平原河網(wǎng)水系綜合整治工程建設(shè)，增強水體流動性。四是按照“多規(guī)融合”，“一張藍圖干到底”的總體部署，重點開展河流系統(tǒng)治理，以流域為單元，開展流域綜合治理規(guī)劃編制，實現(xiàn)部門聯(lián)動，系統(tǒng)解決水問題。

安徽省：重點加強新安江上游水資源保護，保障入新安江水庫水源安全。

上海市：在“十二五［3］”水務發(fā)展基礎(chǔ)上，從“完善體系，提升跨越”階段向“注重生態(tài)、智慧管理”階段延伸拓展。一是全力推進水源地建設(shè)和保護，加快實施完成黃浦江上游水源地工程，積極推進太浦河后續(xù)工程。二是持續(xù)提高防洪安全保障、應急處置能力，加快推進東太湖分洪吳淞江行洪工程（羅蕰河和新川沙泵閘）、大泖港及上游河道防洪工程（一期）、西部地區(qū)流域泄洪通道防洪堤防達標工程建設(shè)。三是持續(xù)開展河湖水系綜合治理，實施骨干河道綜合整治，集中連片實施重點區(qū)域河道治理。

4 規(guī)劃編制主要關(guān)注點與難點

十八大以來，黨和國家制訂了“建成小康、兩個翻番、五化同步、五位一體”和“四個全面”重大戰(zhàn)略部署，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，確定了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水方針，并陸續(xù)出臺生態(tài)文明建設(shè)指導意見、海綿城市建設(shè)指導意見、水污染防治計劃（以下簡稱“水十條”）等系列與水相關(guān)的政策。這些國家戰(zhàn)略、政策的出臺對當前和今后一段時期的水利改革與發(fā)展將會產(chǎn)生深遠影響。“十三五”規(guī)劃是對未來五年流域水利工作的統(tǒng)籌謀劃，如何在編制過程中既貫徹落實國家戰(zhàn)略、政策，又能結(jié)合流域?qū)嶋H合理安排好“十三五”水利工作，這是本次“十三五”水利規(guī)劃的主要關(guān)注點與難點。

（1）認真貫徹落實五大發(fā)展理念

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，圍繞五大發(fā)展理念提出了“十三五”時期的重要任務和舉措，對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源節(jié)約與保護、水價水權(quán)水市場等作出了重要部署。

“十三五”規(guī)劃圍繞五大發(fā)展理念，結(jié)合流域?qū)嶋H，在“十三五”水利發(fā)展總體思路“發(fā)展理念”相關(guān)內(nèi)容中分別闡述了流域水利工作在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五方面的總體思路，貫徹落實五大發(fā)展理念和對水利工作的總體部署，并進一步完善了“十三五”水利發(fā)展的總體思路及主要任務等內(nèi)容。

（2）全力推動治水思路的轉(zhuǎn)變

十八大以來確定的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水方針，深刻回答了我國水治理中的重大理論和現(xiàn)實問題，為流域水利工作提供了科學的思想武器和行動指南。“十三五”規(guī)劃堅持并落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，將節(jié)水型社會建設(shè)擺在更加突出的位置，從觀念、意識、措施等各方面推進節(jié)水型社會建設(shè)；堅持人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡的原則，以落實最嚴格水資源管理制度為重要抓手，加強需求管理，把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為社會經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局的剛性約束，促進經(jīng)濟社會發(fā)展方式與水資源水環(huán)境承載能力相匹配、相適應，探索建立水資源水環(huán)境倒逼機制；堅持系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌上下游、左右岸、省際間、行業(yè)間關(guān)系，確定“十三五”期間系統(tǒng)治理措施；遵循兩手發(fā)力的基本要求，探索并發(fā)揮好政府和市場兩個機制在水利發(fā)展中的作用。

（3）全面保障國家發(fā)展戰(zhàn)略需要

“十三五”時期是流域全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的攻堅期，也是長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略全面推進實施的關(guān)鍵階段。這些經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署對供水、防洪、水生態(tài)安全出了更高的要求。

太湖流域人口集中、重要城市和產(chǎn)業(yè)密集分布、土地利用開發(fā)強度高、資源環(huán)境壓力大，經(jīng)濟社會發(fā)展已遠遠突破了水資源水環(huán)境承載能力，經(jīng)濟發(fā)展步入中低速發(fā)展的新常態(tài)。規(guī)劃重點是提升流域、區(qū)域和城市的防洪排澇能力和流域的水資源調(diào)配能力，保障重要城市供水安全，改善水生態(tài)環(huán)境，引導經(jīng)濟社會在水資源和水環(huán)境承載能力范圍內(nèi)合理安排發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局。

（4）嚴格落實國家出臺的相關(guān)水政策

“十八大”以來，國務院相繼出臺了一系列水政策，規(guī)劃按照推進生態(tài)文明建設(shè)、落實水污染防治計劃等國家政策要求，結(jié)合水利部門的職責和任務，對流域節(jié)水減排、水資源管理與保護、水生態(tài)文明建設(shè)和流域治理與管理工作等進行了統(tǒng)籌謀劃。重點做好以下三方面的安排：一是按照《水十條》硬性節(jié)水目標要求，嚴格控制用水總量和效率；二是按照《水十條》中“長三角區(qū)域力爭消除喪失使用功能的水體”目標要求，嚴守水功能區(qū)限制納污紅線；三是加強河湖庫水量調(diào)度管理，探索建立防洪、供水、生態(tài)多目標的綜合調(diào)度體系。

5 結(jié)語

“十三五”時期，是實現(xiàn)第一個一百年奮斗目標、全面建成小康社會最后沖刺的五年，也是加快轉(zhuǎn)變水利發(fā)展方式、提升流域水安全保障能力至關(guān)重要的五年。流域水利工作面臨著重大的挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇，迫切需要進一步完善水 利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升水生態(tài)文明水平，深化水利改革，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供堅實的水利支撐與保障。因此，要科學編制太湖流域水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃今后五年流域水利改革發(fā)展的目標任務、主攻方向、建設(shè)布局、體制機制和重大政策，為指導未來五年流域水利工作提供科學依據(jù)。

［1］林澤新.太湖流域防洪工程建設(shè)及減災對策［J］.湖泊科學，2002（01）： 12-18.

［2］張怡.太湖流域城市防洪問題思考［J］.中國防汛抗旱，2011（01）： 44-45， 54.

［3］朱威.太湖流域水質(zhì)性缺水問題和對策［J］.湖泊科學，2003，15（02）： 133-137.

［4］中華人民共和國國務院.太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案（國函［2008］ 45號）［R］.2008.

［5］水利部太湖流域管理局.太湖流域綜合規(guī)劃（送審稿）［R］.2010.

［6］中華人民共和國國務院.太湖流域水資源綜合規(guī)劃（國函［2010］ 118號）［R］.2010.

［7］中華人民共和國國務院.太湖流域防洪規(guī)劃（國函［2008］12號）［R］.2008.

［8］中華人民共和國國務院.國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見（國發(fā)［2012］ 3號）［R］.2012.

［9］中華人民共和國國務院.太湖流域水功能區(qū)劃（2010～2030年）（國函［2010］ 39號）［R］.2010.

［10］中華人民共和國國務院.太湖流域管理條例［R］.2011.

TV212.4

A

1672-2469（2017）10-0032-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.010

2017-08-28

蔡文婷（1985年-），女，工程師。