《城市停車規劃規范》要點解讀

李 爽，張曉東，汪 洋

(北京市城市規劃設計研究院，北京100045)

《城市停車規劃規范》要點解讀

李 爽，張曉東，汪 洋

(北京市城市規劃設計研究院，北京100045)

《城市停車規劃規范》(GB/T 51149—2016)(以下簡稱《規范》)已于2017年2月1日起實施，對其編制的技術要點及主要條文內容進行解讀，有助于更好地理解和執行《規范》。首先對《規范》編制的主要目的、意義和背景進行介紹。在統一對城市停車規劃認識的基礎上，明確城市停車規劃應包含的內容。對城市停車位供給規模及比例構成等關鍵技術指標進行解釋和說明，支持城市可持續發展的停車規劃的制定。在提出通過多種途徑增加停車位供給以緩解當前停車矛盾的同時，也考慮到為支持新能源汽車的發展在規劃上預留空間。

交通規劃；停車規劃；規范；公共停車場；要點解讀

1 編制背景與編制過程

隨著中國城鎮化進程明顯加快，機動化水平迅猛提升，停車供需關系嚴重失衡，城市發展飽受停車問題的困擾，嚴重影響市民生活品質。停車位供需失衡的問題不僅困擾一線城市，也正在向其他城市蔓延，且有不斷惡化的趨勢。如何合理配置停車資源，科學安排停車設施建設，緩解停車矛盾突出城市的現實問題，避免停車問題尚不突出的城市重蹈覆轍，需要適時出臺一部指導城市停車規劃的技術性規范文件，填補國內空白，從源頭找到破解停車難題的方法。為此，根據原建設部印發的《2005年工程建設標準規范制訂、修訂計劃(第一批)》要求，住房城鄉建設部組織編制單位開展了中國首部停車方面的國家標準《城市停車規劃規范》(GB/T 51149—2016)(以下簡稱《規范》)的編制工作。

在對全國38個城市進行調研的基礎上，編制人員認真總結實踐經驗，經過專家咨詢、征求意見等環節，歷經多次修改與完善，完成《規范》最終文本。2016年6月20日，住房城鄉建設部正式發布公告，批準《規范》為國家標準，并于2017年2月1日起實施。《規范》包含6章54條，主要內容是：總則(4條)，術語(11條)，基本規定(5條)，停車需求預測與停車位供給(9條)，停車場規劃(21條)，建筑物配建停車位(4條)。

2 對城市停車規劃的客觀認識

停車問題引發廣泛關注，為解決停車問題，各地采取了多種措施，但收效甚微。究其原因，停車問題是一個牽扯多方面的復雜系統問題。目前無論政府決策者、相關產業的從業人員，還是涉及停車問題的社會利益群體，迄今在認識理念以及行動舉措上似乎仍處于混沌、無序狀態[1]。基于土地資源、能源安全、環境保護、交通擁堵、汽車產業發展、居民個體化出行需求等多個視角對停車發展戰略有不同的認識和解讀，導致停車發展戰略的制定存在矛盾和沖突。統一對停車設施供給和服務的社會服務屬性的認識，明確停車規劃在國家和城市發展中的地位，從城市發展系統最優的戰略高度制定城市停車規劃策略，是《規范》編制的前提和基礎。

2.1 停車設施的商品屬性

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確指出：基本公共服務的一般范圍不包括“交通”，僅在廣義的范圍里提到“交通”。同時，按照公共產品應具有非排他性和非競爭性兩個特征來審視，停車設施的服務主體為小汽車擁有者和使用者，與公共交通、道路等服務全體市民的交通設施相比有較強的排他性；停車設施的服務方式為停車位的利用，停車位作為一種空間資源，具有唯一性，在使用上存在明顯的競爭性。因此，停車設施具有較強的私人產品屬性，城市停車設施供給和服務應當是市場化產業，不是公益事業，應當堅持用者自付的市場化原則。

2.2 城市停車規劃的地位和作用

城市停車規劃與機動車發展規模緊密相關，而機動車發展規模又決定了城市空間形態和公共交通發展，是關乎城市可持續發展的重要交通戰略選擇。國際經驗表明，以機動車為導向的城市會形成分散的土地開發模式，將降低公共交通、自行車、步行等交通方式的服務水平，促使城市空間形態向郊區化蔓延發展，降低居民出行方式選擇的多樣性。近些年，交通規劃領域越來越重視停車問題對交通擁堵、空氣質量、生態環境、步行和自行車交通出行環境等的影響，逐步認識到停車規劃發展策略是調控機動車出行和優先發展公共交通的有效手段[2]。

2.3 停車規劃發展戰略的內涵

城市停車規劃發展戰略決定了城市停車發展方向，指導停車設施的建設。停車規劃發展戰略是指在城市行政區內，結合城市人口、經濟、土地、能源、環境、交通等方面的客觀情況和停車需求特征，統籌配置停車資源，其最終目的是要構建符合市場經濟運行機制的停車產業環境，建立政府調控監管機制，引導居民理性擁有和使用小汽車，支持綠色出行，引導城市集約利用土地，節約能源、保護環境和改善人居環境，是以實現優化交通結構、調控機動車出行、城市發展系統最優作為規劃目標。

3 技術要點解讀

《規范》在深入剖析國際城市停車發展經驗的基礎上，參考大量國內外城市停車場標準、規定以及停車設施規劃與建設的實踐經驗，通過對城市之間開展橫向與縱向對比的方法，并結合未來社會經濟及城市交通發展的趨勢編制而成。規范強調城市停車規劃應貫徹資源節約、環境友好、社會公平、可持續發展的原則，以“合理配置停車資源，有效引導交通需求”為核心目標，以城市發展及交通發展戰略為指導，統籌停車供需關系。同時貫徹以人為本、公交優先、高效經濟、開放共享等理念，具有一定的先進性。下文將對具體技術要點進行解讀。

3.1 適用范圍(1.0.2條)

《規范》中城市停車規劃的適用對象為載客汽車、摩托車和非機動車，不包含專用載客汽車停車場規劃。專用載客汽車停車場是指為運輸部門所屬車輛提供停車服務的場所。例如，為公共汽(電)車、出租汽車、旅游大巴車等設置的停車場。

3.2 停車規劃內容及深度(3.0.5條)

適用于城市總體規劃、詳細規劃以及相關專項規劃所涵蓋的停車規劃(見圖1)。對應不同層級的規劃，停車規劃內容和深度要求也不同。由于以往不重視城市停車規劃編制工作，導致城市停車問題研究缺乏系統性，難以在各級規劃中落實。因此，《規范》中強調應開展城市停車設施專項規劃的編制工作，城市停車設施專項規劃應以城市總體規劃和綜合交通體系規劃為指導，銜接總體規劃和控制性詳細規劃。城市停車設施專項規劃需要科學判斷停車位供需發展關系，深化停車發展戰略，確定停車發展目標，分區域確定停車位供給總量，以及停車設施供給規劃方案。

3.3 停車需求預測(4.1.1條、4.1.3條)

停車需求預測是停車規劃的核心內容，是對城市機動車發展規模和交通結構的預判，是制定停車發展戰略的前提和基礎。停車需求預測分為基本車位和出行車位兩部分，基本車位的預測主要是對機動車保有量的預測，與城市人口和經濟發展水平有關。根據國際發展經驗，經濟發展、城鎮化水平與汽車擁有水平之間存在較強的正相關性，當經濟發展和城鎮化達到一定水平后，小汽車千人保有量水平一般為200~400輛。出行車位需求與城市機動車出行比例有關，應根據城市交通特征，可借助交通模型根據機動車出行分布預測得出，也可采取用地類別法進行估算。當前，共享汽車的發展可能會引發人們擁車及用車行為的變革，在《規范》應用過程中應加強跟蹤評估。

3.4 停車調查(4.1.2條)

停車調查包含停車設施調查和停車使用特征調查兩部分內容。對于現狀停車需求的預測主要通過停車調查獲取。停車設施調查工作需要摸清全市現狀停車位供需總量及分布，停車位規模及構成，停車位利用情況等信息，需要投入較大的人力、財力。很多城市與停車相關的數據基礎較為薄弱，制約了城市停車規劃的編制。《規范》要求作為停車需求預測的基礎，城市應定期開展停車調查工作，并做好數據維護。

3.5 停車設施供給的量與度(4.2.1條)

在城市停車規劃中，通常需要以城市停車設施供給總量與機動車保有量之間的合理比例作為控制值。該比例關系的確定是《規范》中的核心技術指標，停車位供給規模既要滿足一定比例的機動車出行需求，還要符合城市交通發展戰略。若從機動車使用的角度來看，每增加一輛機動車，至少需要提供一個停車位；若要滿足車輛在目的地的停車需求，則在目的地還需要提供一個車位，若在高峰時段，滿足所有機動車全部出行停放至目的地，則城市機動車與停車位之比應為1:2。但由于中國土地資源非常緊張，城市交通發展戰略多數以公共交通作為主導交通方式，因此，停車位供給不會滿足全部車輛出行的停放需求，但目前各方對于合理數值的意見還未能完全統一。

《規范》基于對全國所有省會城市和直轄市的問卷調查、專家咨詢的結果，同時類比國外城市的停車規劃經驗，最終確定對于人口規模大于50萬人的城市，機動車停車位供給總量應控制在機動車保有量的1.1~1.3倍(可滿足高峰時段約10%~30%的機動車出行需求)；對于人口規模小于50萬人的城市，機動車停車位供給總量應控制在機動車保有量的1.1~1.5倍，高于人口規模大的城市，主要是考慮到人口規模較小的城市公共交通服務水平尚不發達，小汽車出行比例略高，同時考慮為未來的發展預留部分空間。需要注意的是，由于機動車的發展速度超出規劃預期，歷史上形成了大量的基本車位缺口，目前中國城市停車位與機動車保有量之比均低于1，與理想控制值存在較大差距。為創造良好的停車秩序，應適度增加基本車位的供給。

對于非機動車來說，應積極鼓勵出行，為非機動車停車及行車提供良好條件。因此，《規范》也首次強調了對非機動車停車位的全面保障，提出停車位供給規模不低于保有量的1.5倍。

3.6 城市公共停車場的作用(4.2.3條)

圖1 各階段城市停車規劃編制的內容及深度要求Fig.1 Contents and requirements of urban parking planning at different stages

城市機動車停車位供給結構是《規范》中的另一個核心指標。合理的城市機動車停車位供給結構是將建筑物配建停車位作為主體，應占供給總量的85%以上。建筑物配建停車位具有使用方便、建設主體明確、建設流程清晰的優勢，因此，應作為停車位供給的主體。城市公共停車場提供的停車位可占城市機動車停車位供給總量的10%~15%，路內停車位構成比例不應大于城市機動車停車位供給總量的5%[3]。

城市公共停車場以往一直按照服務對象定義，為社會公眾服務的即為城市公共停車場。《規范》首次從城市規劃角度明確了城市公共停車場的定義，即位于道路紅線以外獨立占地的面向公眾服務的停車場和由建筑物代建的不獨立占地的面向公眾服務的停車場。目前由于土地成本高、投資回收周期長，各城市符合《規范》定義的城市公共停車場非常少，有些城市甚至沒有城市公共停車場。

在規劃階段如何確定城市公共停車場的規模，若建筑物配建停車位能夠滿足停車需求，是否還需要安排城市公共停車場？這個問題在《規范》中做如下考慮：1)城市公共停車場的功能定位是作為建筑物配建停車位的補充，主要調節停車需求與車位供給在時間、空間上存在的不均衡問題；2)國際城市即使在建筑物配建停車位非常充足的地區，也有約10%的城市公共停車場；3)由于中國城市停車供需矛盾突出，建筑物配建停車位比例雖已達85%以上，但存在大量的停車位缺口，現階段需要通過建設一部分城市公共停車場(或臨時城市公共停車場)增加停車位的供給；4)在城市新區，規劃預留的部分城市公共停車場可作為交通系統控制用地，以應對未來城市發展中可能出現的變化。

3.7 城市公共停車場占地規模(4.2.5條)

城市公共停車場占地規模是按照城市公共停車場在停車設施供給總量的10%測算得到。《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)提出“城市公共停車場應分為外來機動車停車場、市內機動車公共停車場和自行車公共停車場三類，其用地總面積可按規劃城市人口0.8~1.0 m2·人-1計算。其中：機動車停車場的用地宜為80%~90%，自行車停車場的用地宜為10%~20%。市區宜建停車樓或地下停車庫”。考慮到停車設施建設技術的更新，可綜合利用地面、地下和地上空間，基于節約利用土地資源的原則，城市公共停車場規劃用地總規模可按照0.5~1.0 m2·人-1控制，在詳細規劃中應按照此規模予以落實用地。

3.8 路內停車位設置要求(4.2.4條)

路內停車位主要服務于機動車的短時停放，設置路內停車位必然會影響道路通行能力，因此應控制其供給數量(一般不應大于停車位供給總量的5%)，同時對路內停車位要求精細化管理，制定臨時設置路內停車位的效益評估和退出機制。但也需要正視當前停車位嚴重短缺的現實，在基本車位供需矛盾突出的地區，近期無法增加建筑物配建停車位和城市公共停車位的地區，可在居住區周邊設置限時路內停車位。

3.9 城市公共停車場附屬設施面積(5.1.3條)

為解決停車場建設吸引社會資本難的問題，同時鼓勵城市公共停車場對土地資源的高效利用，住房城鄉建設部、國土資源部聯合印發《關于進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》(建城[2016]193號)，提出在不改變用地性質、不減少停車位的前提下允許配建一定比例的附屬商業面積，具體比例由屬地城市政府確定，原則上不超過20%。5.1.3條是從技術上對上述政策予以落實，并要求其進行進一步的明確和細化。附屬商業一般指與停車相關的商業如洗車房、便利店等。若停車場附屬商業面積規模過大，則停車場成為商業的附屬品，背離了原規劃的初衷；若無附屬商業面積，則當前停車場的建設及運營難以吸引社會資本，停車產業化環境難以建立。為此，需要對單個停車場附屬商業規模予以控制，結合停車場不同建設形式提出不同要求：對于立體停車樓(庫)，以建筑面積不高于1 m2·輛-1作為附屬商業建筑面積的控制指標；對于平面停車場，以不大于總用地面積的5%作為附屬商業用地面積的控制指標。上述規模僅能為停車場提供必要的附屬及配套設施，平衡部分資金，不會增加過多其他功能的面積，從規劃上杜絕停車場被挪作他用的問題。

3.10 城市公共停車場規劃布局(5.2.1條)

城市公共停車場規劃布局應遵循小而分散的理念，特別在城區不宜布設大型和特大型停車場。一方面是大型和特大型停車場容易對周邊交通造成壓力，另一方面由于城區土地資源非常緊張，難以提供建設大型停車場的用地條件。在一些城市，由于城市公共停車場建設較為困難，因此，若發現有建設條件的用地，不考慮停車政策及實際停車需求，直接按照用地條件建設公共停車場，導致單個停車場的規模非常大，為周邊交通帶來新的問題。單個停車場的規模應在論證停車需求的基礎上，結合交通政策綜合確定。

3.11 預留電動汽車充電設施的建設條件(5.2.3條)

電動汽車產業是中國鼓勵并加快推進的戰略性新興產業，是實現節能減排、綠色出行的重要舉措。停車場作為支持電動汽車發展的必要基礎設施，應預留建設充電設施的條件。《規范》提出停車場具備充電條件的停車位數量不宜小于停車位總數的10%，數值的選取主要在參考北京、上海、重慶、深圳、西安、合肥等城市電動汽車發展規模的基礎上確定。但對于一些現狀電動汽車比例較低的城市，若按照該比例建設可能造成資源浪費。因此，本條目提出在停車場規劃設計階段預留不低于10%的電動充電設施的建設條件，各城市可依據電動汽車發展計劃采取近遠期結合的建設模式。

3.12 停車矛盾突出且用地緊張地區增加停車位的途徑(5.2.7—5.2.8條)

在停車位供需矛盾突出的地區，應充分發揮城市公共停車場的補充作用，通過多種渠道建設一部分城市公共停車場彌補停車位缺口。針對城市公共停車場土地供應不足的關鍵矛盾，通過提供增量土地、挖潛存量土地以及與其他建筑物一體化開發等方式，增加城市公共停車場建設空間，利用公園、綠地、廣場、體育場館以及人防設施修建等提高土地復合利用率，節約土地資源；若區域不具備獨立占地或復合利用土地建設城市公共停車場的用地條件，則可通過建筑的更新改造，在建筑物配建停車位指標的基礎上增建一部分面向公眾服務的城市公共停車場，逐步緩解停車矛盾。

3.13 換乘停車場規模(5.2.10條)

根據城市交通發展戰略的要求，對于接駁軌道交通首先明確應以公共汽車、自行車、步行等方式為主導，在公共汽車接駁條件較差時，可以設置一定規模的機動車換乘停車場。為此，對于換乘停車場應有規模控制要求，不是所有的軌道交通車站都配置換乘停車場。通過借鑒東京、倫敦、首爾等國際城市經驗，提出換乘停車場停車位供給總量宜控制在軌道交通線網全日客流量的1‰~3‰，且通常設置在城市中心區以外，靠近軌道交通車站、公共交通樞紐站、公共交通首末站以及對外聯系的主要公路通道附近[4]。

3.14 非機動車停車場規劃要求(5.2.11—5.2.12條)

以往在停車專項規劃中忽視對非機動車停車空間的規劃要求。目前，由于互聯網公共自行車的出現，自行車出行比例得到大幅提高，而缺少自行車停放空間成為制約自行車良性發展的難題。因此，在停車規劃階段要重視對非機動車停車環境的構建。本條目以方便使用、停放安全為原則，要求結合道路、廣場和公共建筑布置非機動車停車場。同時要求嚴格按照建筑物配建指標配置非機動車停車位，保證非機動車停車空間。

3.15 建筑物配建停車位指標要求(6.0.1—6.0.4條)

建筑物配建停車位是停車位供給的主體。目前，全國各城市相繼開展了建筑物停車配建指標的調整工作，但由于城市規模、機動化水平差異較大，難以制定一套指導全國的統一標準。但在建筑物分類、停車位分區域差別化供給原則等問題上基本達成共識。

6.0.1條以全國38個城市的問卷調查結果為基礎，參照北京、上海、廣州、深圳等主要城市的現行建筑物分類，對照現行國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB 50137—2011)[5]綜合確定需配建停車位的建筑物類別，涵蓋了目前城市用地規劃所有需要配建停車位的用地類型。6.0.2條與城市交通發展戰略相對應，體現停車位總量控制和區域差別化供給原則。在城市中心區和公共交通服務水平高的地區，通過降低建筑物配建停車位指標，減少停車位供給，實現機動車需求管理；對于居住區、醫院等涉及民生的建筑類別可適度提高配建指標，增加停車位供給。6.0.3條考慮停車位共享，同時鼓勵對停車位的高效利用，在用地混合利用的地區配建停車位可按照不低于各建筑物配建停車位總和的80%配建。6.0.4條僅對居住、醫院、辦公類用地提出停車位配建指標的建議值，其他類別的建議值在條文說明中予以反映。由于不同城市差異較大，《規范》給出的數值僅作為各城市調整配建指標時參考，城市應結合自身特點開展專題研究，并定期評估予以調整。

4 結語

城市停車問題是一個復雜的系統問題，城市停車規劃對于指導城市停車相關工作具有非常重要的意義，直接關乎交通擁堵問題的解決、可持續發展城市的構建。國家層面高度重視城市停車規劃工作，七部委聯合下發《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發改基礎[2015]1788號)，要求各省市開展停車規劃的編制工作。但是政府決策者、相關從業人員以及社會利益群體對于停車問題的認識不統一，且缺乏相應的技術標準，因此，停車規劃目標、內容和深度難以把握，甚至部分策略的提出有悖于整個城市系統最優的發展目標。《規范》從戰略高度上統一對城市停車的認識。由于城市之間差異較大，且不斷涌現新的問題，《規范》的公布和實施僅僅是一個開始，面對如何解決城市停車問題應隨著實踐的增加而繼續進行深入細致的研究和廣泛的交流、討論。同時，希望能夠廣泛收集各單位在使用過程中的意見和建議，不斷進行補充和完善，以期科學指導城市停車規劃，為構建可持續發展的城市做出貢獻。

互聯網技術的廣泛應用以及共享汽車、無人駕駛等新技術不斷涌現，必將對城市停車系統產生巨大影響。未來，在車輛擁有及使用、停車資源利用效率等方面存在較大的不確定性，停車規劃需要持續關注和跟蹤。

[1]全永燊.當前城市交通規劃建設領域值得關注的傾向[J].城市交通，2013，11(2)：1-5.Quan Yongshen.Unignorable Trend in Urban Transportation Planning and Development[J].Urban Transport of China,2013,11(2):1-5.

[2]張曉東.城市停車規劃發展戰略思考與建議[C]//中國城市規劃學會城市交通規劃學術委員會.新型城鎮化與交通發展：2013年中國城市交通規劃年會暨第27次學術研討會論文集.北京：中國建筑工業出版社，2014：174.

[3]張曉東，李爽，汪洋，等.關于綜合解決北京停車問題規劃研究[R].北京：北京市城市規劃設計研究院，2013.

[4]張曉東，李爽，楊志剛，等.北京市換乘停車場規劃[R].北京：北京市城市規劃設計研究院，2013.

[5]GB 50137—2011城市用地分類與規劃建設用地標準[S].

Interpretation ofCode for Urban Parking Plan

Li Shuang,Zhang Xiaodong,Wang Yang
(Beijing Municipal Institute of City Planning&Design,Beijing 100045,China)

Code for Urban Parking Plan(GB/T 51149—2016)has been implemented since Feb.1st,2017.A thorough discussion of the main technological points and items can help users to fully understand the code during the implementation.This paper first explains the targets,significance,and background of the code.The main contents that should be covered in urban parking planning are presented.The paper discusses a series of the key technical indicators such as parking supply and composition.Those explanations will support the policy-making for urban parking planning which aims to approach sustainable development.The paper suggests to increase parking spaces in multi-ways that is able to relieve the issue of parking tense,as well as to preserve parking spaces for supporting new energy vehicles development.

transportation planning;parking planning;code;public parking;key point interpretation

1672-5328（2017）05-0095-06

U491.7

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0514

2017-08-28

李爽(1983—)，女，山東聊城人，博士，高級工程師，主要研究方向：城市停車規劃、步行和自行車交通規劃。E-mail:bmicpdjts@163.com