海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究有關問題探析

逯玲燕 呂曉瑩 林偉龍/廣東省海洋發展規劃研究中心

海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究有關問題探析

逯玲燕 呂曉瑩 林偉龍/廣東省海洋發展規劃研究中心

海域使用論證和海洋環境影響評價是我國海域使用審批和海洋生態環境保護工作中重要的基礎性工作，工程可行性研究是工程建設前期工作的重要步驟。文章在闡述該三項工作的作用、內容和相互聯系的基礎上，著重歸納總結了當前在項目用海的該三項工作中存在的問題，并提出有針對性的對策和建議，為項目用海海域使用審批管理提供參考。

海域使用論證；海洋環境影響評價；工程可行性研究；現狀調查；預測分析

1.引言

海域使用論證和海洋環境影響評價是我國海域使用審批和海洋生態環境保護工作中重要的基礎性工作。海域使用論證通過對項目擬申請使用海域的資源環境狀況、海域開發利用現狀、海域使用功能、所在區位條件、海域使用整體效益及國防安全等方面的綜合調查與分析論證，從資源、環境、社會、經濟等方面分析論證項目建設必要性和用海必要性、項目用海資源環境影響、海域開發利用協調情況、項目用海與海洋功能區劃及相關規劃的符合性、項目用海合理性，提出項目海域使用的對策措施和論證結論[1]，為項目申請用海審批提供科學依據和技術支撐，是有序開發海洋資源、保護海洋生態環境和保障國家海洋權益的重要手段。海洋環境影響評價是對建設項目、海域開發計劃及國際政策實施后可能對海洋環境造成的影響進行預測和估計的工作[2]。該項工作側重從海洋生態環境的角度評價環境的承載力、項目的可行性，提出預防或減輕不良影響的對策措施，進行跟蹤監測的方法與制度[3]。工程可行性研究是工程建設前期工作的重要步驟[4]，是編制建設項目設計任務書的重要依據，對建設項目進行可行性研究是基本建設管理中的一項重要基礎工作，是保證建設項目以最小的投資換取最佳經濟效果的科學方法。該項工作是在投資決策之前，對擬建項目進行全面技術經濟分析的科學論證，在投資管理中，可行性研究是指對擬建項目有關的自然、社會、經濟、技術等進行調研、分析比較以及預測建成后的社會經濟效益。在此基礎上，綜合論證項目建設的必要性，財務的盈利性，經濟上的合理性，技術上的先進性和適應性以及建設條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學依據。

海域使用論證、海洋環境影響評價與工程可行性研究三項工作是項目申請用海、海域使用審批和海洋生態環境保護工作中的基礎性工作，對于科學合理得開發利用海域資源、有效地推進海洋環境保護、促進海洋經濟可持續發展具有積極重要的作用。但是實際工作中，在現狀調查工作、方案比選分析、環境疊加影響分析等方面需要改進，本文提出的觀點和建議，對提高海域使用申請與審批效率有所裨益。

2.需要注意的問題

2.1 對現狀調查工作重視程度不同

海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究三方面的工作的側重點不同，但是最終目的一致。該三項工作之間既有區別和各有側重，對現狀調查工作的重視程度不同，其中海域使用論證和海洋環境影響評價對現狀調查非常重視，主要體現在約束該兩項工作的重要的技術導則對調查時間、范圍、對象、次數、內容等均有具體的和明確的要求，然而工程可行性研究則沒有如此嚴格的要求，但是海域使用論證和海洋環境影響評價均需要在海洋資源環境現狀、海域開發利用現狀調查的基礎上開展，而工程可行性研究則也是要基于充分了解海洋資源環境現狀、海域開發利用現狀的基礎上才能進行較為準確的、合理的工程初步設計。

然而，在實際中，往往海洋資源環境現狀、海域開發利用現狀等的調查工作要在進行海域使用論證和海洋環境影響評價時才會按照導則要求開展，在進行工程可行性研究階段，大多數都是在參考歷史資料或者統計資料的基礎上進行，而對現狀調查的工作重視程度比較低，有待加強。也常常為此出現在開展申請用海項目的海域使用論證或海洋環境影響評價時提出對工程可行性研究進行根本性調整意見的情況。

2.2 對方案比選分析重視程度不夠

方案比選分析是海域使用論證、海洋環境影響評價及工程可行性研究的重要工作和必要工作之一，也是關鍵環節之一。實現某一目標，應該從眾多方案中選擇環境代價小、社會經濟效益高的最佳方案。海域使用論證、環境影響評價和工程可行性研究的最終目的都不僅在于否定那些為實現某一目標所付出的環境代價太高，而且無法使之降低至合理水平的擬議行動，更重要的是通過科學評價，在眾多方案中，選擇出能夠以最小的環境代價同樣可以達到既定目標的，而且在技術條件、資源條件、社會認同等方面可行的方案。

但目前，海域使用論證和海洋環境影響評價基本是承接和接受工程可行性研究的比選方案的設計，但是工程可行性研究在進行方案比選分析和多方案比選擇優的過程，往往對選定的較優方案對資源環境的影響缺乏深入分析。從而導致擇優后的方案的合理性和可行性結論不夠充分，使得方案比選分析在工程可行性研究階段淪為一種形式，喪失了其應有的作用。

而在海域使用論證和海洋環境影響評價工作中，在對擇優后的方案對所在海域資源環境影響分析后，問題重重，甚至出現對工程可行性研究擇優后的方案進行顛覆性調整的情況。

2.3 對環境疊加影響分析程度需要加深

目前的海域使用論證、海洋環境影響評價工作和工程可行性研究都局限于個別論證、局部評價，沒有或較少考慮周邊其他用海活動對目標海域的影響。對于小型建設項目而言，由于項目規模小，其本身的影響有限，不易引起人們的重視，但同一地區若聚集了過多相近類型的項目，其累積效果可能會比較顯著。因此，若不關注用海項目對海域的疊加和累積影響[5]，后果可能是某個用海項目局部論證可行，單獨排污量能夠達標，但從整個區域角度分析可能不可行，這種現象在一些半封閉海灣中表現得較為突出。在工程項目用海審批時，往往每個項目是分散的，難以放在整個海域的大背景下綜合考慮其聯合效應和疊加影響。最后導致的可能結果是，基于單個項目提出的具體污染防治措施，對于環境的整體改善作用有限，多個工程的集成結果可能會使整片海域的海洋生態環境遭到嚴重破壞。

3.對策分析

為充分發揮工程可行性研究基礎性作用和海域使用論證和海洋環評的技術把關作用，除了樹立正確的政績觀，徹底轉變片面經濟發展觀，嚴格工程項目用海的審批程序，完善相關的法律法規和技術規范，營造良好的法制環境，還應對上述存在的問題采取針對性、具有可操作性的措施。

3.1 合理工作次序安排

在海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究三項工作中，工程可行性研究是開展海域使用論證和海洋環境影響評價的基礎工作，海域使用論證和海洋環境影響評價則既是以項目工程可行性研究為基礎資料，也是以項目工程可行性研究為論證和評價的對象。

因此合理的、科學的工作次序是先進行項目的工程可行性研究，然后再平行推進或者穿插安排海域使用論證和海洋環境影響評價。在用海申請單位或個人在委托開展海域使用論證和海洋環境影響評價前，應當請有經驗的專業咨詢機構協助完成或者委托有資質的設計單位完成用海項目的工程可行性研究。

3.2 現狀調查工作先行且從嚴

現狀調查工作是開展項目用海的海域使用論證和海洋環境影響評價的基礎性工作。而工程可行性研究也是要基于現狀調查基礎上進行的。但是往往對該部分內容要求不夠嚴格。對于同一個用海項目，其海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究工作的開展若基于同一套有效、全面的現狀調查資料基礎上，那么該三項工作就不至于因為“各自為戰”，導致結論不一致或者存在矛盾沖突不可協調，從而延誤項目申請用海的推進。

因此，一是為了保持三項工作的一致性，而是避免三項工作中部分內容重復性開展，建議在開展用海項目的工程可行性研究前，現狀調查先行介入，而且要按照該三項工作最為嚴格的、全面的要求開展。

3.3 資源環境影響預測分析先行且全面

資源環境影響預測分析（即數值模擬分析工作），是海域是用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究三項工作均需要開展的工作。但是該三項開展資源環境影響預測分析的要求和目的不同，因此分析的內容、程度均不同。工程可行性研究僅僅是在比選方案預測分析的基礎上選擇較優的方案，使得工程的初步設計可行，但是又往往對較優方案的影響分析關注較少，而且分析的內容比較局限，主要分析波浪影響和泥沙沖淤影響。而海域使用論證和海洋環境影響評價則是通過工程可行性研究比選得出的較優方案的資源環境影響預測分析來論證和評價該方案對周邊海域的影響及影響程度，從而提出該方案可行結論和降低環境影響的對策；該兩項工作要求的資源環境影響預測分析一般包括潮流影響、波浪影響、泥沙沖淤影響、海床影響、水質影響等方面。

由此，海域使用論證和海洋環境影響評價對資源環境影響預測分析更加全面和嚴格，為了保證工程可行性研究設計和結論更加合理，使得海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究工作更加順利高效，建議在開展工程可行性研究工作前就按照最為嚴格和全面的要求開展資源環境影響預測分析（即數值模擬分析工作）。

3.4 增強宏觀影響意識

除了繼續完善海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究的工作次序和工作內容外，還應注意宏觀決策作用的有效發揮。在進行海域使用論證、海洋環境影響評價和工程可行性研究既要注意個體影響的分析也要注意整體影響的關注，既要注意局部環境的變化也要注意全局環境的改善。要站在大的海域范圍內至少是一個海灣的范圍內，進行項目工程的可行性分析、合理性論證和影響評價。并且要從區域的宏觀規劃例如區域海域開發利用總體規劃、海岸帶綜合利用規劃等的角度進行工程的初步設計，在時間和空間尺度上對累積影響給予更多的考慮，有利于在宏觀上處理好經濟社會發展與環境保護的關系，實現經濟、社會、環境全面協調可持續發展。

[1]國海發（2010）22號，海域使用論證技術導則[S].

[2]GB/T 19485-2014，海洋環境影響評價技術導則[S].

[3]袁道偉，于永海，林霞等.海域使用論證與海洋環境影響評價若干問題探析[J].海洋開發與管理:2015(12):16-19.

[4]廖志聰.工程可行性研究在項目建設中的重要作用[J].交通科技與經濟:2016(2):82-83.

[5]王勇智，孫惠鳳，谷東起等.羅源灣多年圍填海工程對水動力環境的累積影響研究[J].中國海洋大學學報:自然科學版，2015(3):16-24.