城市控規視角下土地集約利用的影響機制研究

吳佳+鄧旭暉

摘 要：該文在土地利用總體規劃和城市總體規劃銜接問題的基礎上，探討了兩規在指標控制上銜接最為密切的城市控規與城市土地集約利用之間的耦合關系，并從城市控規視角指出了城市土地集約利用的影響機制。

關鍵詞：城市土地集約利用；城市控規；影響機制

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）22-0004-03

Abstract：On the basis of the connection between general land use planning and urban master planning， the paper discusses the coupling relationship between the regulatory plan and intensive urban land use. Finally， the paper points out that the influence mechanism of intensive urban land use on the perspective of the regulatory plan.

Key words：Intensive urban land use； Regulatory plan； Mechanism

土地利用總體規劃和城市總體規劃均對我國城市建設發揮了重大作用，在實踐操作中的銜接問題也一直是學術界關注的焦點，隨著1999年新一輪的國土資源大調查開展以來，以朱才斌為代表的諸多學者從規劃工作方式和城鎮建設用地規模等方面對“兩規”協調開展了大量研究[1-3]。

隨著新版《城鄉規劃法》的出臺，兩規中城鄉建設用地標準已統一，在指標控制上銜接最為密切的則是土地利用規劃中的城市土地集約利用和城市規劃中的城市控規。因此，基于城市控規視角來研究城市土地集約利用的影響機制，可為我國城市土地集約利用研究提供有益的參考。

1 城市控規和城市土地集約利用

城市控規是極富中國特色的概念，在形成與發展中大量借鑒并吸取了國外相關經驗，在國外，同我國城市控規較為接近的概念是區劃法、土地使用管理法等。早在20世紀初，伴隨著西方發達國家城市化進程加快，城市建設急劇展開，私有土地的濫用開發嚴重損害城市市民的公共利益，為了解決城市發展中滋生的問題與矛盾，城市規劃師開始在實踐中積極探索相關理論，以美國為代表的西方發達國家為了保護公眾利益，實現建設有序，開始用法律手段來管理土地的開發和利用。我國城市控規的產生則是伴隨著改革開放逐步建立起來，隨著城市經濟結構的變化以及城市土地使用制度變革的背景下逐步明確和形成的[4]。2008年施行的《城鄉規劃法》從國家法律的高度明確了城市控規與建設管理的羈束關系，由此奠定了城市控規不容再質疑的法律地位。

《城市規劃編制辦法》中指出：編制城市城市控規，應當依據已經依法批準的城市總體規劃或分區規劃，考慮相關專項規劃的要求，對具體地塊的土地利用和建設提出控制指標，作為建設主管部門（城鄉規劃主管部門）作出建設項目規劃許可的依據[5]。城市控規是政府部門對城市土地實施規劃管理的核心層次和法定依據，同時也是政府部門積極引導城市土地市場，達成城市建設總體目標的最直接的手段。

城市土地集約利用的概念是從農業土地集約利用借鑒過來的[6]，雖然我國學術界對農用地集約利用的認識一致，但對于“城市土地集約利用的本質是什么”仍是仁者見仁，智者見智。在我國“十二五規劃綱要”和新的《城鄉規劃法》頒布后，城市土地如何集約利用也進一步受到理論界、規劃界和政府部門的高度重視。由于城市集約用地相比農業用地涉及城市更多方面的影響，鑒于此，城市土地集約利用的影響機制研究是今后科學界定城市土地集約利用的起點。

從規劃編制層面而言土地利用總體規劃和城市總體規劃側重從土地用途上對土地開發利用與管理進行管制，而對土地的開發強度的管制則主要通過城市控規來實現。城市土地集約利用的根本問題在于城市土地利用集約度，而城市土地利用集約度的指標控制則有賴于城市控規；城市控規不僅從控制指標上直接影響城市土地集約利用，而且也從用地布局上對城市土地集約利用產生影響[7]。

2 城市控規視角下土地集約利用的影響機制

2.1 城市自然條件

2.1.1 地質條件 城市土地的地質條件影響著城市土地集約利用效果。在城市土地上進行各種城市建設工程，首先要分析與城市用地選擇和工程建設相關的地質條件。充分了解城市土地的地基承載力情況，有助于合理考慮城市用地的選擇、建設項目的分布和施工的經濟性。如城市土地在開發利用時，應盡可能選擇地基承載力大的土地進行高強度開發，從而提高城市土地利用強度，促使城市土地集約化利用，相反，對于一些不良地質現象諸如滑坡與崩塌等地段則應盡可能避免進行城市土地利用。

2.1.2 水文與水文地質條件 地下水含量與水體污染直接影響市民生活與工業發展，進而影響著城市用地的選擇和城市發展規模的確定。城市用地規劃首先要了解其水文地質情況，如地下水利用不能過量，否則容易使地下水位大幅度下降，形成“漏斗”狀，使得漏斗外圍的污染物回流至漏斗中心，導致水質變壞，甚至水源枯竭引發地面沉陷。

2.1.3 氣候條件 氣象條件與城市用地布局與建設關系密切。如太陽輻射影響著建筑的日照標準、間距與朝向的確定，進而影響城市土地的建筑密度；城市盛行風向主要影響城市用地結構布局，通常是將工業區布置于城市盛行風向的下風向以減少工業廢氣對城市與居民生活的影響；而降水量與降水強度則對城市排水設施影響突出，尤其在城市豎向設計與排水處理要多給予考慮。

2.1.4 地形條件 地形條件對城市土地利用的影響則是多方面的，城市控規的用地功能布局、道路交通規劃、給排水規劃和豎向規劃等都受到地形的影響。由于城市土地的建設是在土地的地形地貌之上進行，城市土地的用途各異將使其對地形的坡度和高程要求不一，從而形成各具特色的城市土地利用結構布局[8]。endprint

2.2 城市社會條件

2.2.1 城市發展規模 城市在社會發展中要求相對聚集，而聚集的結果就是城市范圍不斷拓展，故城市發展規模也影響著城市土地集約利用[9]。通常在一定的城市發展規模下，由于區位競爭的引導，城市發展規模越大，土地價格越高，為了獲取最大的聚集利益，對城市土地的利用將更傾向于空間上的集中發展，從而帶動城市土地利用效率進一步加強。但超過一定規模，聚集經濟的報酬是遞減的，會產生一系列諸如城市土地成本提高，居住環境惡化等負面影響。

2.2.2 城市人口密度 城市土地利用集約度與城市土地資源總供給量及人均土地資源擁有量直接相關，也就是說，城市人口密度也影響著城市土地利用集約度。通常在城市發展初期，由于城市人口密度較低，城市土地資源供應充沛，人均城市用地相對較大，投資者更傾向于用城市土地來替代資本，從而使得城市土地利用集約度較低。而隨著城市不斷發展，城市人口密度不斷增加，在土地資源總量有限的情況下，人地關系將變得緊張，致使城市土地稀缺性程度抬高，城市土地價格上漲，投資者為攤薄城市土地成本，更傾向于增加建筑高度、容積率等控制指標，從而使得城市土地利用集約度較高。

2.2.3 城市技術水平 城市土地利用集約度還受到城市技術水平的限制，隨著科技的進步，城市土地利用將不斷由粗放型向集約型轉變。城市技術水平對城市土地集約利用的影響有以下2個方面：一方面，只有在一定程度的城市技術水平下，人們才能夠對集約利用度相對較低的土地進行改造，突破原有的用地建設高度和地下開發深度的限制，從而提高城市土地利用集約度；另一方面，城市土地利用集約度伴隨著科學技術水平的發展也不斷變化，如以前集約型利用的城市土地在技術水平提高之后評價時可能變成粗放型利用土地，它是一個相對動態的過程。

2.3 城市經濟條件

2.3.1 城市經濟水平 經濟發展總是建立在一定的投入的基礎之上，而投入可大體分為土地資源的投入和非土地資源的投入（如資金、技術、勞動力等）。城市土地利用方式與經濟發展水平的高低有著密切聯系。在城市土地資源相對穩定的基礎上，隨著區域經濟的不斷發展，社會的總產出進入更高層次水平，只有加大資金、技術、勞動力等非土地資源的投入才能實現更高水平的經濟產出。也就是說，經濟發展水平會制約城市土地的投入與產出，進而影響著城市土地集約利用水平。

2.3.2 城市產業構成 城市是由若干不同的產業部門構成，每個產業部門所提供的產品或服務性質存在差異，而產業的經濟活動又是以城市土地為其承載體，不同產業的城市土地利用方式和結構均不相同，因此，當城市產業構成發生變化時，如第一產業、第二產業與第三產業的比重彼此消長時，都將對城市土地集約利用帶來一定的影響。城市產業構成的優化是城市經濟長期穩定發展的基礎，而城市土地集約利用則是產業構成優化的具體表現。一般而言，產業等級越高則城市土地集約利用程度越高，反之亦然。

2.4 城市政策制度

2.4.1 城市規劃制度 伴隨著我國城鎮化（下轉27頁）（上接5頁）進程步入中期加速階段，城市發展規模不斷擴大形成了對城市土地資源的巨大需求，而城市土地資源的匱乏又同時制約了城市化的發展，故城市土地的利用必須嚴格按照城市規劃的用途安排。城市規劃是對一定時期內城市的經濟與社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。它從宏觀規劃上影響著城市規劃區范圍內不同地塊的城市土地集約利用，如果在城市規劃中行政中心位置選擇發生改變，則必然帶動新的行政中心周邊土地的升值，從而吸引人口的聚集和資金的投入，進而影響該片區城市建設用地的開發利用模式和產出效益。

2.4.2 城市政策管理 由于我國土地市場機制不夠成熟與完善，政府往往通過制定相關土地管理政策來保證城市土地市場的健康運行，從而在一定程度上影響城市土地利用效果與資源配置。政府對城市土地利用的管制政策又可分為以下2種：其一是通過直接規定城市土地利用的容積率、建筑密度以及單位面積土地的產出值等硬性指標來強制提高城市土地利用的集約程度，如國家在《開發區土地集約利用規程》（2008年7月試行）中，對開發區土地利用強度制定了相應的用地強度指標綜合容積率、建筑密度、和綠地率等；其二是通過制訂相關的政策如農地保護政策對市場的供求關系和土地利用進行干預，抬高農地占用的成本，從而間接促使人們集約利用存量土地。

3 結論

本研究在土地總體規劃和城市總體規劃協調的宏觀背景下，以城市控制性詳細規劃為切入點來研究城市土地集約利用的影響機制。結果表明，城市土地集約利用是以其資源條件為基礎，同時受到城市自然條件、城市社會條件、城市經濟條件和城市政策制度等城市各種因素的影響。其中城市自然條件是決定城市土地集約利用的基礎，城市土地的自然屬性決定了不同的城市土地具有不同的土壤及地貌特征，從而具有相對的地理優勢或劣勢；城市社會條件促使城市土地利用由粗放型利用向集約型利用轉變，分別從城市發展規模、城市人口密度和城市技術水平上影響著城市土地集約利用；城市經濟條件為城市土地集約利用提供物質基礎及資金保障，從經濟增長方式和產業構成上影響著城市土地集約利用；而城市政策制度則通過一定的制度與政策來誘導或強制干預人們的行為，從而影響城市土地集約利用。

參考文獻

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[2]張穎，王群，王萬茂.關于城市總體規劃與土地利用總體規劃協調問題的探討[J].南京農業大學學報（社會科學版），2007，7（1）：59-63.

[3]劉輝，謝天文.城市擴展特征下的城市土地集約利用研究——以福州市為例[J].福州大學學報（自然科學版），2014，42（2）：290-298.

[4]衣霄翔，吳瀟，肖飛宇.美國的“區劃變更”及其對我國“控規調整”的啟示[J].城市規劃，2017，41（1）：70-76.

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[6]吳佳，鄧旭暉，黃雅丹，等.撫州市教育園區土地集約利用研究[J].安徽農學通報，2013，19（6）：156-159.

[7]戚冬瑾.城鄉規劃視野下多維土地利用分類體系研究[D].廣州：華南理工大學，2015.

[8]吳志強，李德華.城市規劃原理（第四版）[M].北京：中國建筑工業出版社，2015.

[9]楊傳俊.城市土地集約利用研究——以河南省平頂山市為例[D].重慶：西南大學，2008. （責編：張宏民）endprint