昌吉市土地利用總體規劃實施的空間吻合度評價研究

陳虹+高敏華

摘 要：該文采用空間吻合性度量模型，分別從規劃實施過程和實施結果2個方面來分析地類圖斑、土地用途分區、區域3個層面的昌吉市2009—2014年以來的空間吻合度，評價昌吉市土地利用總體規劃的實施情況。結果顯示：（1）規劃實施近半，規劃實施過程的空間吻合度普遍優于規劃實施結果，且不符合規劃的面積會逐年積累，導致實施結果空間吻合度處于較低水平；（2）從規劃實施過程可以看出，昌吉市不符合規劃面積最大的是城鄉建設用地和交通水利用地，且其吻合度最低，需加強監管或結合城市規劃、交通水利發展規劃做出調整，嚴格控制非農建設占用農用地；（3）規劃實施結果顯示，規劃實施以來，規劃未實施的面積所占比重大于不符合規劃的面積，說明此次規劃的引導性次于規劃的控制性。最后，針對規劃實施過程和結果中出現的問題，提出了相應的參考建議。

關鍵詞：土地利用總體規劃；空間吻合度；規劃實施過程與實施結果；昌吉市

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）22-0006-06

Abstract：Using the degree of spatial goodness method，this paper evaluated the implementation process and results of general land use planning of Changji City，which was built from three levels：land class spot，functional zoning，and region，since 2009-2014.The results showed：（1） Half of planning implementation，the spatial goodness of implementation process is superior to results.The lower spatial goodness resulted from the cumulative change of unimplemented land in a small scale year by year.（2） As the implementation process showed that the urban and rural construction land and transportation and conservancy land accounted for the largest proportion of unimplemented land.Therefore it is great important to strengthen regulation or make reasonable adjustments combined with other planning.And try to avoid illegal occupation of agricultural land.（3） According to the results of implementation，a large number of the unimplemented land in planning accounted for the lower spatial goodness.This went to show the guidance of planning is inferior to its controllability.Then，in view of the planning implementation problems，put forward the corresponding advice.

Key words：General land use planning；Spatial goodness；Implementation process and results； Changji City

1 前言

土地利用總體規劃是指在各級行政區域內，根據社會經濟發展要求和土地資源特點，對今后一段時期內（通常為10年）土地利用的總安排[1]。即對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排[2]，是借助法定權威對土地利用及其變化的控制來協調人地關系、協調土地利用空間沖突的重要手段，通過優化生產力布局來實現土地資源的可持續利用。土地利用總體規劃實施評價能夠分析土地規劃實施的效果，并找準存在的問題，避免在新一輪土地利用總體規劃修編中出現類似的問題，充分發揮土地利用規劃和供應政策在宏觀調控中的作用[3-4]。

空間吻合度是表示2個事物或者事物內部各因素在數量和空間變化上的匹配程度，反應的是事物內部各因素或者事物之間的符合度、相似性和一致性[4]。起初，國內外學者將空間吻合度先應用到城市總體規劃評價研究中，對城市建設用地的“一致性和不一致性”進行評價；隨后有部分學者將其用于評價研究土地利用空間結果和空間變化等方面，目前逐漸開始將其應用到土地利用總體規劃中，從多個層次分別對規劃實施過程和實施結果進行評價[5-8]。

本文根據前人的研究基礎結合空間吻合性度量模型，使用ArcGIS的空間分析功能[9-15]，結合昌吉市2009—2014年規劃目標推進情況和土地利用變化情況，分析《昌吉市土地利用總體規劃（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃》）的實施過程與實施結果的規劃空間吻合性，了解《規劃》的實施成效和存在問題，根據分析結果，優化規劃實施措施，提出下一步實施建議，以增強《規劃》的可操作性、科學引導、提高土地利用效率，為于2016年開始編制的以2014年為基期年的《昌吉市土地利用總體規劃（2010—2020年）調整完善》（以下簡稱《規劃調整完善》）提供更加科學、合理的參考意見、建議和措施，促進規劃的有效實施。endprint

2 研究區概況與數據來源

2.1 研究區概況 昌吉市地處亞歐大陸中心的天山北麓、準噶爾盆地南緣，地理位置處于東經86°56′15″～87°33′45″，北緯43°50′00″～44°25′00″。昌吉市地處天山北坡經濟帶的核心位置，是烏昌一體化中的核心區域。全市土地總面積7971km2（地方7227.2km2），2014年末總人口37.3萬人（地方36萬人），市轄6鎮4鄉6個街道辦事處，和1個國家級高新技術產業開發區和1個國家級農業科技園區。2014年，社會生產總值359.0億元，其中第一產業實現增加值38.19億元，第二產業實現增加值186.47億元，第三產業實現增加值134.34億元，城市經濟占到國民經濟總量的90%。《昌吉市土地利用總體規劃（2010—2020年）》，是以2009年為基期年，昌吉市轄區土地面積797103.33hm2，規劃范圍為的土地面積722717.83hm2，未包括境內兵團使用的土地74，385.5hm2。規劃期限為2010—2020年，截至2014年底已實施近半。

2.2 研究區土地利用情況

2.2.1 土地利用規劃情況 2020年為規劃目標年，根據上級下達指標的落實情況，到2020年，耕地保有量地面積不低于93033.59hm2，農用地占總面積的56.71%。建設用地總規模達到23848.95hm2，其中城鄉建設用地應控制在20809.46hm2之內（表1）。

2.2.2 土地利用現狀情況 本文所使用的土地利用現狀數據是規劃實施5年以來2009—2014年的土地利用現狀數據（表2）。由表2和圖1（a、b）可知，2009—2014年農用地面積占比重最大，較規劃基期2009年減少1245.04hm2，占全市土地總面積的56.71%；其中耕地占全市土地總面積的11.52%。建設用地面積較2009年增加4930.36hm2，占全市土地總面積的2.89%；其中城鄉建設用地占全市土地總面積的2.40%，且由圖2（a、b）可看出，中心城區的土地利用變化更為明顯，主要表現在建設用地的增加。其他土地301403.65hm2，較2009年減少2662.26hm2，占全市土地總面積的41.70%。

2.3 數據來源與處理 本研究的數據包括：昌吉市2009—2014年歷年的土地利用變更調查數據，以及規劃末期地類圖斑。其中，土地利用變更調查數據來源于昌吉市實施第二次土地調查以來連續更新到2014年的矢量數據，數據格式為*.shp，坐標系為1980年西安坐標系；規劃末期地類圖斑主要來源于昌吉市土地利用總體規劃（2010—2020年）數據庫中的期末地類圖斑，數據格式為*.shp，坐標系為1980年西安坐標系。基于ArcGIS10.2.2平臺，采用空間分析方法，將歷年土地利用變更調查數據疊加期末地類圖斑，結合數理模型分析評價2009—2014年歷年圖斑變換與規劃目標的空間吻合情況。GIS空間分析方法的信息處理過程包括GIS系統的圖形數據編輯、數據轉換、空間分析、空間統計分析等功能。

3 規劃實施評價的方法

本文所使用的評價模型及計算公式主要參考王婉晶等2013年提出的空間吻合度度量模型。該模型提出：對土地利用總體規劃實施的空間吻合度進行評價時會受到空間尺度的影響，需從地類圖斑層面、土地用途功能區層面和區域層面分別對土地利用總體規劃的實施過程和實施結果進行評價[4]。

3.1 規劃實施過程空間吻合度度量模型及其評價分級標準 根據變量定義，空間吻合度為P，從地類圖斑、用途分區和區域3個方面測算。其中設定規劃實施過程的空間吻合度為P1，時間跨度為規劃初期至評價目標年，即2009—2014年。其數學模型為：P1=1-己變化且不符合規劃部分的面積/規劃目標的面積。規劃實施過程空間吻合度值P1的大小表示該評價年吻合程度的高低，數值在0～1，越接近1，規劃實施空間吻合性越大。當規劃實施過程中3個層面的空間吻合度值都為1時，才認定發生變化的地塊符合土地利用總體規劃。

3.2 規劃實施結果空間吻合度度量模型及其評價分級標準 規劃實施結果評價主要是分析實施結果與規劃目標的空間吻合度。設定規劃實施結果的空間吻合度為P2，評價時點為T2，即2014年。其數學模型為：P2=（現狀面積-已變化且不符合規劃部分的面積-規劃未實施部分的面積）/規劃面積。規劃實施結果的空間吻合度評價就是根據吻合程度判斷土地利用現狀與規劃目標之間的差距。根據逐級標準（詳見表3），將規劃實施結果的空間吻合度從地類圖斑、用途分區和區域3個層次分別進行分級，層次越高，分級標準越嚴格。

4 結果與分析

4.1 規劃實施過程空間吻合情況分析

4.1.1 規劃實施變化過程中地類圖斑空間吻合度 通過ArcGIS的空間分析功能，利用吻合度P1度量模型，計算得到2010—2014年昌吉市各個地類圖斑逐年空間吻合度變化趨勢。結果顯示，昌吉市2010—2014年各個地類之間變化過程空間吻合度（P1）的變化趨勢差異較大，因此分別對各地類不同時間段的吻合度進行分析，其中：（1）耕地、林地、牧草地、其他建設用地、水域以及自然保留地的P1較為穩定，基本保持在0.99～1.0，吻合度較高，波動較小。（2）園地、其他農用地和建設用地的P1主要分為兩個階段：（1）2010—2012年，P1變化趨勢呈“V”型，表明2011年的這3種地類圖斑的吻合度較低；（2）2010—2014年，P1均穩定在0.99～1.0，只有其他農用地在2013年的吻合度略低為0.975。（3）交通水利用地的P1變化最大，在2010年的空間吻合度略低僅有0.55；2011—2013年，吻合度迅速提高，最高到達0.99；2014年略有下降，到0.81。詳見圖3。

結合歷年各個地類圖斑變化不符合規劃的面積來看，農用地和未利用地的空間吻合度相對更高和符合規劃情況更好，但其中林地，在2011年不符合規劃面積驟增，是由于從2009年開始落實的退耕還林項目占用了大量的耕地和牧草地，但因為其同屬農用地，在進行土地利用總體規劃時未能明確體現出來，導致在地類圖斑層面是不符合規劃情況嚴重。其他農用地，在2011年不符合規劃面積增大，主要是由于在規劃實施過程中自然保留地向耕地轉換時，先變更成了其他農用地。建設用地，空間吻合度相對偏低，不符合規劃情況相對復雜，其中2011年城鄉建設用地不符合規劃情況嚴重，一方面是由于規劃實施過程中建設用地之間不協調，比如城鄉建設用地和交通水利用地；另一方面是由于部分建設用地出現違規占用園地、自然保留地等。交通水利用地在2010年和2014年的不符合規劃情況嚴重，是由于昌吉市“十二五”農村公路計劃的建設占用了大量的農用地和未利用地，導致了《規劃》的交通水利用地的空間吻合性較差，不符合規劃面積較大。endprint

4.1.2 規劃實施變化過程中土地用途分區空間吻合度

根據P1模型測算得到的2010-2014年昌吉市土地用途分區空間吻合度變化趨勢圖（詳見圖4），可以判斷昌吉市9個土地用途功能類型區內部地類的變化過程中是否符合土地用途分區管制規則。

結果顯示，各個用途分區P1的變化趨勢大致分為以下3類：（1）一般農地區、基本農田保護區、其他農地區、牧業用地區和林業用地區：從2010-2014年的P1變化趨勢不明顯，基本保持在0.99左右，其中基本農田保護區和牧業用地區的P1均為1，說明變化過程完全符合規劃。（2）城鎮建設用地區和村鎮建設用地區：其P1從2010—2014年呈現“W”型的變化趨勢，P1值在2012年最高可到達0.9904和0.9998，最低值在2011年也只有0.8554和0.9083。（3）獨立工礦區和風景旅游用地區：2010年二者P1都處于極低值，其中獨立工礦用地區為0.8233，而風景旅游用地區為0，變化過程完成不符合規劃；2011—2014年，二者P1均增長至正常狀態并均保持在0.98以上，最高達到1。

根據歷年土地用途分區地類變化過程中不符合規劃的面積而言，土地用途分區層面的空間吻合度相比地類圖斑層面更高一些，尤其是一般農地區、基本農田保護區、其他用地區、牧業用地區和林業用地區，一方面是因為這幾個用途分區面積基數大，不符合規劃面積占比相對較小，另一方面是因為這幾個用途分區都是屬于限制建設區域且受保護，受經濟發展建設的影響較小。

4.1.3 規劃實施變化過程中區域空間吻合度 通過P1模型，測算得到昌吉市歷年規劃實施變化過程中區域的空間吻合度，圖5顯示，在《規劃》實施過程中，2010—2014年變化的圖斑中不符合規劃的面積（其中包括已變化且不符合規劃的面積和規劃未實施且不符合規劃的面積）總數呈現出先增加，再減少，后緩慢增加的變化趨勢：2010—2011年不符合規劃面積陡增；2012—2013年不符合規劃面積驟減；2014年不符合規劃面積出現小幅度增加。相對應的規劃實施過程中區域P1大致呈現先減，再增，最后后趨于平穩的趨勢。

從區域角度來看，由于昌吉市規劃區域總面積基數大，因此歷年規劃實施的P1較高，基本保持在0.997以上，規劃實施效果相對較好。由此可看出，《規劃》實施過程中，2011年的土地利用變化最為強烈且多樣化，不符合規劃面積大且空間分布零散，導致區域整體規劃空間吻合度較低。最主要是由于規劃安排布局的項目基本為預期性項目，在規劃編制時項目建設的準確位置、功能分區均具有不確定性，導致昌吉市建設用地的不定向、多元化使用，不完全符合規劃。

4.2 規劃實施結果空間吻合度情況分析

4.2.1 規劃實施結果地類圖斑的空間吻合度 通過空間吻合度P2度量模型測算得到2014年末規劃實施結果各個地類圖斑的空間吻合度，如表4所示。根據表3的分級標準，2014年末各個地類圖斑的P2大致可歸為以下3個級別：（1）Ⅱ級：包括園地、林地、牧草地、其他建設用地、水域和自然保留地，吻合度高；（2）Ⅳ級：耕地，吻合度偏低；（3）Ⅴ級：其他農用地、城鄉建設用地和交通水利用地，吻合度較低。其中其他農用地，包含設施農用地、農村道路、農田水利用地等，城鄉建設用地、交通水利用地從規劃實施的目標來看總量控制效果較為明顯，但在空間上的吻合效果較差。

對比2009—2014年各地類發生變化的圖斑以及未發生變化的圖斑中不符合規劃面積的比例，除交通水利用地以外，其他地類不符合規劃的面積以規劃未實施為主尤其是耕地、園地、林地、牧草地、水域和自然保留地，其規劃未實施面積占全部不符合規劃面積的99%以上。大部分地類的利用方式尚未按照規劃目標加以實施，由此可見規劃對這些地類的引導性不強。交通水利用地已變化且不符合規劃面積的比重也相對較大。

4.2.2 規劃實施結果土地用途分區的空間吻合度 通過P2模型測算得到2014年末各個土地用途分區規劃實施結果的空間吻合度，如表5所示：至2014年末各個土地用途分區的規劃實施結果在空間上都不完全符合規劃要求。依據分級標準，昌吉市土地用途分區的空間吻合度主要呈現3個等級：（1）Ⅱ級：林業用地區、牧業用地區、其他用地區，吻合度較高。（2）Ⅳ級：村鎮建設用地區，吻合度偏低。（3）Ⅴ級：基本農田保護區、一般農田區、城鎮建設用地區、獨立工礦用地區、風景旅游用地區，吻合度較低，其中獨立工礦用地區和風景旅游用地區的僅有0.1656和0，幾乎完全不符合規劃。

對比2014年土地用途分區現狀地類中不符合規劃的面積比例。可以看出，除了風景旅游用地區和獨立工礦區以外，其他各個用途區主要以規劃未實施且不符合規劃面積為主，比例均在90%以上。截止2014年規劃已實施近半，但規劃未實施部分占不符合規劃面積的主要部分，說明規劃實施進展稍顯緩慢，需加快規劃實施，或在《規劃調整完善》編制中做出相應調整。而獨立工礦用地區和風景旅游用地區由于《規劃》前后地類劃分不一致的問題導致這兩個用途區的數據偏差較大。

4.2.3 規劃實施結果區域的空間吻合度 通過P2模型測算得到的2014年末區域規劃實施結果的空間吻合度，如表6所示：2014年昌吉市區域總體的空間吻合度為0.9684，從區域角度來看，吻合度屬于Ⅳ級，級別偏低。

對比昌吉市2014年規劃實施現狀的P1和歷年規劃實施的P2可以看出：昌吉市每年的空間吻合度都高達0.9970，但2014年的空間吻合度為0.9684，相差不大，是由于昌吉市面積基數大，但整體不符合規劃面積較大導致昌吉市規劃實施現狀區域空間吻合度級別相對較低，只達到Ⅳ級。由此可見，在空間上規劃實施過程中區域整體每年規劃完成情況較好，但評價末期規劃實施結果的吻合性較低。

5 結論與討論

本文從地類圖斑、土地用途分區、區域3個層面，采用規劃實施的空間吻合度度量模型，從規劃實施過程和實施結果2個方面來評價昌吉市土地利用總體規劃的完成情況。結果如下：（1）總體上，昌吉市規劃空間吻合度均小于1，實施結果并不理想，且P1度高于P2。（2）規劃實施過程可以看出，不符合規劃面積最大的是城鄉建設用地和交通水利用地，吻合度最低；2010—2014年的變化趨勢中，2011年規劃實施的空間吻合度較低，之后幾年有逐漸提高；在地類圖斑層面，城鄉建設用地和交通水利用地之間違規轉化較大。（3）規劃實施結果顯示，規劃不吻合的原因主要來源于未到規劃末期規劃未實施面積較大。endprint

根據結果總結如下：（1）規劃的彈性和剛性不足，導致不同地類和用途分區層面不符合規劃的程度和具體原因不同，具體體現在城鄉建設用地和交通水利用地之間違規轉換，交通水利用地違規占用農用地。（2）整體來看，規劃截止2014年實施以來，規劃未實施的面積比重比不符合規劃的面積比重更大，可見規劃的引導性次于規劃的控制性。（3）小范圍的不符合規劃面積，會逐年積累導致區域空間吻合度較低。（4）隨著社會經濟展以及城市建設的步伐加快，各種建設用地需求旺盛，現行規劃不能完全滿足這些需求。

根據規劃實施中存在的問題，提出以下幾點建議：（1）為適應昌吉市經濟社會發展的新形勢，解決規劃實施過程出現的用地矛盾和突出問題，建議上級部門同意昌吉市對《規劃》進行局部修改或開展《規劃調整完善》的編制工作，調整各項規劃用地布局和空間管制區范圍，為昌吉市未來6年的經濟社會發展提供更有力的用地保障。（2）進一步強調用途管制，切實保護耕地，即在土地利用總體規劃中應對土地利用分區、建設用地空間管制等方面深入研究，以消除土地利用的外部不經濟性、實現土地配置最優效率的目標。（3）應建立建設用地節約集約利用考核評價制度，通過考核評估，反映集約利用水平，有針對性的采取調控措施。（4）按照行業監督和社會監督相結合的原則，加大規劃實施管理力度。

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（責編：張宏民）endprint