軍民科技創新體系融合發展的歷史沿革與規律特性研究

北京市軍民融合科技創新機制研究課題組

軍民科技創新體系融合發展的歷史沿革與規律特性研究

北京市軍民融合科技創新機制研究課題組

軍民融合創新發展是我國軍民融合發展國家戰略和創新驅動發展國家戰略的重要交匯點，是我國安全發展、富國強軍的重要保障。構建軍民融合創新體系，就是在國防科技創新體系和民用科技創新體系兩大創新體系之間建立一個雙向開放系統，統籌多個主體，整合各類要素，形成以富國強軍為戰略指向的國家一體化創新體系。習近平總書記強調，要“深入實施軍民融合發展戰略，開展軍民協同創新，推動軍民科技基礎要素融合，加快建立軍民融合創新體系，下更大力氣推動科技興軍”。這一重要論述深刻反映了現代戰斗力和生產力生成的規律，體現了統籌國家安全和發展全局的內在要求，為深入實施軍民融合發展戰略、開創強軍興國新局面指明了方向。

國防科技創新體系與民用科技創新體系共同構成了國家科技創新體系（如圖1所示）。兩大體系的融合發展（簡稱“軍民科技創新體系融合發展”）就是要不斷擴展二者的融合帶，最終形成軍民一體化的國家科技創新體系。軍民科技創新體系融合發展是當前軍民融合的熱點和難點，也是實現富國強軍的重點和突破口。本文通過梳理我國軍民科技創新體系融合發展的歷史沿革，結合典型國家軍民科技創新體系融合發展的經驗，歸納總結了軍民科技創新體系融合發展的一般規律，希望能夠為我國推進科技領域軍民融合深度發展提供參考。

圖1 軍民科技創新體系融合概念示意圖

軍民科技創新體系融合發展的歷史沿革

我國軍民融合科技創新體系是在建國初期極其薄弱的國防科技工業基礎上，經過60多年艱苦奮斗和探索而逐步建立起來的。以我國國防科技創新管理體制變革為主線，以標志性事件為節點，可將我國軍民科技創新體系融合發展的過程劃分為4個階段：以軍為主階段（1949年～1978年）、軍轉民階段（1978年～1998年）、“寓軍于民”階段（1998年～2008年）、軍民融合發展階段（2008年至今）。在這4個階段，軍、民科技創新體系在力量對比、互動關系、融合方式等方面都發生了深刻變化（如圖2所示）。

一、以軍為主階段（1949年～1978年）

圖2 我國軍民科技創新體系融合發展的歷史沿革示意圖

建國初期，我國整體的科技基礎極其薄弱，國防科技是國家科技創新體系的主體內容。這一時期，國家高度重視武器裝備的發展，在當時前蘇聯援建的156個國家大型骨干項目中，涉及航空、兵器、無線電、船舶等國防相關項目41個，與國防密切相關的能源、交通、鋼鐵、有色金屬、重型機械、化工等基礎項目50個。這一時期，國防科研生產實行國家統一計劃安排，初步建立起了體系完整的國防科技工業體系，并以國防需求為導向，以舉國之力攻克若干國防尖端技術，取得了以“兩彈一星”為代表的國防科技重大突破。國防科技創新體系發展相對較快，就二者關系而言，民用科技創新體系更多的是參與和支持服務國防科技創新體系的發展。

二、軍轉民階段（1978年～1998年）

“軍轉民”成為這一時期國防科技創新體系的重要任務。1978年，中共中央發布《關于加快工業發展若干問題的決定》，明確要求軍工企業要軍民結合、平戰結合，把生產能力充分利用起來。為貫徹落實“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”十六字方針，使國防科技工業逐步向軍民結合的體制轉變，1982年，第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了《關于國務院部委機構改革實施方案的決定》，將第二、三、四、五、七機械工業部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業部，撤銷第六機械工業部，成立中國船舶工業總公司。同年，為適應統一領導和管理，國務院、中央軍委決定由國防科學技術委員會、國防工業辦公室和軍委科學技術裝備辦公室合并，組成中國人民解放軍國防科學技術工業委員會，同時稱中華人民共和國國防科學技術工業委員會（簡稱“國防工委”），隸屬中央軍委建制，受國務院、中央軍委雙重領導，是中央軍委統管全軍國防科學技術工作的領導機關，也是國務院統管其所屬各國防工業部（第二、三、五、七機械工業部）國防科研和國防工業的領導機關。這一時期，軍用技術轉民用、國防科技創新體系服務于國家經濟社會發展成為重要特征，民用科技創新體系快速壯大起來。

三、“寓軍于民”階段（1998年～2008年）

1998年，第九屆全國人大一次會議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，決定組建新的國防科工委，作為國務院的職能管理部門之一；以原國防科工委和總參謀部裝備部為主體，組建隸屬中央軍委的總裝備部，武器裝備領域形成裝備訂貨和組織生產的關系。這一階段，基本形成了以軍工科研單位為主導力量，中國科學院和地方研究型大學為重要研究力量，其他地方科研單位和民營企業為補充的“小核心、大協作”的武器裝備科研生產能力體系。在組織管理架構方面，從中央到地方，成立了以政府為主體的國防科技管理機構，國防科技工業行業與軍隊的關系明確定位為供需關系，軍隊不再對軍工企事業單位行使管理職能。2006年國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020）》指出，改革軍民分離的科技管理體制，建立軍民結合的新的科技管理體制。國防科工委從2005年起頒布了《關于推進軍工企業股份制改革的指導意見》和《關于深化國防科技投資體制改革的若干意見》，推進國防科技投資的多元化和國防科技工業的對外開放。這一時期，作為軍隊和市場的橋梁，政府的國防科技管理職能在“寓軍于民”階段逐漸明確；在互動方面，更加強調軍民兩個創新體系的雙向互動（而非單向聯系），以民營企業為代表的非公有制創新主體逐步進入國防科技領域，民用創新要素開始進入軍品領域，為國防科技創新體系發展注入了新鮮血液。

四、軍民融合發展階段（2008年至今）

2008年，我國組建工業和信息化部，整合國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責、國防科學技術工業委員會核電管理以外的職能，以及信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責。2010年，國務院、中央軍委聯合發布《關于建立和完善軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》。2011年，我國成立了由國務院和軍隊23個部門組成的軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系建設部際協調小組。2014年，總裝備部發布《關于引導優勢民營企業參與武器裝備科研生產和維修的措施意見》。2016年，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》。2017年，中共中央政治局決定設立中央軍民融合發展委員會，習近平總書記任主任。這一時期，軍民科技創新體系融合在頂層組織架構、統籌機制、部門協調機制等方面逐步完善，成為軍民融合發展國家戰略中改革先行的重要領域。

典型國家軍民科技創新體系融合發展經驗借鑒

全球新一輪科技革命和產業變革加速演進，正在重塑世界競爭格局、改變國家力量對比。科技競爭已演化為創新體系的競爭，要求創新要素充分流動、緊密融合，突破地域、組織、技術的界限，需要全面統籌利用國內與國外、軍與民各方資源，實現軍民高度協同。軍民科技創新體系融合發展是世界大勢所趨。世界各國都非常重視對民用科技創新體系和國防科技創新體系的關系的處理（如表1所示）。美國從軍民相對獨立逐步走向軍民一體化，注重強化國防科技對民用科技的引領帶動作用和民用科技對國防科技創新的支撐作用。日本在第二次世界大戰結束后將國防科技創新體系完全植根于國家科技創新體系之中，探索形成了典型的以民掩軍、藏軍于民的模式。以色列優先發展國防科技，通過研發大量先進國防科技帶動國家經濟和科技發展，形成了獨特的以軍帶民模式。俄羅斯經歷了前蘇聯時期軍民分離、以軍為主的發展模式，冷戰后開啟了軍民并重的發展模式。盡管不同國家面臨的安全形勢、發展起點、經濟體制、所處階段不同，軍民融合科技創新體系的模式也不盡相同，但反映的規律卻是共同的。

表1 世界典型國家軍民科技創新體系融合發展的特點

一是注重國家主導。軍民融合體現的是國家整體意志，代表的是國家整體利益。各國高度重視軍民融合頂層設計和規劃引領，為整合軍民兩大體系資源提供了指引。

二是注重需求牽引。軍民融合的最根本目的是實現強軍需要，滿足未來戰爭需求。在工業時代，人們應對戰爭需求通常采取的是平時準備、戰時動員和戰后復員的模式。在信息時代，軍用技術與民用技術之間的界限變得越來越模糊，打贏信息化戰爭的信息化武器裝備、信息化指揮系統和信息環境幾乎滲透到國民經濟社會的各個領域，戰爭變為體系與體系之間的對抗。軍事需求成為提高軍事競爭力和促進經濟社會發展的重要牽引。三是注重市場運作。在國防市

場中，政府作為唯一需求方決定著這一市場中資源配置的方向、比例和規模等。市場機制具有高效配置資源的優勢。在國防科技這一特殊領域，需要在頂層政府計劃和底層市場運作方面做好平衡。成熟市場經濟國家在發揮政府頂層計劃引導作用的同時，注重擴大競爭性采購比重、引入民用領域的成熟商業技術，鼓勵采用民用標準、嚴格限制軍用標準使用范圍，以營造公平透明的市場競爭環境。

軍民科技創新體系融合發展規律特性

一、軍民科技創新體系的結構特征

我國的軍民科技創新體系具有三元結構特征：軍方科技創新體系，由軍事院校、軍隊科研機構構成；軍工科技創新體系，由軍工集團代管的軍工科研院所、國防科技工業主管部門所屬高校和軍工企業的創新機構組成；民口科技創新體系，由民口高校、中科院系統、其他科研院所，以及民口企業的創新機構組成。三元體系之間的互動性具有明顯的不對稱性，如圖3所示。軍方科技創新體系和軍工科技創新體系由于歷史沿革的原因，已經形成了相對固化的供需關系，雙方在信息、人員、技術、設備設施等要素方面的互動更加密切。民用科技創新體系與另外兩個科技創新體系的互動相對較少。三個子系統的運行機制各不相同：軍方科技創新體系以軍工任務為牽引，具有明顯的計劃指令特征；軍工科技創新體系受指令性計劃和市場機制兩種方式共同驅動；民口科技創新體系主要依靠市場機制運行。

圖3 我國軍民科技創新體系基本架構

二、基于創新鏈與全壽命周期的軍民科技創新體系融合特性

民用科技創新鏈主要分為基礎研究、應用研究、試驗發展、批生產、商業化等部分。武器裝備全壽命周期主要分為預先研究、型號研制、生產交付、維修保障、退役等階段。在創新鏈前端，技術的軍用屬性和民用屬性區分不大，更加適合國防科技創新體系和民用科技創新體系的自然融合。然而，無論是軍用還是民用，基礎研究或預先研究階段都具有風險高、投入大等特點。隨著技術成熟度的提升，各類創新主體的參與風險逐漸降低，如圖4所示。因此，民口企業在得不到相應風險補償或基礎設備設施投資的情況下，更適合參與創新鏈下游的環節，如應用技術研究、產品開發（包括商業化）等。

圖4 基于創新鏈和武器裝備全壽命周期的軍民科技創新體系融合示意圖

三、基于裝備研制層級的軍民科技創新體系融合特性分析

武器裝備研制的層級具有金字塔形結構特征，可分為總體裝配/承包/測試、核心分系統、一般分系統、一般配套件/原材料/零部件、通用貨架產品等。每個層級由于其保密性、市場化程度、風險程度、技術成熟程度等不同，適合參與的創新主體也不同，總體呈現出以下特點：所處層級越高，相應的保密要求越高，市場壁壘越高，參與的創新主體數量越少，競爭強度越弱，投資規模越大，政府作用越強，如圖5和表2所示。在武器裝備高研制層級，軍民科技創新體系的融合具有天然的技術和制度障礙；在較低研制層級，軍民科技創新體系融合的技術和制度障礙較小，是軍民科技創新體系的最佳融合帶。

圖5 基于裝備研制層級的軍民科技創新體系融合特性分析

因此，推進軍民科技創新體系融合發展，適宜建設“小核心、大協作”的科研生產能力結構體系。“小核心”主要涉及特殊武器裝備科研生產項目和一般武器裝備科研生產項目的總體、關鍵分系統、核心配套。“大協作”主要指武器裝備的一般分系統及其配套產品，在滿足保密和安全等要求情況下，應盡可能地面向民用科技創新體系充分開放，有效發揮國家科技創新資源的整體優勢。

四、政府和市場的關系

在裝備研制的高層級，由于風險高、投入大、保密要求高、質量可靠性要求高、對經濟性要求不高，因此，政府（包括軍隊）的監管要求高，政府投入大，國家計劃牽引作用大，市場機制作用相對較小，這是我國科技創新體系發展歷史沿革和世界典型國家國防科技創新體系呈現的普遍特點。相反，在裝備研制的較低層級，各國均盡可能地遵循市場運作的原則，主要依靠供求機制、競爭機制、價格機制和風險機制有效配置科技創新要素，充分發揮國家科技創新體系的整體優勢，政府輔以必要的監管。

表2 武器裝備科研生產能力體系結構

結論與建議

我國軍民科技創新體系的三元結構因各自的運行機制不同，互動具有不對稱性。在創新鏈、武器裝備全壽命周期的不同階段，軍民科技創新體系融合的技術、風險、壁壘等各不相同，總體而言在前端的融合難度較低。在研制層級方面，三四層級以下的融合是軍民科技創新體系融合的重點。我們要正確認識國防科技競爭問題，不是所有階段和層級都適宜充分競爭，在國防科技這一特殊領域，要妥善處理政府作用和市場機制的關系。政府和軍隊的監管制度和支持政策，應符合創新鏈和武器裝備全壽命周期的特點與規律，應更加差異化和精準化。軍民科技創新主體應在國家創新體系的總體框架下，結合國防科技領域的特殊要求，形成定位合理、功能互補、有機銜接、高效運轉的科技創新鏈條，服務經濟建設與國防建設融合發展的全局。

（注：“北京市軍民融合科技創新機制研究”課題為北京市科技計劃項目，項目編號：Z171100003217001；課題組主要成員包括：周曉柏，北京科技協作中心；許嵩，中船重工軍民融合與國防動員中心；潘衛翔，北京科技協作中心；鐘庭寬，中船重工軍民融合與國防動員中心；葛志杰，北京科技協作中心；隋廣琳，中船重工軍民融合與國防動員中心；李瑋，北京科技協作中心）

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