存量規劃背景下城鎮工業用地再開發評價指標體系構建*

李 雪 洪再生 姜 薇

存量規劃背景下城鎮工業用地再開發評價指標體系構建*

李 雪 洪再生 姜 薇

在實地調研和理論研究的基礎上，詳細歸納城鎮工業用地現狀存在的主要問題，借鑒《開發區土地集約利用評價規程》，總結出城鎮工業用地再開發的評價因素，構建適用于城鎮工業用地再開發的評價指標體系。該體系旨在全方位、分層次地評價工業企業用地利用情況，為城鎮工業用地再開發模式選擇和相關部門的監管與決策提供詳細依據。

城鎮工業用地；再開發；評價指標體系；模式選擇

1 引言

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城鎮工業用地在經濟、社會、環境、空間等方面的問題愈加凸顯。這些“問題土地”開發情況不佳，已經從最初的城市經濟增長點變成如今亟待再開發的城市存量工業用地，成為城市發展的巨大阻礙。在當今控制增量用地、盤活存量用地的政策背景下，分析城鎮工業用地存在的問題，找出城鎮工業用地再開發的評價因素，建立起一套覆蓋面廣、針對性強、實用度高的城鎮工業用地再開發評價指標體系，進而科學、合理地評價工業企業用地利用情況，精準指導工業企業用地的再開發，已經成為關系到城市持續健康發展的關鍵。

目前關于工業用地利用效率的評價主要參照《開發區土地集約利用評價規程（2014年度試行）》（以下簡稱“《評價規程》”），但此《評價規程》的評價指標體系缺乏全面性和精準度，當地政府的相關部門不能依此有針對性地判定具體的工業企業用地是否應該再開發。因此，無論從保護城市土地資源的角度，還是從城市經濟發展和工業用地合理利用的角度，探討城鎮工業用地再開發評價指標體系都有其時代性和必要性。

2 城鎮工業用地再開發的評價因素

2.1 城鎮工業用地存在的主要問題

經過改革開放的多年發展，我國已建成許多成規模的工業園區，這些工業園區，有的大量分散于城鎮、鄉村的零星工業用地，甚至還有許多建設在填海造地區域。作者通過實地調研發現，這些城鎮工業用地，無論是入駐企業規模、產業項目投入，還是工業增加值貢獻與高科技含量，都取得了長足的進步。然而，在工業企業發展勢頭強勁的同時，許多問題是不容忽視的，具體表現在經濟、社會、環境、空間四個方面[1-3]。

2.1.1 工業用地的經濟效益低下

長期以來，我國城鎮工業用地經歷了很長時間的粗放利用階段，導致土地產出效率低，經濟效益不高。同時，城鎮工業用地較低的經濟效益導致城鎮不斷外延式擴張，形成工業用地惡性循環的利用方式。造成這種現象的原因主要有以下兩點。

首先是，我國的工業用地使用權期限太長導致許多企業“廢而不退”。根據國家工商總局2013年發布的《全國內資企業生存時間分析報告》顯示，2000-2012年底，我國實有企業1322.54萬戶。其中，存活期小于5年的企業有652.77萬戶，占企業總量的49.4%；存活期在5-10年的企業有435.24萬戶，占企業總量的32.9%；存活期在10年以上的企業有234.52萬戶，僅占17.7%[4]。但目前我國的工業用地使用權期限最高為50年，遠遠超過絕大部分工業企業的存活期，造成許多工業企業難以維持后不會及時、主動地退出，使土地閑置，不能產生應有的經濟效益，進而拉低了城市整體的經濟水平。

其次是，我國的工業用地出讓價格較低，導致企業難以自發形成集約利用模式。針對中國102個城市的統計資料顯示，工業用地出讓價格約為800元/m2，而住宅用地約為5800元-6000元/m2，商貿用地則達到約6000元-7000元/m2。[5]對于工業企業來說，出讓價格僅為住宅用地、商貿用地的七分之一至八分之一的工業用地，顯然是極為低廉的。這就導致工業企業對獲得的土地不考慮精打細算。同時，在改革開放初期，地方政府為了招商引資，出臺了低地價、甚至零地價、倒貼出讓土地等政策，加劇了工業用地的粗放利用。

2.1.2 工業用地建設缺乏社會效益考量

有些地方政府過分依賴土地財政，只在乎本屆政府的政績而不考慮城市的長遠發展，罔顧城市規劃中確定的?。ㄊ校┗虍a業園區的產業導向，使一些工業項目不經過充分研究論證就匆匆開工，結果重復建設，造成土地資源浪費嚴重[6]。

另外，隨著城市建設對于土地需求的不斷加劇，工業企業在項目審批之初千方百計虛增工業用地需求面積，以爭取盡可能多的劃撥土地。而在實際運營中，工業企業可能只需要很少的一部分土地便能夠滿足用地需求，“圈大用小”、“占而不用”等現象比比皆是，造成大量土地資源閑置，也不利于社會良性發展。

2.1.3 工業企業污染城市生活環境

有調查顯示，目前環境污染、生態破壞、氣候變化已經成為壓在中國頭上的“三座大山”，我國幾乎所有污染物的排放量均居世界第一位[7]。其中，工業污染占據很大比例。隨著城市邊界向外擴展，許多老舊工業、對環境污染嚴重的工業企業漸漸由位于城市邊緣區變成處在城市發展區。這些工業企業產生的廢水、廢氣、廢渣、噪聲等對所在地居民的生活環境產生了嚴重污染。譬如近年來在全國范圍內愈演愈烈的霧霾天氣。據統計，2016年全國338個地級及以上城市中，空氣質量不達標的有254個，高達75.1%；細顆粒物（PM2.5）年均濃度為47微克/立方米，超標34.3%；可吸入顆粒物（PM10）年均濃度為82微克/立方米，超標17.1%。工業企業污染物的不達標排放，正是造成霧霾的主要原因之一[8]。

2.1.4 工業用地空間結構不合理

首先在快速城鎮化和巨大經濟利益驅動下，城市現狀建設用地規模已接近土地利用規劃控制的指標，尤其是工業用地占比過高。當前我國城鎮工業用地占城市建設用地總量的比例一般在25%到30%之間，有些城市甚至超過35%，遠高于世界上發達國家8%的水平[5]。城鎮工業用地面臨新增空間資源難以為繼的困境。

其次，隨著城市品位的不斷提升，目前城鎮內部用地結構與城市產業經濟發展不相宜，工業用地內部各行業用地布局結構不合理，工業用地不合規、不合法審批建設等問題日益突出[9]，工業用地侵占過多優勢區位。特別是許多城市的中心區長期被效率低、能耗高、污染大的工業企業占據，致使土地的區位優勢得不到充分發揮。

2.2 現行《評價規程》的缺陷

為加強開發區土地節約集約利用的程度，國土資源部從2008年至2014年先后開展了4次全國性開發區土地集約利用評價工作[10]。每次評價都會針對遇到的問題，改進評價指標體系，直至形成新的《評價規程》。它的評價內容是從土地利用狀況、用地效益和管理績效3個目標層面細分出5個子目標層及13個指標，用來評價開發區的土地利用情況（表1）。雖然它已經具有較為完善的評價指標體系，但通過分析發現，這13個指標是針對開發區或者成規模工業園區選定的，并不能用來判定所有的工業企業用地是否需要再開發。即在實際操作中，現行《評價規程》并不適用于零星的鄉鎮工業企業。具體來說，它存在以下三個問題。

2.2.1 評價主體不準確

城鎮工業用地再開發評價指標體系的主體應是工業企業自身的各項效益和建設情況，不應是政府部門的管理情況。效益佳、建設好的企業保留，反之則應該選擇再開發。

表1 現行《評價規程》中工業用地集約利用評價指標體系表[11]

在目標層面中，用地效益是評價工業企業自身投入產出效益的依據，可以保留；而管理績效是評價政府部門對工業用地利用情況的管理效果，應該剔除。同理，土地供應率指標是評價政府部門供地情況的，也應剔除。

2.2.2 評價內容不全面

城鎮工業用地再開發評價指標體系的評價內容，應涵蓋工業企業建設的方方面面，評價企業遇到的各項問題。因此，從目標層面上看，城鎮工業用地再開發不僅需要評價其經濟效益和空間效益，還應評價其社會效益和環境效益；從指標層面上看，用地效益目標不僅應該包括固定資產投入強度指標和產出強度指標，還應該包括反映企業經營績效的稅收指標。

2.2.3 評價指標不恰當

土地建成率指標是指企業建成土地面積占全部拿地面積的比例，不能直觀反映工業企業土地閑置情況，應用土地閑置率指標代替。

產業用地投入產出效益子目標中，將產出強度分為工業用地產出強度和高新技術產業用地產出強度兩個指標，雖然是為了區別一般工業用地和高新技術產業用地，但不適用于鄉鎮工業企業。

2.3 城鎮工業用地再開發評價因素分析

根據上述對工業用地存在問題和現行《評價規程》指標體系的分析，作者認為，應該從經濟效益、社會效益、環境效益和空間效益四個目標層面對城鎮工業用地進行再開發評價指標體系的構建。這四個目標層面可向下細分出多項子目標和指標，目的是從各個角度全面描述城鎮工業用地的利用情況。這些指標均以工業企業為主體，包括投資、產值、稅收等經濟指標，產業導向、就業率、創新能力等社會指標，資源消耗和環境污染等環境指標，容積率、建筑密度、建筑系數、土地閑置率等空間指標。

3 城鎮工業用地再開發評價指標體系構建

3.1 評價原則

3.1.1 政策導向原則

評價工作應以符合有關法律、法規、規劃為前提，以立足綠色發展，推動供給側改革等各項國家政策為準則，充分體現工業用地再開發的定位和發展方向。[12]

3.1.2 科學性原則

城鎮工業用地再開發評價指標體系應建立在充分認識并系統研究工業用地利用現狀的基礎上，立足于工業用地再開發的理論框架，科學地表述出工業用地再開發的內涵。

3.1.3 綜合性原則

評價工作應從工業用地利用現狀、用地效益、社會效益、環境效益、空間效益等多方面入手，評價工業用地的綜合效益，為提出相關建議提供支撐。

3.1.4 適用性與可操作性相結合的原則

建立起一套指標概念明確、資料易于收集、計算方便的城鎮工業用地再開發評價指標體系[13]。選取的指標要有代表性、可比性和可操作性，便于統計、管理、實施和指導。既能分析清楚問題,又能與現行國家統計指標及相關規程相銜接。

3.2 評價指標選取

基于以上對城鎮工業用地再開發評價因素的分析，在上述原則的指導下，本研究得出適用于具體工業企業的城鎮工業用地再開發評價指標體系（表2）。

此評價指標體系共包括17項指標，各指標的含義及其測量如下：

3.2.1 經濟效益

（1）固定資產投入強度是指已建成工業企業累計固定資產投資總額與用地面積之比，反映該用地的投入強度。

（2）固定資產產出強度是指已建成工業企業累計固定資產產出總額與用地面積之比，反映該用地的產出強度。

（3）地均稅收是指已建成工業企業稅收總額與用地面積之比，反映該用地的產出效益。

表2 城鎮工業用地再開發評價指標體系表

3.2.2 社會效益

（1）產業導向是指從已建成工業企業所在?。ㄊ校┖退诋a業園區兩個層面入手，根據其產業發展規劃及產業結構調整目錄，分析各企業所代表的產業是否符合產業發展要求。

（2）地均就業是指已建成工業企業范圍內年度就業人口總數與企業用地面積之比，反映企業提供就業的能力。

（3）研發人員投入比例是指已建成工業企業的研發人員與就業人員之比，反映企業研發的人力投入情況。

（4）研發經費投入強度是指已建成工業企業的研發經費與主營業務收入之比，反映企業研發的資金投入情況。

3.2.3 環境效益

（1）單位工業增加值綜合能耗，是指已建成工業企業的年度綜合能耗總量與工業增加值之比，按照國家統計局規定的折合系數折算成標準煤計算，反映企業的能源消耗情況。

（2）單位工業增加值水耗，是指已建成工業企業的年度耗水量與工業增加值之比，反映企業的水資源消耗情況。

（3)）單位工業增加值廢水產生量，是指已建成工業企業的年度工業廢水總量與工業增加值之比，反映企業的廢水產生情況。

（4）單位工業增加值固廢產生量，是指已建成工業企業的年度工業固體廢物產生量與企業工業增加值之比，反映企業的固體廢棄物產生情況。

（5）廠界噪聲影響，是指依據《工業企業廠界噪聲標準》劃定的等效噪聲，反映企業在生產過程中產生的噪聲污染情況。

3.2.4 空間效益

（1）容積率是指已建成工業企業在用地上的總建筑面積與用地面積的比值，無量綱，反映各企業用地的綜合利用強度。

（2）建筑密度是指已建成工業企業在用地上的建筑基底總面積與用地面積的比值，反映各企業用地的平面利用狀況。

（3）工業用地建筑系數，是指已建成工業企業在用地上的建筑物構筑物基地面積、露天堆場和露天操作場地的總面積與用地面積之比，反映各企業用地的平面利用狀況。

（4）土地閑置率，是指已供應國有建設用地中閑置土地面積與已供應國有建設用地面積之比，反映土地閑置情況。

3.3 評價指標數據處理

3.3.1 理想值確定

理想值是指在城鎮工業用地再開發評價指標體系中，各指標在評價時應達到的理想水平。

理想值的確定可以采用下面4種方法。但應注意的是，正向相關指標的理想值原則上應不小于現狀值。

（1）目標值法：結合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等，以及相關用地標準、行業政策等，在充分分析現狀的基礎上，確定每個指標的理想值。

（2）經驗借鑒法：參考相關工業用地再開發的先進案例，確定每個指標的理想值。

（3）挖潛法：假定每個指標在最充分利用或管理條件下達到的理想狀態值，作為該評價指標的理想值。

（4）專家咨詢法：選擇一定數量對某?。ㄊ校┙洕鐣l展、土地利用狀況熟悉的專家，由政府相關部門提供資料，召開專家咨詢會，確定每個指標的理想值。

3.3.2 指標標準化方法

由于各指標具有不同的計量單位和數量級，因而不具有可比性。在進行綜合分值計算之前，必須采用理想值標準化法對各指標進行無量綱化處理。具體方法如下：

1)正向指標標準化方法

2)負向指標標準化方法

式中：Sijk——i目標j子目標k指標的實現度分值；

Xijk——i目標j子目標k指標的現狀值；

Tijk——i目標j子目標k指標的理想值；

各評價指標的實現度分值應在0-100之間。當大于100時，該指標的實現度分值記為100。

除了定量指標外，對于“所在省市產業導向”、“所在產業園區產業導向”兩項定性指標，設置完全符合、部分符合、不符合三個等級，對應100、50、0三個分值。

一般認為，當Sijk≥0.8時，協調度極大，用地綜合效益高；當0.5≤Sijk＜0.8時，系統比較協調，用地綜合效益較高；當0.2≤Sijk＜0.5時，系統不協調，用地綜合效益較差；當Sijk＜0.2時，系統極不協調，用地綜合效益極差。

3.4 指標權重確立

在城鎮工業用地再開發評價指標體系的各指標權重確定過程中，建議結合層次分析法及同類相關指標比較法。

層次分析法（AHP）是先將研究對象分解為多個層次、多個目標的指標體系，再由相關專家根據經驗判斷各子目標和指標，最后確定各子目標和指標的權重。

本研究中同類相關指標比較法得出的權重，主要是結合《開發區土地集約利用評價規程（2014年度試行）》中的相關權重來綜合確定（表3）。

3.5 綜合分值計算

城鎮工業用地再開發評價指標體系的綜合效益分值是在各指標實現度分值結合各指標權重值得出子目標實現度分值的基礎上，結合各子目標權重值得出各目標實現度分值后，加權得出的。具體計算步驟共分三步：

3.5.1 子目標實現度分值計算

式中：Fij——i目標j子目標的實現度分值；

Sijk——i目標j子目標k指標的實現度分值；

Wijk——i目標j子目標k指標相對j子目標的權重值；

n——指標個數。

3.5.2 目標實現度分值計算

式中：Fi——i目標的實現度分值；

Fij——i目標j子目標的實現度分值；

Wij——i目標j子目標相對i目標的權重值；

N——子目標個數。

3.5.3 綜合效益分值計算

式中：F——城鎮工業用地綜合效益分值；

Fi——i目標的實現度分值；

Wi——i目標相對評價指標體系的權重值；

N`——目標個數。

4 城鎮工業用地再開發模式選擇

根據城鎮工業用地再開發評價指標體系計算得出的工業用地綜合效益分值，本研究認為，分值大于等于80的用地屬于用地綜合效益高的地塊，應確定為保留用地；分值在50-80之間的用地為用地綜合效益較高的地塊，應確定為有條件保留用地；分值在50以下的用地為用地綜合效益較差的地塊，應確定為重點再開發用地。

4.1 保留用地

這類用地所屬工業企業的空間利用已經較為充分，經濟效益較好，對環境污染較小，原則上政府不干預這類企業的生產經營活動及廠區建設情況。

這類用地所屬的工業企業應做好廠區建筑的日常維護工作，保證廠區建筑風貌符合所在省市的相關要求。

4.2 有條件保留用地

這類用地可不改變工業用地的主導屬性，通過改建、加建等方式改造廠房空間形態，以擴大再生產；或由政府鼓勵工業企業將產業鏈向研發、銷售延伸，提高科技含量，提升環境效益。

4.3 重點再開發用地

對于這類用地，如果根據現狀用地條件、周邊交通條件，并結合控制性詳細規劃的要求，不改變工業用地性質的，建議采用產業升級模式進行再開發；如果要改變用地性質的，建議采用功能置換模式進行再開發。

表3 《開發區土地集約利用評價規程（2014年度試行）》中工業主導型開發區土地集約利用評價指標權重區間表[12]

5 結 語

城鎮工業用地的再開發需要政府、企業、社會力量的多方參與，其中政府的政策引導起著重要的作用。通過城鎮工業用地的再開發，政府可以將公共政策更好地應用于地區的經濟發展途徑和目標設計中。

區別于以前對主體含混、內容缺失、針對性弱的傳統粗放型工業用地利用現狀的評價，本本研究構建的城鎮工業用地再開發評價指標體系涵蓋經濟效益、社會效益、環境效益和空間效益幾方面，可以長期、動態、多目標地進行評價。此評價指標體系能夠有效反映工業用地的特點，是后續實證研究的基礎。在此基礎上，應進一步開展對指標體系的應用研究，并以此為依據提出詳細的城鎮工業用地再開發模式選擇和規劃對策，供政府相關部門借鑒、決策。

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Based on field investigation and theoretical research,the article concluded main problems existing in current industrial land in cities and town, took Evaluation Rules of Intensive Land Use in Development Zone as a reference, summarized evaluation factors for redevelopment of industrial land in cities and towns, and established a evaluation index system for redevelopment of industrial land in cities and towns. The system aims to evaluate the utilization of land by industry and enterprises in all dimensions and at different levels, and provide detailed evidences for the mode election of redevelopment of industrial land in cities and towns and supervision & decision-making of competent departments.

industrial land in cities and towns ;redevelopment ; evaluation index system ; mode selection

TU984

A

1674-4144（2017）-12-53（6）

李 雪，天津大學建筑學院碩士研究生。

洪再生，天津大學建筑設計規劃研究總院院長，天津大學建筑學院教授、博士生導師（通訊作者）。

姜 薇，天津大學建筑學院博士研究生。

天津市北辰區農業與社會發展科技計劃項目資助（編號：YHZB2016-CZ-136）。

責任編輯：蔣亞林