扎扎實實解決“執行難”的臨沭樣本
——專訪山東省臨沭縣人民法院黨組書記、院長張星磊

文/艾文 本刊記者/惠寧寧

扎扎實實解決“執行難”的臨沭樣本
——專訪山東省臨沭縣人民法院黨組書記、院長張星磊

文/艾文 本刊記者/惠寧寧

“執行難”作為長期困擾法院工作的痼疾，嚴重影響司法公信力和法治權威。從根本上、制度上進行改革完善，找準問題和根源，是解決“執行難”問題的關鍵。山東省臨沭縣人民法院開展執行權分段集約運行機制改革，解決了被執行人規避執行、抗拒執行和外界干擾執行，人民法院消極執行、選擇性執行和亂執行，無財產可供執行案件終本程序不規范、有財產可供執行案件執行不到位等問題，達到了預期效果。就破解“執行難”問題積累的經驗以及進一步推行執行權分段集約運行改革亟待解決的問題，本刊記者專訪了山東省臨沭縣人民法院黨組書記、院長張星磊。

記者：臨沭縣法院開展執行權分段集約運行機制改革的初衷是什么？想要達成什么樣的目標？

張星磊：主要有三點考慮，一是執行難作為長期困擾法院工作的痼疾，長期受到廣大人民群眾的詬病，嚴重影響了司法公信力和法治權威，嚴重影響了全面推進依法治國的進程。2016年，最高法院院長周強提出“要用兩到三年時間基本解決執行難問題”之后，全國法院掀起了前所未有的執行熱潮，各級各部門也給予了大力支持，堅決打贏“基本解決執行難”這場攻堅戰，破除實現公平正義的最后一道藩籬。在此執行攻堅期，臨沭縣法院推行執行權分段集約運行機制改革，首要目的就是要在臨沭縣法院率先實現最高法院確定的“四個基本”解決執行難的目標，讓臨沭人民打官司不再受難為，讓“贏了官司輸了錢”“信訪不信法”的問題得以解決，切實提高臨沭人民的道德素養和法治信仰，為維護臨沭良好的營商環境、誠信環境、信訪環境和政治生態環境提供堅實的司法保障。二是執行難由來已久，解決執行難問題不可能一蹴而就，在現有執行模式下進行小修小補，比如開展運動式執行、聯合式執行、宣傳性執行等，雖然能在短期內起到一定的遏制作用，但不能從根本上、制度上徹底解決。沉疴需用猛藥，牽牛要牽牛鼻子。只有從體制機制上進行改革完善，找準問題和根源，才能“對癥下藥，藥到病除”。這也是我們探索執行權分段集約運行機制的第二個初衷，希望以體制機制的改變推動執行難問題的徹底解決。關于這一點，司法責任制改革也為我們提供了一個非常好的契機，法官員額制、責任終身制、隊伍扁平化管理的實現，打破了原有的體制機制，給了基層法院更多探索創新、嘗試突破的機遇。在此時推進執行改革也是我們進行自我革新，自我完善的過程，以此實現適應改革、推進改革、共享改革成果的目的。三是執行隊伍廉政風險過高，隊伍建設刻不容緩。目前多數法院執行工作的運行模式還是集中行使，絕大部分執行案件實行的是執行獨任制。從執行立案后，除特殊情形需要變更承辦人的，案子長期在一個執行人員手中直至結案，信息不透明、監督不到位導致權力尋租空間過大，加之當前執行隊伍拒腐防變的意識和能力還有待提高，靠執行人員的自覺、自省難以完全解決權力尋租和濫用問題，這些都倒逼我們去推進改革。同時，我們也希望，通過在臨沭這一基層法院的試點，為全國法院提供可資借鑒的實踐樣本，在執行領域實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的最終目標。

記者：您認為臨沭縣法院執行權分段集約運行機制的精髓是什么？主要解決了哪些問題？

張星磊：臨沭縣法院建立的執行權分段集約運行機制以執行分權為原則，以分段集約為手段，以提質增效為目的，通過“團隊建設+流程再造”的方式進行。其中，團隊建設是以司法責任制改革為契機，把審判團隊的扁平化管理模式擴展到執行團隊，取消執行局庭室建制，把團隊建在執行流程上，由執行指揮中心統籌，以不同的流程節點劃分不同的執行團隊，這是整個運行機制的隊建基礎。核心或者說精髓部分是流程再造，簡單可以概括為四十個字：即中心統籌、五個一律，團隊精執、扎口結案，一橫三提、動態執行，全程留痕、節點管控，前減后加、積分評價。通過這四十字的流程，實現權力制約、風險防控、獎優罰劣、提質增效的目的。

這一機制解決的問題與最高法院提出的“四個基本”中要解決的問題應該是高度契合的。（一）解決了被執行人規避執行、抗拒執行和外界干預執行的問題。“五個一律”是一項拉網式執行措施，針對所有案件和被執行人所有財產，采取一切可行的執行措施，一個流程無法執結的必須進行流轉。“五個一律”又是一項不具有可選擇性的執行措施，所有未結案件只要符合法定條件，必須采取“五個一律”，且實行窗口化流水作業，沒有具體的承辦人，讓被執行人無法規避、抗拒，外界干預執行沒有了對象，全面打壓了執行權尋租空間。（二）解決了人民法院消極執行、選擇性執行和亂執行的問題。執行權分段集約運行機制對每一流程的完成時間作出嚴格限制，配合“前減后加”的評價體系，破解了以往執行案件由一人負責到底的弊端。“五個一律”強制措施具有不可選擇性。案件隨著流程走，上一流程疏漏和極個別選擇執行問題會在下一流程中得到修補和堵塞。案件在不同團隊之間的流轉，實現了執行權的橫向制約和縱向監督，解決了消極執行、選擇執行和亂執行問題。（三）解決了無財產可供執行案件終本程序不規范，恢復執行等相關配套機制應用不暢的問題。案件在執行指揮中心按照“五個一律”流程操作后無法執結的，即基本符合終本結案的條件，再經過精執團隊的扎口結案、團隊之間的橫向及縱向流轉，能執結的案件基本執行完畢，在程序上和實體上保證了終本結案規范。一旦發現有新的執行線索，統一由指揮中心恢復執行，按照前述流程再行流轉，解決恢復執行不暢問題。（四）解決了有財產可供執行案件執行不到位的問題。案件在執行指揮中心經過2個月的集中查控、執行，對有財產案件和無財產案件進行了自然劃分，執行難度大和暫無財產可供執行案件再經過精執團隊3個月的精執行，要實現扎口結案，基本可以確保有財產案件全部執行到位。

記者：該機制運行以來的效果怎么樣？達到您的預期了嗎？

張星磊：臨沭縣法院把2017年定位成“司法責任制制度體系建設年”，借司法責任制改革東風，在流程、監督、評價、保障和執行五個方面推陳出新。其中，執行改革是最早開展和完成的，3月20日正式按照新的團隊模式和流程設計開展工作，至今運行已有8個多月。這期間經過了陣痛期、磨合期、適應期到現在的效果初顯期。在法院內部，干警的心態由最初的無所適從轉變為現在的干勁十足，想干事、能干事、干成事的人越來越多，隊伍的內生動力越來越足。在法院外部，很多抱有僥幸心理的被執行人由逃避執行轉為主動履行，外界說情打招呼干預執行的現象越來越少，聯動單位的配合力度越來越大，社會誠信氛圍越來越濃。可以說達到了預期的效果。從改革數據上也可以直觀地看出，自3月份改革以來，全院結案1783件，結收比88.6%，實際執結1354件，實際執結率76%，同比提高了54.3個百分點，執行到位標的額82537.3萬元，執行標的到位率76.92%。這些數據遠高于全省平均水平，尤其是實際執結率在全省遙遙領先。

記者：我們注意到，像北京二中院、天津一中院等很多法院也曾經對執行權分段集約運行模式進行過試行，但由于程序空轉沒有達到預期效果，甚至加重了案多人少的矛盾。您能否介紹一下，臨沭縣法院在具體運行該模式時是如何避免類似問題發生的？

張星磊：在決定進行執行改革前，我們也對早期的執行權分段集約運行模式進行過探究。在2008年，北京二中院作為分段集約執行的全國試點法院，即對執行實施流程進行全面改造，他們的模式是將執行實施權分為執行啟動、執行查控、執行處置和執行結案四個階段，并成立內勤組、查控組、處置組和綜合結案組分工執行。2010年，天津一中院也試行該模式，將執行實施分為查控、處置、結案三個階段，并成立查控組、處置組和結案組分工執行。多地法院都推行了以上兩家法院的做法，但終因程序設計與實踐操作有差距，無法提高執行質效而停止運行。結合兩地法院的實踐，不難發現，他們的分段集約運行機制更多注重了分段，而沒有體現集約，單純的分段導致案件喪失了全局性，也不可避免地出現了重復勞動的問題。嚴格的執行期限限制雖然保證了期限內結案率，但很多案件只是終結了本次執行程序，實際執結率卻不高。最終不僅沒有實現集約、高效、創優的目的，反而加劇了案多人少的矛盾。臨沭縣法院的執行權分段集約運行機制，其比較優勢在于：（一）執行指揮中心統籌，確保案件全局性和整體性。臨沭縣法院的執行指揮中心，集團隊、信息、警務、流程、案件、裁決于一體，執行局局長兼任中心主任，負責統籌指揮，所有案件都要在執行指揮中心統一實行“五個一律”強制措施，經過執行指揮中心的這種過篩式、強制性執行，無特殊情況有財產可供執行的案件能全部執行完畢。（二）分段執行的主要目的是防止權力被尋租，解決執行人員不作為、亂作為的問題。分段執行并不意味著在查控階段只能負責查控，不能處置財產，不能提前結案，我們的流程是鼓勵程序前移、工作前移，在每一階段都可以結案，而且結案越快越多得分越高，這也在一定程度上限制了案件的流轉次數，減少了勞動量。（三）案件立案后即全程留痕，包括紙質、視頻、音頻和圖片留痕等，所有案件隨卷制作一份案件流程節點表，上下流程之間要形成前后連續的紙質背書，避免了案件在流轉過程中的信息銜接不暢、信息丟失、重復勞動等問題。（四）將業績評價體系與執行權運行體系相結合，以“前減后加、積分評價”的方式，對每起案件根據不同辦案節點和難易程度設置不同權重分值、設置加減分項。加減分值不設上下限，通過積分評價方式，客觀全面地反映執行團隊的工作質量、效率和效果。案件在上一團隊執結不了、流轉到下一團隊，要扣減一倍案值加到下一團隊得分中，這樣既避免了上一流程不作為造成的工作下灌，又對下一流程結案形成正向激勵。

記者：您認為臨沭縣法院在推進這項改革的過程中遇到了哪些阻力？還有哪些亟待解決的問題？

張星磊：我們認為臨沭縣法院推行的執行權分段集約運行改革是對現有執行體制、機制的根本性變革，徹底打破了原有執行權的運行模式，對執行權進行了有效的限制、監督和制約，對于推進基本解決執行難有著十分重要的意義。所以，在改革之初，就得到了各級黨委、政府的大力支持，得到了廣大群眾的真心擁護。但是，毫不諱言，在法院內部也產生了不同的聲音，遇到了一定的阻力，因為這項改革同時也是對權力和利益的重大調整，動了一部分人的奶酪，爭議在所難免。但是隨著改革措施的深入，改革成效逐步顯現，越來越多的案件得以執結，司法環境越來越好，法院的社會評價越來越高，干警的尊榮感越來越強。一個普遍的共識也逐步形成：執行改革的最終受益者是廣大群眾，也是廣大執行干警，他們開始積極適應改革，真心擁護改革，這和我們當初預想的結果也是吻合的。就目前來說，也還存在一些亟待解決的問題。比如：（一）執行保障不足的問題。主要表現在執行隊伍的政治素養、理論水平、實踐能力、拒腐防變的自覺性等離改革的要求還存有一定的差距，隊伍管理的理念、手段、模式等還不夠先進和高效。雖然地方黨委、政府給予法院基本解決執行難極大的政策傾斜和資金支持，但目前的人員力量、物質裝備、警務保障、資金支持等還遠遠不能滿足工作需要。下一步還要緊緊依靠黨委政府的領導和支持，在執行工作服務保障方面下大力氣，優化配置資源，努力培養和造就一批政治素質高、業務能力強的執行隊伍。（二）信息化水平不高的問題。因該機制尚屬于內部工作機制，留痕、提級、監督等流程節點都需要人工實施操作，管理成本還比較高。目前，我院正和有關軟件公司合作，研發專門針對這一執行改革的流程監控和管理軟件，到明年上半年有望得到解決。（三）社會誠信體系尚未建立。全社會仍缺乏有效的信息溝通和共享機制，在最高法院建立“總對總”查控系統后，全國各省市在推進地方“點對點”對接工作中都不同程度地遇到了方方面面的阻力。臨沭地域各相關單位也尚未建立起順暢的“點對點”查控網絡，個別行政機關條塊、割據意識比較強，阻礙了信息資源的綜合利用，整體效率不高。廣大基層群眾遇事托關系、找門路的意識還比較強，誠信意識欠缺，對法治缺乏應有的敬畏。下一步，要加快推進數據共享交換平臺建設，破除部門和行業信息壁壘，減少工作梗阻，為信息資源的共享交換創造良好的環境氛圍。同時，通過不斷深化改革，強化措施，樹立起法治權威，建立誠信導向，讓進入強制執行程序的案件越來越少。因為執行耗費的司法資源越來越少，整個社會的誠信環境提到一個比較高的水平，讓執行在臨沭這個地方不再是難題。