全國黨代會報告如何講憲法
——寫在第四個國家憲法日之際

文/蔣清華

全國黨代會報告如何講憲法
——寫在第四個國家憲法日之際

文/蔣清華

習近平總書記指出，要大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識，讓憲法家喻戶曉，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。本文通過梳理黨的十二大報告至十九大報告中關于憲法的重要內容，力圖展現黨的十九大報告關于憲法理念和憲法實施部署的重要發展，扎實做好十九大精神的學習宣傳貫徹。

全國黨代會報告是學習領會黨的憲法理念的重要載體

全國黨代會報告在性質上是政治報告，旨在闡明黨中央對關系黨和國家事業發展一系列重大問題的政治立場、態度和原則。黨代會報告論述憲法問題，首先是從政治上來研究和把握的。黨代會報告要論及的憲法問題絕非是局部、枝葉、短期的事項。鑒于此，我們可以認為，納入黨代會報告的憲法議題都是黨中央所認定的重大問題。因而，黨代會報告成為我們把握黨的憲法觀念的一個絕佳載體。進一步地說，以歷史整體眼光來看，歷次黨代會報告反復強調、重申的憲法議題，就反映著我們黨所持的最基本的憲法觀念。將目光聚焦黨代會報告直接提及憲法的論述，可以簡便易行、科學有效地把握黨的憲法理念。這也是本文的觀察視角。

自改革開放起，我們黨加快社會主義民主法治建設，越來越注重依照憲法來治國理政。黨的十二大至十九大的報告中，“憲法”一詞以及國家憲法意義上的“憲”字的出現次數、文本位置、所屬議題，見表。

黨代會報告聚焦的三大憲法議題

通過上述梳理可見，改革開放以來至今，歷次黨代會報告直接論述憲法，最為集中的是如下三大議題：

1.黨與憲法的關系：黨領導制憲，黨要遵憲，黨員干部要帶頭遵憲

關于黨與憲法關系的認識，從十二大至十九大共8份報告中，除十四大報告之外，其余7份報告都作了明確論述。

改革開放之后，形成并鞏固的一個最重要的憲法觀念就是黨必須在憲法范圍內活動。中國共產黨是中國的最高政治領導力量，居于全面領導和長期執政的地位。憲法是黨的主張和人民意志有機統一的治國安邦總章程。黨遵守憲法對于維護憲法權威、捍衛憲法尊嚴、保障憲法實施具有決定性意義。十二大、十三大、十五大、十七大和十八大報告都講到黨要在憲法和法律范圍內活動。習近平總書記指出，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。加強黨的集中統一領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。

十二大至十九大報告中的憲法議題

歷次黨代會報告中，與黨要遵憲緊密關聯的一個憲法觀念是黨組織和黨員及領導干部應當帶頭遵守憲法（或表述為“成為遵守憲法的模范”）。從整體與部分的角度來講，黨組織和黨員領導干部帶頭遵憲是黨要遵憲的具體化；從黨與人民關系的角度來講，黨員帶頭遵憲是黨的先鋒隊性質的本質要求，在現代法治文明語境中，黨員帶頭遵憲也是保持黨的先鋒隊性質的重要保障。十二大、十六大、十七大和十九大報告都講到黨組織、黨員干部在遵憲守法上要起到帶頭作用。

2.憲法至上：任何組織或個人都不得有超越憲法的特權

關于憲法至上的理念，8份黨代會報告中，直接涉及的有4份報告；另有5份報告講到與之相關的問題。

現行憲法第5條第五款規定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。十五大、十六大、十八大和十九大報告都援引了這一規定，十八大和十九大報告還接著強調：絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法（“逐利違法”是十九大報告新增的）。沒有超越憲法的特權，就意味著憲法具有至上的法制地位。

黨代會報告中，與憲法至上理念密切相關的是：維護憲法尊嚴、權威的論述（十五大、十七大和十九大報告）；憲法是法律體系核心、基礎的論述（十三大和十九大報告）。此外，十二大報告提出的憲法教育，是樹立憲法至上理念的重要途徑。

3.憲法實施和監督：維護憲法權威和法制統一的本質要求

關于憲法實施和監督的意識，8份黨代會報告中，直接論述的有4份報告；另有7份報告講到與之相關的問題。

憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。十四大報告涉及憲法實施議題時，講的是“嚴格執行憲法和法律”。十五大報告首次講到“加強對憲法和法律實施的監督”。十七大報告講加強憲法實施。十九大報告再次強調加強憲法實施和監督。憲法實施與憲法實施的監督（簡稱憲法監督）是兩個既有區別又有關聯的概念。憲法實施是指將文本上的憲法變成實踐中的憲法，使憲法的規定對現實生活發揮規范作用。憲法監督是指對憲法實施狀況進行監督檢查，發現并糾正違憲行為。我國憲法的實施主要是通過立法來保證憲法確立的制度以及原則、精神得到落實，實施主體主要是立法機關和有行政立法權的行政機關。我國的憲法監督機關是全國人大及其常委會。還必須認識到，中國共產黨作為最高政治領導力量，在憲法解釋、合憲性審查、憲法實施和監督體制機制等方面擁有領導權，實際上肩負著推動憲法實施和監督的重要使命。

黨代會報告中，與憲法實施密切相關的是：依憲辦事的論述——依照憲法和組織法管理政務類公務員（十三大報告），依照憲法和法律管理國家和社會事務（十五大報告），嚴格依照憲法和基本法辦事（十九大報告）；憲法賦權的論述——各級人大及其常委會要全面擔負憲法法律賦予的職責（十九大報告）；牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對港、澳全面管治權（十九大報告）；憲法責任的論述——履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任（十九大報告）。

另外，幾次黨代會報告還講到憲法與權利保障的關系。例如，十三大報告提出，抓緊制定憲法規定的政治自由方面的法律，建立人民申訴制度（筆者注：1989年通過了行政訴訟法），“使憲法規定的公民權利和自由得到保障，同時依法制止濫用權利和自由的行為”。十四大報告指出：“我國的憲法從根本方面保障了人民的各種權利?！笔宕?、十七大和十九大報告都講到法律面前人人平等。從現代政治文明來看，人權和公民權利是憲法的核心內容和基本價值，因而是憲法實施的重要目標。正如習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會上講話所強調的：“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”

十九大報告關于憲法的直接論述

每五年一次的黨代會報告都是字斟句酌、反復修改、精打細磨出來的重要政治文獻。據報道，十九大報告起草過程中，有一項重要的修改完善工作就是“文字精簡”。不過看起來，十九大報告并沒有對“法治”“憲法”進行精簡，相反，它是迄今為止，我們黨歷史上直接論述法治次數最多的黨代會報告（“法治”“依法治國”共52次），也是明確講到憲法次數最多的黨代會報告——共10次（包括作為簡稱的“憲”字2次），此前的報告中，最多為8次（十二大報告），其次是5次（十三大和十五大報告），最少為3次（十四大、十六大至十八大報告）。十九大報告論述憲法次數最多，在本文看來，這彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對憲法精神和實踐的高度重視。

1.厚植憲法意識，議題更加全面

十九大報告對憲法的直接論述，從文本結構來看，不僅出現在工作部署部分，而且出現在成就總結部分、全黨全國新指導思想論述部分；從具體議題來看，不僅涉及黨與憲法的關系、憲法在法律體系中的地位、憲法權威、憲法實施等傳統議題，而且以憲法思維論述人大職責、中央對港澳全面管治權，這是此前幾份黨代會報告所沒有的（香港基本法出臺于1990年，即十三大之后；香港回歸于十五大前夕）。

十九大報告重申“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”。為此，要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好地發揮人大代表作用，從而更好地支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。

十九大報告兩次提到依照憲法和基本法全面準確貫徹“一國兩制”方針，首次在黨代會報告中指出憲法和基本法賦予了中央對香港、澳門全面管治權。這體現了鮮明的問題導向，那就是要依照憲法和基本法處理好中央全面管治權與港澳高度自治權之間關系，“把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權結合起來，確保‘一國兩制’方針不會變、不動搖，確?！粐鴥芍啤瘜嵺`不變形、不走樣”，“要支持特別行政區政府和行政長官依法施政、積極作為，團結帶領香港、澳門各界人士齊心協力謀發展、促和諧，保障和改善民生，有序推進民主，維護社會穩定，履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任”。

2.維護憲法權威，表述更加凸顯

十九大報告第六部分第（四）點專門部署“深化依法治國實踐”，這一段共8句話，可謂字字珠璣。其中，第三句落腳點是“維護憲法權威”。這是黨代會報告第一次突出地要求維護憲法權威。

過去，我們常常把憲法權威、尊嚴和法律權威、尊嚴放在一起講，例如，十五大報告講“維護憲法和法律的尊嚴”，十七大報告講“帶頭維護憲法和法律的權威”。這當然沒有問題，法律的權威和尊嚴必須維護。不過，越是強調厲行法治，就越需要強化憲法意識，突出憲法的至上法制地位。憲法是國家的根本大法，是“法律的法律”，是法律體系的核心，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。憲法權威需要特別維護、憲法尊嚴需要特別捍衛、憲法實施需要特別重視。

在第（四）點的末尾，十九大報告除了重申任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，還專門提到了兩條法治理念——憲法法律至上、法律面前人人平等。這是憲法至上的概念第一次載入黨代會報告之中。憲法是黨和人民意志的集中體現，維護憲法的至上權威就是維護黨和人民共同意志的至上權威。黨的領導、憲法至上和人民主體地位是根本一致的。

3.加強憲法監督，舉措更加管用

習近平總書記指出，全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。對于保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全等問題，必須高度重視，切實加以解決。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。憲法實施與憲法監督是分不開的，憲法監督以憲法實施為前提，憲法實施以憲法監督為保障。在黨的十八屆四中全會提出健全憲法解釋程序機制、設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度之后，十九大報告進一步明確了監督憲法全面有效實施的“關鍵招數”——推進合憲性審查工作，無疑成為報告的一大亮點。

“合憲性審查”概念首次載入黨代會報告。合憲性審查理念符合完善和發展中國特色社會主義制度的實際需要，它不是對國家機關抱著違憲懷疑和否定的前見，更反對濫用審查權致使權爭紛沓、相互傾軋，而是作為黨領導的國家治理體系現代化構造中的重要一環，秉持尊重和謙抑的積極態度，目的在于確保各國家機關在黨的統一領導下，依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保社會公平正義得以堅定維護、人民權益得以充分保障。為此，做好合憲性審查工作，必須堅持如下重要原則：堅持黨中央集中統一領導，堅持正確的政治方向，保證人民當家作主，維護憲法權威和法制統一。

對于合憲性審查工作，十九大報告講的是“推進”而不是“建立”，這是符合實際的。因為根據憲法、立法法以及有關規定，全國人大及其常委會事實上一直在通過備案審查工作對法規、司法解釋進行合憲性合法性審查。不過，由于具體制度尚不健全，目前還沒有達到社會各界預期的狀態。在新時代，我們要健全中國特色憲法監督制度，進一步明確合憲性審查的對象、范圍、界限、方式、公民申請條件、違憲糾正程序等問題，加強審查機構隊伍和能力建設，及時有效糾正違憲行為。

“憲法與國家前途、人民命運息息相關?！绷暯娇倳浬羁炭偨Y中華人民共和國成立以來我國憲法制度及其實施的歷史經驗指出，“只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命”。黨的十九大報告集中體現了以習近平同志為核心的黨中央堅持厲行法治、推動憲法全面有效實施、不斷開辟治國理政新境界的決心和信心。我們要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹落實黨的十九大精神，牢固樹立“四個意識”，不斷增強“四個自信”，深化依憲治國、依憲執政實踐，堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面有效實施憲法提高到一個新水平，更好地發揮憲法在統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局中的重大作用，為決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利提供根本法制保證。

（作者系中南大學法學院講師、法學博士）