文化市場監管中的“軟法”治理工具

文化市場監管中的“軟法”治理工具

近年來，隨著文化市場領域的蓬勃發展，在文化市場監管實踐中，行政許可與處罰機制等傳統治理模式越發不能滿足現實監管需求。尤其在不斷強調簡政放權、放松許可的大環境下，文化市場監管領域不斷推陳出新，涌現出黑名單制度等“軟法”治理工具，作為事中事后監管機制來實現文化市場規制目標。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在專門印發《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》中明確提出建立健全文化市場警示名單和黑名單制度。可以說，黑名單制度作為信用規制體系中的軟法工具，在監管執法體制改革的當下，已然逐步成為文化市場監管工具箱中的重要武器。

2016年2月，文化部發布《文化市場黑名單管理辦法（試行）》，通過政策試點模式正式推行文化市場黑名單制度。按照《文化市場黑名單管理辦法（試行）》中的政策設計，文化市場黑名單管理是指文化行政部門或者文化市場綜合執法機構將含有禁止內容且社會危害嚴重的文化產品、嚴重違反文化市場有關法規規章的經營主體列入文化市場黑名單，并向社會公布，實施信用約束、聯合懲戒等措施的統稱。文化市場黑名單包括了文化產品黑名單和經營主體黑名單兩種類型。《文化市場黑名單管理辦法（試行）》中詳細規范了黑名單監管的適用情形（第5條、第7條），黑名單的懲戒功能與法律效果（第15-18條）以及救濟機制（第12條、第13條）等事項。經過一年的試點工作，文化部已進行完試點總結評估，并計劃進一步將該制度向全國大范圍推廣。不僅如此，隨著互聯網文化市場的繁榮發展，大量涌現的網絡直播平臺需要予以監管，黑名單制度作為軟法監管工具，再次得到文化行政部門的深度運用。

從制度比較層面而言，文化市場監管領域中軟法工具擁有諸多制度優勢，首先，相比于傳統的行政處罰、許可手段，黑名單制度等軟法治理模式的行政成本更低，運行程序也更為靈活便捷。面對日益龐大的文化產業市場，文化市場監管系統尤其是基層監管部門手中的組織、人力與執法資源，無法應對現實監管需求，因此，軟法工具能夠有效起到對常規監管機制的補充作用。

其次，文化市場監管中的黑名單制度等軟法治理機制，更符合“回應性規制”的模式特征。從回應性規制的角度觀察，通過“黑名單”的信用規制模式實現對被監管方的信息記錄，事后根據被監管者守法記錄來重點圈定被規制方，從而在文化市場執法活動中有所側重錨定，針對性地對特定文化市場主體進行執法力量的傾斜。這種更為精細化的回應性監管設計，通過軟法模式能夠有效地傳遞合法性判斷訊號，從而促進市場主體自覺實現規制合規。

最后，文化產業領域采取事中事后監管類型的軟法工具，可以歸入“放松規制”的治理策略。文化產業市場的特點在于自身帶有極強的時效性，市場發展機遇往往稍縱即逝，相比于更為僵化的事先許可模式，“黑名單”等軟法工具能夠更好地釋放市場活力，減少繁瑣的事前審批給文化產業帶來的負面效應。

總之，黑名單制度等軟法工具由于自身的制度優勢，在文化市場監管中將扮演一個愈發重要的角色，在今后的制度設計中需要不斷予以調試，不僅需要從監管政策的實體角度增強其規制效果，同時也需要從形式法治的角度不斷提升其合法性，在政策設計中針對市場主體提供相應的救濟渠道，防止監管工具以“軟法”的外觀模式逃逸形式法治的拘束。

盧超

中國社科院法學研究所副研究員、法學博士