預算聯網：守護“國家賬本”

劉紅霞+辛均慶

預算，關乎經濟社會發展方方面面，關乎廣大人民群眾切身利益。如何更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用？如何進一步推動依法理財、依法行政？經濟新常態背景下，如何穩增長、防風險？

政府的錢怎么花，得給老百姓一本“明白賬”。2004年，廣東在全國首開先河，探索實行預算聯網監督，一根網線聯通了省人大與省財政廳，把政府的每一筆開銷都放在人大眼皮底下。人大對政府預算實行聯網實時在線監督，讓財政的每一筆錢都花得清清楚楚。

實際上，不只是廣東，在推進人大預算聯網監督方面，天津、四川、遼寧、湖北、黑龍江等省份也取得積極成效。

7月4日至5日，全國人大財經委、全國人大常委會預算工委、財政部在廣州聯合召開會議，部署推進地方人大預算聯網監督工作，以期加強人大對政府全口徑預算審查監督，確保人大對“錢袋子”實行正確監督、有效監督。

人大要為人民看好“錢袋子”

“給什么，就批什么?！庇腥嗽@樣形容以前人大對預算的監督工作。

過去，人大能得到什么樣的數據，完全取決于財政部門給什么樣的數據。而缺乏數據就無法全面了解預算的真實情況，人大最為關鍵的監督作用也就無從談起。

今年，全國人大常委會把推進地方人大預算聯網監督工作作為重點工作。全國人代會期間，全國人大常委會預算工委副主任劉修文在“人大監督工作”記者會上說，今年將在全國推進預算聯網監督試點工作，盡快研究制定推廣預算聯網監督系統建設的指導意見。

6月30日，在總結廣東等地經驗做法基礎上制定的《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），由全國人大常委會辦公廳印發?！吨笇б庖姟访鞔_，人大預算審查監督工作的任務是開展對預算決算的全口徑審查，實現對預算執行的全過程監督。相應地，預算聯網監督信息內容包括年度財政預算決算及部門預算決算草案、月度預算執行情況，分部門、單位按功能分類科目的預算下達、調整和執行的及時性信息等。

看得出來，聯網監督系統，將改變信息不對稱的局面。便于人大及時發現問題，能夠知道政府有沒有按照預算來花錢、是否規范、是否有效。

“通過預算聯網監督系統，不僅可以查詢某個部門何時買了幾張折疊床，還可以查詢省級財政專項資金何時撥、撥給誰、怎么用?！?日下午，廣東省人大常委會會議廳，廣東省財政廳廳長戴運龍向200余名來自全國各地的參會代表分享廣東經驗。

2003年，有著大學財務教師背景、在江門市財政局工作的俞雪花，當選廣東省第十屆人大代表。她在第一份代表建議中寫道：“人大與政府預算基本信息不共享，難以深入、有效開展審核監督?！薄爱敃r大家都覺得很奇怪，財政的人怎么提這樣的建議？”俞雪花說。

俞雪花并非有類似想法的第一人。同年，時任廣東省委書記張德江在省依法治省工作領導小組會議上提出，要改革對政府財政預算執行情況的監督，財政部門要與人大財經委員會聯網，每一筆財政支出都要讓人大知道，加強財政支出的審批監督、使用監督和事后監督。

第二年，一根網線聯通省人大財經委與省財政廳。在當時的省人大財經委預算監督室專用電腦上，幾十個省級部門的每一筆開銷都可以實時看到。網線那頭，是省政府的“錢柜”國庫集中支付系統。人大可以實時查“賬本”，監督政府花錢。這就是在全國首創的預算聯網監督系統。

隨著經濟飛速發展，財政收支規模越來越大，預算越來越受關注，“陽光財政”理念深入人心。俞雪花說，財政就是民生，人大和人大代表要為人民看好“錢袋子”。

預算監督機制的全新探索，伴隨而來的是一場改革。

從2005年開始，廣東財政系統首創性地開展財務核算信息集中監管改革，實時集中各單位財務核算信息，打造“玻璃錢柜”。在此基礎上，廣東省財政廳不僅與省人大實現聯網，還分別于2008年、2013年與審計和紀檢監察部門聯網，預算監督工作從程序走向實質，預算編制實現了由“類”到“款”的重大突破。人大監督的觸角，伸向幾乎所有需要花錢的領域和部門。

現在，這個系統已實現了“四本預算”資金全覆蓋和預算單位全覆蓋，涵蓋了119個省級預算單位和21個地級以上市及121個縣區轉移支付資金撥付情況；實現了預算執行全跟蹤，即可以查詢到年初預算編制、年終決算以及年中每筆財政資金的具體撥付情況。

截至今年5月底，廣東21個地級以上市人大常委會與同級財政國庫集中支付系統聯網；全省121個縣區中有114個縣區實現本級人大與財政聯網，聯網率94%；省級和13個地級以上市、13個縣區實現人大與社保部門聯網，將老百姓“保命錢”也納入預算聯網監督系統。

實際上，不只是廣東，在推進人大預算聯網監督方面，天津、四川、遼寧、湖北、黑龍江等省份也取得積極成效。

2016年10月，天津市人大常委會預算聯網監督工作開始設計，11月實現了聯網，在去年基礎上今年又實現了升級擴圍深化。目前，天津市人大常委會的預算聯網已經連接了市財政局、市審計局、市人力資源和社會保障局以及市國資委，下一步要連接到市統計局，不斷深化經濟監督和預算審查監督。

黑龍江省的預算聯網監督工作，是2010年先從省人大開始實施的。新預算法實施兩年多來，通過聯網檢查支付行為88.74萬筆，合計金額423.15億元，查出異常支付行為1031筆，合計金額4921.25萬元。今年在全省市、縣兩級都實現了聯網。

山東、安徽、江西、浙江等省也在今年5月、6月實現了聯網。

預算聯網成監督“利器”

人大的預算聯網監督系統是如何工作的？作為首開先河的廣東，其預算聯網系統也為該項工作在全國推廣提供了樣本。

在系統輸入“教育支出”幾個字，就可以像百度搜索一樣，通過關鍵詞搜索所有與“教育支出”相關的項目預算情況，再點擊每個項目的“相關情況”選項，可以查看某個部門制訂這個預算的思路。可以直接看到財政給了各部門多少錢，各部門花了多少錢，執行情況……endprint

在7月5日的座談會上，廣東省和廣州市等單位對預算聯網監督系統進行演示。

財政數據背后隱含的關鍵信息，往往是人大監督的切入點。以往的聯網監督系統功能有限，呈現的都是一些靜態的表格數據，人大監督面臨查數難、追蹤難等問題。

“一開始，工作主要是財政與人大的光纖聯網、監督系統的開發等?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯斀浌の魅魏o戈說，那個階段，預算聯網監督系統只是財政部門預算監管的一個延伸，開放哪些端口、上傳什么數據、何時上傳數據，都由財政部門來確定，人大的監督實際上是被動進行的。

近年來，廣東省依托財政信息一體化建設和財政大數據應用實踐，財政數據資源得到全面整合，系統可實現“歸集分析”功能。

“人大在預算監督中扮演什么角色？一是批準預算，二是做好監督。”廣東省人大財經委委員辛瀑說，長期存在的預算難監督問題，實際上與預算不透明公開有關。政府給的數據不夠詳細，預算提交時間太晚，留給人大的審議時間有限。

在廣東的實踐中，人大只能被動接受財政數據，無法及時獲得所有數據的情況，已經成為過去式。2015年底，廣東省財政廳進一步將省級財政專項資金申報、評審、分配、撥付、使用、監督評價等全流程信息共享到預算聯網監督系統。省人大常委會預算工委副主任鄭亞吉表示，今年初升級后的預算聯網監督系統，可將財政、社?；饠祿胧∪舜髷祿?，并從數據庫抓取數據，通過設計好的計算模型運算，實現查詢、統計、分析、預警功能。

登錄“中山市全口徑預算實施在線監督系統”，點開“監督預警”一欄，就會看到屏幕上亮起紅色三角、黃色方塊和藍色圓圈。細細一看，當前中山全市有3項“追加預算”紅色預警、20項“大額授權支付”黃色預警、2項“大額提現”紅色預警……

“這是系統設置的自動預警功能，如果某單位單筆授權支付超過5萬元，這里的黃燈就會亮起；如果某單位授權支付提現單日超過50萬元，紅燈就會亮起?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯斀浌の敝魅胃拭袈斀榻B。

預算聯網監督的預警機制，堵住了不少監督漏洞。據悉，目前，該系統設置了十幾項預警指標，可對預算支出執行、轉移支付資金撥付、重大專項資金撥付、部門“三公”經費支出等方面存在或者可能存在的問題進行預警或者提示。

獲得海量財政數據后，人大如何開展有效監督？顯然，追蹤每一個項目不大可能。

鄭亞吉介紹廣東的做法：如果查詢中發現重大的問題，則按照聯網監督工作的有關規定，組織開展專項調查，并提請主任會議、常委會作出決定，請省政府研究處理并向省人大常委會報告處理情況；或者將意見融入預決算初審報告或預算審查結果報告中，提交省人大或者省人大常委會會議審議。

三年“路線圖”出爐

預算聯網監督，讓人大監督更加有的放矢，見到實效。伴隨預算法的貫徹實施和財政預算改革的深入推進，以及財政信息化建設水平的不斷提高，在全國推進預算聯網監督工作的條件已經具備、時機已經成熟。

《指導意見》明確了推進地方人大預算聯網監督工作的總體規劃，即爭取用三年時間，形成橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督網絡。同時，明確提出今后三年的階段性目標：

2017年，全國省級人大常委會預算工委等工作機構與財政部門間實現預算決算等基本信息傳輸查詢。同時，啟動系統的預警、分析和服務功能的開發研究工作。

2018年，進一步推動完善系統的查詢、預警、分析、服務等基本功能；逐步實現與政府收入征管、社保、國資和審計等部門的聯網；開展上下級人大之間縱向信息傳輸應用工作；以省為單位，推動所屬地市級人大預算聯網監督系統建設，并投入使用。

2019年，基本實現地市級人大預算聯網監督系統建設和使用全覆蓋，進一步擴大橫向聯網的范圍；引導和鼓勵有條件的縣級人大開展預算聯網監督工作；繼續加強系統功能開發，有效發揮系統作用。

財政部副部長劉偉在座談會上表示，對納入預算聯網監督的信息內容，法律有明確規定的，要堅決納入，不得打折扣；法律沒有明確規定的，但確屬人大及其常委會行使法定預算審查監督職權需要的，財政部門要加強與人大常委會有關工作機構研究協商，積極創造條件逐步納入。

“這是件了不起的事情。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云對推進地方人大預算聯網監督極力點贊。在他看來，一方面，現代科技的進步可以幫助人大代表更好讀懂“國家賬本”，繼而作出準確判斷、行使好監督的權力；另一方面，這項工作也將助力提高財政預算管理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化。

依據我國法律，對預算管理不僅有人大監督，還有審計監督、財政監督等。推進地方人大預算聯網監督工作，并不是要人大事無巨細一概監督。

《指導意見》提出，要明確人大常委會預算工委等工作機構和財政部門的職責分工，建立用戶權限、信息采集、使用記錄、問題調查、跟蹤反饋等嚴格規范的操作規程，構建安全持續的運行機制和制度保障，不干預政府部門的正常運行。

與此同時，開展預算聯網監督工作中，既要注意與審計監督、財政監督的工作相區別、避免同質化，又要與之形成聯動機制，相互配合，提高監督實效。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚指出，人大是預算的決定和批準者，需要監督預算的執行和績效，審計監督重點在合規性監督，財政監督重點則放在財經紀律上。

“在監督內容、監督需求、監督發現問題的處理程序與方法等方面，都要遵從憲法和預算法、監督法等法律確定的人大、政府職責與工作程序進行?！比珖舜筘斀浳敝魅挝瘑T、全國人大常委會預算工委主任劉昆說，“實行正確監督、有效監督，既敢于監督、又善于監督，監督既不缺位、也不越位?！眅ndprint