我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的路徑選擇

我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的路徑選擇

改革開放以來，盡管我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，但我國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村依然是各類矛盾最集中、最突出的地方。現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平和收入上，更反映在政府提供的基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務上。城鄉(xiāng)基本公共服務的差距引起了一系列的社會矛盾，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進程。黨的十八屆三中全會明確提出，要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這不僅是破除城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)一體化發(fā)展的一大創(chuàng)舉，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”的必然要求。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務失衡現(xiàn)象尚未根本轉變

近年來，盡管中央和各地方政府都加大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，但城市與農(nóng)村服務水平的差距在短時間內(nèi)還難以縮小，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）城鄉(xiāng)教育資源分配嚴重失衡

長期以來，農(nóng)村一直是我國教育事業(yè)發(fā)展的短板。無論在校園校舍、教學設施、儀器設備等硬件方面，還是在師資力量等軟件方面，城市和鄉(xiāng)村的差距都是相當明顯的。農(nóng)村教育經(jīng)費投入嚴重不足，城鄉(xiāng)教育資源分布差距較大，教育不公平的問題未能有效解決。近年來，農(nóng)村輟學率、流失率有所反彈，部分農(nóng)村地區(qū)實際完成初中教育的不足30%，如此多的孩子放棄初中教育，并不完全是由于經(jīng)濟原因。從教師資源的分配來看，由于工資待遇低、工作環(huán)境差等因素，農(nóng)村青年教師的流失現(xiàn)象相當嚴重，幾近危險的邊緣，這更加劇了二者義務教育發(fā)展的不平衡。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理

改革開放以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了長足發(fā)展，部分醫(yī)院的醫(yī)療技術水平和服務能力，已經(jīng)邁入國際先進行列。然而，就是在這種情況下，還是存在著覆蓋率低、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。從總量上看，城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)在占總人口多數(shù)的農(nóng)村人口僅享有少數(shù)的醫(yī)療衛(wèi)生公共資源。農(nóng)村地區(qū)不僅衛(wèi)生資源總量不及城市，而且普遍存在醫(yī)務人員業(yè)務水平低、醫(yī)療設施差等問題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術人員普遍存在學歷低、職稱低、技術低等“三低”現(xiàn)象。從政府對醫(yī)療機構的投入比重看，財政投入大多集中在城市醫(yī)院，農(nóng)村醫(yī)療機構得到的財政投入嚴重不足。

（三）城鄉(xiāng)社會保障體系非均等化

目前，城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系，幾經(jīng)改革，日臻完善，而農(nóng)村社會保障制度建設尚處于起步階段，農(nóng)村居民保障水平遠低于城市居民。農(nóng)村最低生活保障制度雖已建立，但從制度建設的角度看，仍存在著救濟標準低、救濟款項不能按時發(fā)放等許多不足。新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然覆蓋了絕大部分農(nóng)民，在解決農(nóng)民看病難、看病貴方面發(fā)揮了一定的積極作用。從具體實施情況看，其受益面窄，報銷率低，尚不能從根本上解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的問題，絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。

（四）城鄉(xiāng)基本公共設施供給差距大

由于公共產(chǎn)品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施的供給，在城鄉(xiāng)之間存在著較大差距。近年來，各城市的固定資產(chǎn)投入保持較快增長，普遍都是負債經(jīng)營，存在很大的財政和金融風險。反觀廣大農(nóng)村地區(qū)，由于投資主體單一、投入力度不大、投入機制不健全等多重因素的制約，基礎設施建設嚴重滯后，圖書館、體育館、影劇院等公共文化設施主要集中于城市，農(nóng)村文化設施建設相對薄弱，普遍存在基礎差、設施落后的問題，極大地影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康發(fā)展和農(nóng)民收入的大幅提高。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的原因

造成我國城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的根本原因是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的巨大差距；資源配置不平等、公共服務政策和規(guī)則不平等等制度性不平等因素是導致城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的現(xiàn)實原因；而政府公共財政投入明顯傾向于城市、投入機制不健全等因素則直接導致了城鄉(xiāng)公共服務的非均等化。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，不同的經(jīng)濟水平和結構決定著基本公共服務的層次與結構；而上層建筑又反過來作用于經(jīng)濟基礎，基本公共服務的發(fā)達必然推動經(jīng)濟和社會的迅速發(fā)展，基本公共服務的落后必然會對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步起到制約作用。近年來城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距越來越突出，城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)力較發(fā)達，因而經(jīng)濟、社會發(fā)展快，產(chǎn)業(yè)梯度也較高；而農(nóng)村以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主，生產(chǎn)力則相對落后，經(jīng)濟、社會發(fā)展速度也相對滯后，產(chǎn)業(yè)梯度也較低。經(jīng)濟發(fā)展的總體水平較低直接影響到農(nóng)村基本公共服務發(fā)展的速度和水平，同時直接影響到農(nóng)村基本公共服務的需求程度，而對基本公共服務的需求程度，又往往是基本公共服務發(fā)展的深層次動力。

（二）制度性不平等

制度性不平等主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)基本公共服務資源配置不平等、公共服務政策和規(guī)則不平等。在我國社會主義初級階段，公共服務需求不斷增長，公共服務資源相對短缺。有限的公共服務資源與龐大的公共服務需求之間的矛盾、公共服務的公平性原則與公共服務資源的不平衡分布之間的矛盾，在一定程度上阻礙了我國公共服務發(fā)展的步伐。然而針對有限的公共服務資源，當前的配置并未體現(xiàn)出注意規(guī)則的公平，以不再繼續(xù)擴大差距；在可能的情況下向農(nóng)村傾斜，以主動縮小城鄉(xiāng)間差距。與之相反，公共服務資源明顯向發(fā)達地區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜，從而愈發(fā)拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。我國長期以來形成的忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的“城市中心”的價值取向作為一種思維定式，依然潛存于公共服務決策過程，從而影響了公共服務的均衡發(fā)展。

（三）公共財政投入機制不健全

改革開放30多年來，我國已經(jīng)由以解決溫飽為主要任務的生存型社會，向以促進人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展型社會過渡。經(jīng)濟的快速增長帶來了國家綜合實力逐步增強，財政收入規(guī)模迅速擴大。近年來我國進一步加快了基本公共服務體系建設，大幅度增加公共服務財政投入，但由于我國長期以來的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會體制和政策，使得城鄉(xiāng)公共服務供給體制沒有得到根本性的轉變，我國基本公共服務占財政支出的比重依然偏小，相對于西方發(fā)達國家還有很大的差距。在公共財政投入結構中困難最多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，許多村無集體收益，社會保障壓力大，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要是依靠農(nóng)民自己而不是依靠公共財政，直接導致在城鄉(xiāng)一體化進程中城鄉(xiāng)居民在基本權利和發(fā)展機會上嚴重不均，也形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的結構錯位失衡。

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的路徑選擇

城鄉(xiāng)公共服務均等化不應是一個理想模式，而是一個基本要求。但要想成功實現(xiàn)這一目標，還有很長的一段路要走。各級政府必須切實擔起責任，采取更加有力的舉措，最根本的還是要從制度層面進行頂層設計和系統(tǒng)改革。

（一）研究制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本公共服務規(guī)劃體系

適應城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，研究制定適合本地區(qū)的基本公共服務規(guī)劃體系，切實解決不同地區(qū)和不同人群之間的基本公共服務差距。在城市發(fā)展的空間布局上，加強基本公共服務對人口集聚和吸納能力的支撐，使基本公共服務設施布局、供給規(guī)模與人口分布相適應，統(tǒng)籌區(qū)域空間資源和土地配置，合理確定區(qū)域的空間架構和功能布局。結合農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮長期在城市就業(yè)生活的農(nóng)民工群體的基本公共服務需求，建立將農(nóng)民工群眾納入進來的全體公民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城市公共服務體系，制定城鄉(xiāng)基本公共服務的標準對基本公共服務的程序和標準以及服務質(zhì)量做出明確的要求，明確統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度的實施路徑和階段任務。加大公共資源向農(nóng)村傾斜力度，公共財政在基本公共服務的支出優(yōu)先保證和支持農(nóng)村，鼓勵和引導城市優(yōu)質(zhì)公共服務資源向農(nóng)村延伸，充分利用信息技術手段提高提高城鄉(xiāng)共享基本公共服務的資源和水平。

（二）建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的機制

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制，進一步明確各級政府在農(nóng)村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規(guī)范地轉換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經(jīng)費追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務教育辦學條件和教育質(zhì)量的差距。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費保障機制，加快建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務。逐步建立城鄉(xiāng)可銜接的農(nóng)村社會保障體系，特別要妥善解決失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工的社會保障問題，著力推進農(nóng)村“五保”供養(yǎng)、特困戶救助等制度建設，積極探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設。將農(nóng)村基礎設施建設納入國家長期發(fā)展規(guī)劃，加快公共基礎設施建設向農(nóng)村的延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，不斷改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

（三）深化財政體制改革，改革完善公共財政制度

建立以公共事業(yè)為導向的公共財政支出體系，優(yōu)化財政支出結構，健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，使更多財政資金投向農(nóng)村公共服務領域。同時，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金、自籌資金和統(tǒng)籌資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力。深化農(nóng)村金融改革，建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融支撐體系，逐步擴大農(nóng)村基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定資金來源。完善政府間轉移支付機制，財政轉移支付資金應重點向落后地區(qū)、農(nóng)村基層傾斜，增強基層政府提供基本公共服務的能力。應根據(jù)公共產(chǎn)品的公益性范圍，劃分各級政府的職責權力，調(diào)整中央與地方各級政府的財權分配格局，增強政府宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化政府財力資源配置。

（四）創(chuàng)新多元化的公共服務供給模式

在公共服務供給方式上要轉變思想，創(chuàng)新機制，堅持政府主導，充分調(diào)動社會資源，逐步形成有序競爭和多元參與的基本公共服務供給機制，提高服務效率，擴大其他主體參與，最大限度地調(diào)動各方面的積極性。充分利用債券、信貸等多種融資形式，拓寬基本公共服務資金來源。鼓勵和引導社會資本投資建立非營利性公益服務機構，探索公共服務項目經(jīng)營權轉讓機制和民間投資公共服務的財政資助機制，更多地采取直接補需方的方式，增強公民享受服務的選擇權和靈活性。積極采取政府采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式擴大政府擇優(yōu)購買公共服務的規(guī)模，提供基本公共服務的民辦機構，在設立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定等方面與事業(yè)單位享有平等待遇。

（來源:國家信息中心官網(wǎng)）