公路建設(shè)項(xiàng)目中PPP模式的應(yīng)用

中鐵隧道集團(tuán)有限公司 李飛

公路建設(shè)項(xiàng)目中PPP模式的應(yīng)用

中鐵隧道集團(tuán)有限公司 李飛

改革開放以來，隨著公路建設(shè)發(fā)展速度的加快，對(duì)資金的需求量也在不斷上漲，老舊的集資方式已經(jīng)不能順應(yīng)現(xiàn)代公路建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。PPP模式雖然在對(duì)社會(huì)資本投入的吸收方面很有成效，但其自身也有少許的不足。基于此，本文以公路建設(shè)發(fā)展中產(chǎn)生的PPP模式目前的狀況為基礎(chǔ)，提出其中存在的不足，并對(duì)怎么彌補(bǔ)解決不足以及如何更好地運(yùn)用PPP模式展開研究討論。

公路建設(shè)項(xiàng)目 PPP模式 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中最基本的就是公路建設(shè)。傳統(tǒng)的形式基本是由政府出資，政府管理，政府建設(shè)的，但是這種方式已經(jīng)不再適合行業(yè)目前的發(fā)展情形。因現(xiàn)在的建設(shè)成本一直在上漲，而資金也是一個(gè)很大的缺口，所以積極有效地?cái)U(kuò)寬集資的途徑才能確保公路建設(shè)的順利進(jìn)行，現(xiàn)今的PPP模式因其對(duì)固有集資途徑的改變和融資的有效性而被普遍關(guān)注。

一、PPP模式的概述

“Public-Private-Partnership”就是PPP模式，即政府和企業(yè)二者之間的某種互助配合方式，PPP模式多用在公共項(xiàng)目的建設(shè)，尤其是資金投入多、風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目。PPP集資的方式方法在使用的時(shí)候，涉及到的個(gè)人或是企業(yè)會(huì)在工程開工的前期就和政府部門簽好合同，還會(huì)積極參與到項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)過程，如建設(shè)項(xiàng)目前期的調(diào)查研究、詳細(xì)的建設(shè)步驟、運(yùn)營(yíng)以及建設(shè)完成后的維護(hù)保養(yǎng)等。PPP模式的特殊結(jié)構(gòu)框架見下圖1。

圖1 PPP模式結(jié)構(gòu)

二、公路建設(shè)應(yīng)用PPP模式的必要性

(一)拓展融資渠道，減輕政府財(cái)政壓力

當(dāng)前，公路建設(shè)需要資金有近一半是地方財(cái)政出的，隨著集資方式的改變和渠道的整頓，使得地方政府籌集資金越來越困難，但是需要資金的數(shù)量卻在上漲，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2020年我國(guó)公路建設(shè)的資金需求就會(huì)上漲到6000億元。十三五規(guī)劃期間，平均一年的公路建設(shè)資金需要3～4千億元，公路保養(yǎng)費(fèi)用約為6～7百億元。這么大數(shù)額的資金投入，若全部由政府出，那政府的財(cái)政壓力會(huì)越來越大。然而，PPP模式卻能吸引社會(huì)資金的投入，既能不讓政府財(cái)政受到重壓，還能改變政府職能、增強(qiáng)政府的監(jiān)督職能。

(二)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率

從一個(gè)角度來說，PPP模式能夠促進(jìn)政府和企業(yè)的互幫互助，推進(jìn)兩方的風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)、利益共享。企業(yè)和政府都有各自的優(yōu)點(diǎn)，雙方可以在PPP模式的推動(dòng)下更好地發(fā)揮長(zhǎng)處，在滿足建設(shè)資本需要和社會(huì)資本盈利的前提下，讓社會(huì)效益盡可能地最大。另外一個(gè)角度，PPP模式能很好地使用市場(chǎng)機(jī)制，這樣能有效提升經(jīng)營(yíng)效率減少管理成本。政府可以將項(xiàng)目的建設(shè)、維修、運(yùn)營(yíng)這些交給項(xiàng)目公司全權(quán)負(fù)責(zé)；而項(xiàng)目公司在已有經(jīng)驗(yàn)技術(shù)的基礎(chǔ)上引進(jìn)學(xué)習(xí)新的管理方法技術(shù)，幫助建設(shè)成本的降低、提升經(jīng)營(yíng)的成果，將公共基礎(chǔ)設(shè)施做的更好。

三、公路建設(shè)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)國(guó)有資產(chǎn)的管理問題未解決

我國(guó)的公路一直都是收費(fèi)的，而如何認(rèn)定及保全國(guó)有資產(chǎn)是收費(fèi)公路產(chǎn)生特別是有公路權(quán)益轉(zhuǎn)變的事情以來的最重要問題。最開始，人們認(rèn)為收費(fèi)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓價(jià)格大于公路建設(shè)需要的資金。2008年頒布的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》中有明確的規(guī)定：收費(fèi)權(quán)必須使用收益現(xiàn)值法來評(píng)估，這樣的規(guī)定開始體現(xiàn)收費(fèi)公路特許經(jīng)管權(quán)的概念。收費(fèi)公路管理的主要問題之一就是國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)和監(jiān)督管理，這個(gè)問題若不能得到很好的處理，PPP模式中的社會(huì)資金將很難融入到收費(fèi)公路建設(shè)。

(二)收益難以保障

公路建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)過了盈利的時(shí)機(jī)，公路建設(shè)還要受到周期、投資額、建設(shè)環(huán)境的約束，這樣，公路的盈利能力就會(huì)產(chǎn)生很大的差別。總的來說，公路的盈利能力與其所處的位置、所具有的經(jīng)濟(jì)效益是成正比的。PPP模式的項(xiàng)目大多數(shù)又是不能獲得較多車購稅支持的經(jīng)營(yíng)性的收費(fèi)公路，而收費(fèi)公路的建設(shè)資金中又屬中央的車購稅資金占比最大，所以如果車購稅資金不能及時(shí)投入到收費(fèi)公路的建設(shè)中，PPP模式提倡的“以合理的財(cái)政補(bǔ)貼、定價(jià)等等收益所達(dá)成的規(guī)則來保證投資者獲得長(zhǎng)久的穩(wěn)定收益”模式就不可能實(shí)現(xiàn)。

(三)體制不完善，仍由政府主導(dǎo)

收費(fèi)公路基本分成市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)性的和政府主導(dǎo)還貸的兩種。經(jīng)營(yíng)性的收費(fèi)公路通過合法的經(jīng)濟(jì)組織幫助建設(shè)，政府還貸的收費(fèi)公路則是交通運(yùn)輸主管部門向個(gè)人及企業(yè)籌資或是貸款來幫助建設(shè)的。以前出于管理方便的考慮，通常都是使用政府還貸建設(shè)收費(fèi)公路的方式，這種方式建成的收費(fèi)公路約占80%，這對(duì)社會(huì)資金使用PPP模式參與到公路建設(shè)是一個(gè)很大的阻礙。

四、公路建設(shè)PPP模式的應(yīng)用建議

(一)建立有效的激勵(lì)機(jī)制

公路建設(shè)帶來的經(jīng)濟(jì)收入、涉及的建設(shè)環(huán)境以及吸收社會(huì)資本的水平各有不同，也存在很大差別。公路的級(jí)別和其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益是成正比的，但公路是基礎(chǔ)設(shè)施，體現(xiàn)更多的還是其公益性，這樣也就使得社會(huì)資本的投入難度增大，所以政府部門要以公路的實(shí)際狀況作為基礎(chǔ)來設(shè)置合適有效的鼓勵(lì)體制，用不同的方法來吸收社會(huì)資本的投入。

(二)明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合規(guī)性

收費(fèi)公路在具備社會(huì)公益性的同時(shí)也能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。依據(jù)《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，收費(fèi)公路有收費(fèi)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)和廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)。而這些權(quán)益都有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效益，可以以這些權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)來吸引資金，還能保證并擴(kuò)大社會(huì)資本的收益。

(三)建立完善的法律體系

收費(fèi)公司的分類比較特殊，所以公路建設(shè)中的PPP模式在運(yùn)用中會(huì)碰到一些困難和限制，這對(duì)PPP模式的推廣和發(fā)展也是一個(gè)很大的阻礙，但這些問題都需要法律規(guī)范來推動(dòng)解決。政府以現(xiàn)有的法律規(guī)定為基礎(chǔ)，制定相關(guān)的法律法規(guī)來明晰PPP模式的適用范圍、補(bǔ)助細(xì)節(jié)等問題，規(guī)定好政府和企業(yè)兩方的責(zé)任和義務(wù)，通過完善相應(yīng)的法律規(guī)范來建立良好的契約精神，確保社會(huì)資金的權(quán)益，進(jìn)而提高社會(huì)資金加入公路建設(shè)的積極性，推動(dòng)公路建設(shè)PPP模式又好又快發(fā)展。

五、結(jié)束語

綜上所述，PPP模式參與公路建設(shè)的意義重大，它不僅能帶來先進(jìn)的技術(shù)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，還能在很大程度上提高資本的運(yùn)用效果，更能解決原來存在的資金不足、政府財(cái)政支撐不夠等問題。為了使PPP模式在公路建設(shè)中加速發(fā)展，政府應(yīng)該建立健全法律體系和保障體制，從多角度出發(fā)來支持項(xiàng)目的建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)公路建設(shè)又好又快發(fā)展。

[1]張嬈.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制體系設(shè)計(jì)研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2015，(04)：85-87

[2]鮑志莉.PPP模式在我國(guó)高速公路建設(shè)中的作用[J].企業(yè)改革與管理，2015，(14)：156-158