民營化：一種新的合作關系

摘 要：政府之所以與營利性企業不同主要還體現在效率上，前者存在超額雇傭、待遇過高、過度建設等問題，并且政府的成本意識不強，還存在人浮于事的行為方式，這都導致了政府在提供公共服務的時候成本高、但質量卻難以保證。在這種情況下，要求政府變革也就成為社會共識，而單純走改革政府內部的老路顯然已經難以取得想要的效果，加上剛才提到的那些推動因素，民營化就逐漸在政府改革的實踐中被試驗和推廣。

關鍵詞：民營化；公共服務；公私伙伴關系

雖然限制政府干預的呼聲一直都不絕于耳，但自二次世界大戰以來政府廣泛干預經濟社會生活卻是一個看起來不可逆轉的趨勢。可到了20世紀70年代末期，限制政府的思潮逐漸被接受，民營化逐漸成為政府改革的趨勢，究其原因除了意識形態上主張有限政府或者小政府的理想目標以外，現實壓力、經濟推動力、商業動力和平民主義都為這股趨勢的興起起到了推波助瀾的作用，具體的說，公眾要求成本收益比更高的公共服務，同時人們的日漸富裕又使他們能夠接受民營化而非單純依靠政府提供公共服務，并且公眾權利意識的提高也使得他們要求獲得更多的參與權和選擇權，而私營企業也希望通過民營化來獲得更多的商業機會，這些因素都成為民營化的動力，促使政府公共服務的供給逐漸從政府轉向民營部門。

在探討民營化的理論與實踐之前，薩瓦斯首先對物品和服務的基本特征做了一番探討，這對理解民營化，特別是消除對政府供給機制公益特性的迷信有著重要作用。不像一般經濟學家那樣，薩瓦斯不是從排他性和競爭性的角度對物品進行分類，他選擇排他性和消費特性兩個維度，后者可以分為個人消費品和共同消費品兩種極端形式，進而他將物品和服務分類為四種形式，即排他完全可行的純個人消費品（個人物品）、排他完全不可行的純個人消費品（共用資源）、排他完全可行的純共同消費品（可收費物品）、排他完全不可行的純共同消費品（集體物品），為了避免將公共物品與政府提供的物品進行混淆，薩瓦斯避免使用公共物品一詞，而使用了集體物品這個詞匯，以體現這種物品其他部門也可以提供的意思。

就這四種極端形式而言，對之進行區分是很容易的。這種區分有助于我們理解不同物品在提供主體上的不同，可以看出，個人物品和可收費物品能夠由市場提供，因為它們可排他，因此就可以通過收費來收回成本甚至獲得利潤。而共用資源則需要政府提供保護，因為如果政府不介入就會導致“公地悲劇”，政府保護的方式也同樣可以區分為多種形式，可以是傳統的政府規制，而更有效的方式則是將共用資源轉化為個人所有，并確認這些私人產權以保護資源的責任，從而使這些資源能夠在私人產權的保護下得到更合理和可持續的使用。而集體物品之所以不同于其他物品僅僅是因為其共同消費特性和不可排他，這并不能證明其必須由政府提供，只要能滿足集體物品的這兩個特性，不論什么組織都可以提供，當然現實中能夠滿足這些條件的并不多，政府自然有天然的必要性提供這些集體物品，因為有些物品和服務，比如國防還需要政府這個強力組織來控制。但是，盡管營利性的企業很難提供集體物品，但非營利組織，包括自發組織、社區和各種團體卻同樣具有能力提供集體物品，并且在特定物品的供給上其效率比政府更高。政府在提供公共服務的過程中之所以出現了諸多問題，恐怕與未清晰的認識這些物品的特性有密切關系。應該說，沒有哪種物品是天然需要政府提供，只要能夠滿足這些物品的特性，什么組織都可以提供，而選擇何種組織提供的判斷標準應該是其供給的效率如何。認識到這個問題之后，我們就基本可以消除對政府在服務生產方面的迷信和慣性思維。當然，在社會文明程度不斷提高的條件下還出現了新的問題，政府不僅提供集體物品，還基于社會福利或者規模經濟的目的為社會公眾提供著許多個人物品和其他物品，比如醫療、教育、住房、就業培訓等，承認這些物品都具有正外部性，但這并不能否認這些物品的最大受益者仍然是消費者個人。當然，這并不是說這些物品由政府來提供是不合理的，在現代文明社會，政府盡可能的保證公民能夠過上富足、文明而有尊嚴的生活是其應盡的責任，問題是如何提供。政府提供并不代表政府直接從事生產活動，政府需要做的僅僅是確認需求，然后根據不同組織在生產效率的不同將這些服務的生產交給特定組織，之后政府需要做的就是監督和評估績效。在民間組織供給不足的情況下，比如由于客觀條件的限制使民間組織不愿意參與生產，則需要政府直接介入以保證特定物品的供給，進而保證社會整體的公平性。

明確了物品的性質和分類之后，再考慮各種物品的提供機制就容易多了。薩瓦斯列舉了目前存在的10種公共服務提供的制度安排，按照生產者和安排者的不同可以做出以下分類：生產者和安排者都是公共部門的有政府服務、政府間協議，生產者是私人部門而安排者是公共部門的有合同承包、特許經營、補助，與之截然相反的則是政府出售，而生產者和安排者都是私人部門內容的則有自由市場、志愿服務、自我服務和憑單制。可以看到，公共服務的供給機制是非常豐富而多樣的，政府提供不僅不是唯一形式，政府提供自身也存在多種制度安排。在特定政府不能更有效率的提供某種服務的時候，它完全可以將其轉包給其他層級或者區域的政府（或者出于規模經濟、或者出于專業性等原因），以更合理、更高效的提供這類服務。與此同時，政府為提供服務所建立的組織或者基礎設施除提供其服務之外，還可以通過政府出售的形式為特定群體或個人提供服務以更好的將之加以利用。但正如上面曾經提到的，政府在公共服務提供上存在特有的效率低下的問題，這就需要政府更多的嘗試將這些服務交給私人部門，最常用的方式就是合同承包，在這種制度安排下，政府確認了特定服務的需求，然后通過競爭性招標過程選擇合適的承包商來提供服務，政府此后所要做的就是通過監督來保證服務供給的數量和質量。

上面已經提到過，政府提供公共服務方面存在低效率等各種問題，比如質量低劣、缺乏管理技能、投入不足、過度的垂直一體化、產能過剩、目標多樣化、腐敗等問題，這就導致民營化的必要性。公共服務的提供越來越轉向合同承包、特許經營和憑單等方式，而要使政府轉向這些形式，還需要政府一方面創造良好的政策環境，另一方面采取恰當的形式來加以實現，這些形式包括委托授權（包括合同承包、特許經營、補助和憑單）、政府撤資（出售、無償贈與、清算）、政府淡出（民間不缺、撤出、放松規制）等。

應該看到，盡管可以舉出無數支持民營化的理由，但仍然有很多人基于意識形態或者現實的理由來反對民營化，后者包括害怕失去控制、外國人支配、少數人支配，認為缺少資本市場、具有營利性，導致財富集中、私營壟斷以及腐敗，以及缺乏管理技能、缺少社會正義、撇脂等問題，應該說這些問題都或多或少的存在，但很多問題都可以通過政府加強法規建設和法律執行的方式來對之加以監督以避免上述問題的發生。盡管民營化過程中不可避免的存在諸多問題，甚至會造成許多損失，但民營化作為一種手段最終是趨向政府公共服務供給效率的提高，只要堅持下去并對之加以完善就能夠真正的改善服務質量，從而使公眾獲得更多更優質的服務，進而使民眾的生活質量得到真正意義上的提高，從這個角度說，“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略”。

參考文獻：

[1]民間資本參與公私合作伙伴關系（PPP）的路徑與策略[M]. 社會科學文獻出版社 ， 郭鷹， 2010

[2]改革政府[M]. 上海譯文出版社 ， （美）奧斯本（Osborne， 2006

[3]民營化與公私部門的伙伴關系[M]. 中國人民大學出版社 ， （美）E.S.薩瓦斯（E.S.Savas）著， 2002

作者簡介：

衛美伊 女 （1991-），山西洪洞縣人，山西財經大學研究生在讀，行政管理專業，研究方向：行政倫理。endprint