人大常委會“固廢法”執法檢查報告深度解讀

人大常委會“固廢法”執法檢查報告深度解讀

建設生態文明、保護生態環境關系人民福祉、關乎民族未來，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容，是全面建成小康社會、建設美麗中國的時代選擇。防治固體廢物污染，與大氣、水、土壤污染防治密切相關，是生態文明建設和環境保護工作中不可或缺的重要一環，是重要的民生工程和民心工程。

為全面檢查固體廢物污染環境防治法貫徹實施情況，推動黨中央重大決策部署貫徹落實，推進環境質量改善，保障人民群眾健康，全國人大常委會執法檢查組于今年5月啟動開展“固廢法”執法檢查。2017年11月1日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上，全國人大常委會委員長張德江就全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》實施情況做出報告。E20研究院就報告內容進行了深入解讀。

固體廢物環境管理 新形勢新任務

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(“固廢法”)是為了防治固體廢物污染環境，保障人體健康，維護生態安全，促進經濟社會可持續發展而制定的法規。“固廢法”于1995年會議通過并公布，并于1996年4月1日起開始實行，在法律層面填補了對固體廢物污染控制管理的空白，也是國家第一次從法律層面對危險廢物處理行業進行管理的文件。2004年“固廢法”第一次修訂，明確國家對固體廢物污染環境防治實行污染者依法負責的原則，規定產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任。2013、2015和2016年的三次修訂分別對“固廢法”的第四十四條、第二十五條和第五十九條條款進行了具體修改。

“固廢法”在實施的22年中，對防治固體廢物污染環境，保障人體健康，維護生態安全，發揮了重要作用。為貫徹落實“固廢法”，國務院制定(修訂)了危險廢物經營許可、醫療廢物管理、畜禽規模養殖污染防治、城市市容和環境衛生管理、廢棄電器電子產品回收處理、報廢汽車回收管理等行政法規。相關部門按照職責分工，制定了一系列部門規章、標準規范和技術指南，固體廢物管理制度體系逐步完善。與此同時，陜西、湖南等21個省(區、市)結合本地區實際開展了固體廢物污染防治地方立法，使“固廢法”的規定更加細化，便于實施。

2017年11月1日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上，全國人民代表大會常務委員會執法檢查組向全國人大常委會提請審議了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》實施情況報告。普法是執法、守法、用法的基礎。全國人大常委會開展“固廢法”執法檢查，本身就是對這部法律的一次宣傳普及。要把法治教育和道德教化結合起來，提高全民族法治素養和道德素質，使節約資源、保護環境的意識深入人心，推動全社會共同關注、共同行動，形成有利于環境保護的生產方式和生活方式。

這次執法檢查始終堅持問題導向，檢查內容包括：城鄉生活垃圾、工業固體廢物和農業廢棄物污染防治情況，危險廢物監管和進口固體廢物管理情況，垃圾分類等配套法規制度的制定和執行情況，固體廢物污染防治責任落實和監察執法情況，法律實施中存在的主要問題，對修改完善“固廢法”的意見和建議等。

執法檢查中各地普遍反映，“固廢法”中的一些制度規定難以適應當前固體廢物污染防治新形勢新任務，迫切需要總結實踐經驗，特別是黨的十八大以來，黨中央對推進生態文明法制建設進行了新部署，全國人大常委會加強環境保護領域立法，確立了很多新的法律制度和法律規范，這些都對完善“固廢法”及相關法律提出了迫切要求。建議盡快啟動“固廢法”修訂工作，統籌清潔生產促進法、循環經濟促進法和“固廢法”修改，共同推進固體廢物“減量化、資源化、無害化”。同時，國務院要抓緊制定完善配套法規，有條件的地方要制定地方性法規，為加強固體廢物污染防治提供強有力的法律保障。

深度解讀生活垃圾分類處理領域

1.政策情況及實施績效

在政策層面，相關部門發布了生活垃圾收集、運輸、處理等相關管理規章和標準規范100余項;去年以來又專門印發生產者責任延伸制度推行方案、生活垃圾分類制度實施方案等政策文件，穩步推進城鄉生活垃圾分類和無害化處理。在電子廢棄物方面，明確了名錄、規劃和基金補貼等4項制度，制定了基于生產者責任延伸制度的電子廢物管理辦法。

在實施層面，“十二五”以來，累計安排中央預算內投資386億元，支持地方多渠道融資，加快城鎮垃圾收運、處理等設施建設。2015年，確定26個城市(區)作為第一批垃圾分類示范城市(區)，多數示范城市出臺了垃圾分類地方性政策法規，籌措了垃圾分類專項資金。部分示范城市探索推進“兩網銜接”，完善垃圾分類收運體系。向全國推廣浙江金華“兩次四分法”、垃圾不落地、陽光房堆肥處理等經驗，推進農村生活垃圾分類和資源化利用。

在各級政府和相關部門認真落實法律規定的各項工作推動下，生活垃圾分類及處理工作取得長足進步。一是城市生活垃圾無害化處理率逐步提升。截至2016年底，我國城市共有生活垃圾無害化處理設施940座，無害化處理能力62.1萬噸/天，無害化處理率達到96.6%，比2003年提高了近45個百分點。二是資源回收利用率有效提高。從2012年起建立廢棄電器電子產品處理基金制度，累計支出107億元，引導近3億臺廢棄電器電子產品從個體商販回收等渠道進入正規企業處理，不規范拆解處理活動得到基本控制。開展循環經濟試點、資源綜合利用“雙百工程”、城市礦產和工業資源綜合利用示范基地等建設，加強廢鋼鐵、廢輪胎等再生資源行業規范管理，推動大宗工業固體廢物和再生資源回收利用行業規模化、規范化發展。嚴格固體廢物進口管理，加大固體廢物集散地環境整治，提升國內固體廢物回收利用率。三是垃圾分類全民參與的社會格局初步形成。浙江、福建等地推動生活垃圾處理設施面向周邊居民和單位開放，北京、廣東等地廣泛開展綠色社區、綠色學校、綠色家庭、綠色企業等群眾性創建活動，天津、山東等地利用校園教育普及垃圾分類等環保知識，推動形成保護環境、人人有責的社會氛圍。

2.當前現狀及主要問題

在生活垃圾分類及處理工作有序推進的同時，當前“固廢法”的實施特別是生活垃圾分類工作的推進仍面臨一些突出問題。

一是總量大，存量多。我國每年產生畜禽養殖廢棄物近40億噸、主要農作物秸稈約10億噸，大中城市生活垃圾約2億噸，且呈增長態勢。我國目前平均每人每年產生的垃圾量約300千克，并仍以10%的速度遞增，歷年垃圾存量已達到66億噸，侵占了5億多平方米的土地。

圖1 歷年全國城市生活垃圾清運量統計

二是末端處理方式單一制約前端分類。就處理方式而言，雖然生活垃圾無害化處理程度正在逐年增長(非無害化處置數量年均下降18%)，但截止到2015年，采用填埋方式處理的仍然占主要部分(61%)，垃圾減量化和末端分類處理仍然任務艱巨。城鄉結合部的“垃圾圍城”現象比較突出，大部分建筑垃圾沒有固定消納場所，存在無序亂倒現象。生活垃圾分類探索了多年，尚未取得實質性突破，公眾參與分類意識薄弱，一些居民區垃圾分類設施形同虛設，基本上還是“混合傾倒、混合清運、混合堆放、混合處理”的狀況。究其原因，末端分類處理設施的不健全，是前端分類無法推進的主要原因。

圖2 歷年生活垃圾末端處理情況

三是新形勢、新業態帶來的新問題。隨著經濟社會快速發展，新業態不斷涌現，新問題隨之產生，如快遞包裝廢棄物、報廢汽車等快速增長，餐飲業的快速發展等，對細分垃圾的處理設施要求不斷增加，大件垃圾、建筑垃圾、餐廚及廚余垃圾的急劇增長，對生活垃圾分類的實施和末端單獨處理設施的配合不斷提出新要求。

四是各項制度落實不夠到位。首先，部分企業的主體責任意識不強，不考慮產品廢棄后的環境影響，未承擔回收處置責任;其次，污染者付費機制尚未有效建立。不少地方未制定垃圾收費政策，已出臺的也存在征收范圍有限、收費標準偏低、不能做到應收盡收等問題，難以覆蓋全部治理成本，大量應由污染者承擔的治理成本轉嫁給政府和社會。第三，推行垃圾分類制度等工作的法制保障薄弱，配套法規和地方性法規有待健全，各政府部門職責邊界還不夠明確，權責不夠統一。最后，公民的環保意識和道德意識還有待提高，崇尚勤儉節約、低碳環保的社會氛圍需要大力培育。

3.制約因素分析及未來展望

E20研究院分析認為，生活垃圾分類處理主要有三大特點，一是末端處置決定源頭分類的基本邏輯。末端細分后的垃圾分類別處置設施對前端的生活垃圾分類有決定性的制約作用。例如，當前我國大部分城市沒有設置大件垃圾處理廠，在居民生活水平不斷提高，家具更新換代頻繁的當下，產生了越來越多生活垃圾焚燒廠或填埋場不可接納垃圾。隨著生活垃圾末端分類別處置設施的需求越來越高(例如廚余垃圾處理廠、建筑垃圾處理廠)，越來越完善的垃圾末端分類別處置設施體系的建立，將對生活垃圾源頭分類提供強制推行的基礎及需求側的動力。二是分散的收集網絡。在固體廢物產業鏈中，生活垃圾主要通過戶線進行收集，與污水等其他污染物不同，其收集網絡難以形成集成，因而其非法丟棄難度和成本較低，垃圾分類的監管難度很大。三是偽資源化難度小，成本低。以餐廚垃圾為例，不法商販通過收購餐廚垃圾可以制造地溝油重返餐桌，實現“偽資源化”，成本極低且利潤豐厚;小餐館向不法商販出售餐廚垃圾可獲得相應的利潤，而進行垃圾分類進入專門的餐廚垃圾處理廠則需要支付處理費用，在監管力度不強的情況下，“地溝油”現象難以禁止，而餐廚垃圾處理廠則面臨著進料不足的尷尬處境。

未來的生活垃圾分類處理，將成為生活垃圾減量化、資源化、無害化的治理協同的關鍵一環。減量化、資源化、無害化是有機統一的，必須作為一個整體加以把握。減量化突出源頭治理，資源化注重變廢為寶，無害化強調最大限度減少對環境和人體健康的危害性。而無害化是固體廢物環境管理的根本目的。

圖3 E20固體廢物產業鏈圖

針對生活垃圾分類主體眾多，落實不到位的問題，我國將逐步完善污染者付費機制和稅收制度，積極培育第三方治理主體，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，走出一條污染者付費、政府政策扶持、專門機構治理的固體廢物污染治理新路子。

在監管層面，未來將建立由環保牽頭、有關部門分工負責的部門聯動機制，健全政府主導、行業主管、部門協調、屬地管理的監管體系。

在技術支持方面，政府將加大固體廢物利用處置技術的科研投入和政策支持，鼓勵開展固體廢物污染防治的科學技術研究，加強專業平臺和技術人才隊伍建設，加快研發推廣新型實用技術。因此末端分類后垃圾的專用處理設備和技術有望進一步發展，逐步解決末端分類處理設施不足的困境，打通從垃圾源頭分類到末端處理的全產業鏈。

深度解讀危險廢棄物處理領域

本次對“固廢法”實施情況的執法檢查同時也對危險廢物管理的實施情況進行了檢查，包括對危險廢物監管等配套法規制度的制定和執行情況、危險廢物污染防治責任落實和監察執法情況，法律實施中存在的主要問題以及對完善修改危險廢物管理制度也提出了意見和建議等。

1.危險廢物管理主要工作及成效

危險廢物管理是黨中央高度關注、人民群眾普遍關心的重點難點問題。自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視危險廢物污染防治工作，對危險廢物污染防治以及配套管理制度等都做出了一系列新決策新部署。各級政府和相關部門堅決貫徹黨中央決策部署，認真落實法律規定，危險廢物污染防治工作取得了長足進步。

2.危險廢物法規標準和管理制度體系不斷健全

為貫徹落實“固廢法”，國務院對危險廢物、醫療廢物的行政法規分別進行了制定(修訂)及完善。同時政府各相關部門按照職責分工，制定了一系列部門規章、標準規范和技術指南，從多方面對危險廢物管理制度體系進行完善。目前管理制度已涵蓋了危險廢物產生、貯存、轉運、利用處置的全過程，并建立了危險廢物鑒別、申報登記和轉移聯單等多項制度。具體法規如下所示：

關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》 2013非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的應當認定為“嚴重污染環境”《環境保護法》（修訂） 2014 “史上最嚴”環保法《危險廢物處置工程技術導則》 2014 對危險廢物處置階段進行管理《危險廢物規范化管理指標體系》 2015 危險廢物規范化管理《“十三五”生態環境保護規劃》 2016 繼續加強危險廢物管理體系《土壤污染防治行動計劃》（土十條） 2016 加強危險廢物源頭管控《水泥窖協同處置固體廢物污染防治技術政策》 2016 完善水泥窖協同處置法規《國家危險廢物名錄》（修訂） 2016 完善危廢名錄范圍；危廢管理豁免清單“兩高司法解釋”修訂 2016 非法排放、傾倒、處置危險廢物三頓以上的應當認定為“嚴重污染環境”《固體廢物污染環境防治法》修訂 2016 危廢省內轉移審批取消《危險廢物產生單位管理計劃制定指南》 2016 規范危險廢物產生單位管理法律法規 時間《關于進一步加強危險廢物和醫療廢物監管工作的意見》 2011 加強危險廢物和醫療廢物監管工作《危險廢物規劃管理指標體系》 2011 危險廢物規范化管理《“十二五”危險廢物污染防治規劃》 2012 危廢處理行業進入全面戰略階段；提出重點行業產生源核查《危險廢物收集儲存運輸技術規范》 2012 對危險廢物收集、貯存階段進行管理《危險廢物經營許可證管理辦法》（修訂） 2013 下放危廢經營許可審批、簡化審批程序《關于開展危險廢物專項整治的通知》 2013 推動危險廢物管理工作《最高人民法院、最高人民檢察院

3.危險廢物管理體系精細化、規范化

國務院不斷加大固體廢物污染防治工作力度，尤其在分類施策推進危險廢物規范化管理方面。現階段，通過對《國家危險廢物名錄》的修訂，增加完善“名錄”涵蓋危險廢物種類，明確規定醫療廢物屬于危險廢物，并增加《危險廢物豁免管理清單》，提高對危險廢物的管理科學化和精細化水平;制定《危險廢物產生單位管理計劃制定指南》等技術文件，指導企業落實法律責任;修訂《固體廢物污染環境防治法》取消危險廢物省內轉移審批，簡化審批程序，宏觀調控危險廢物省內處置能力，進一步激發危險廢物利用處置市場活力。

同時環保部建立環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心以及各省固廢管理中心，為危險廢物管理提供技術支持。環保部現已基本建成全國固體廢物管理信息系統，并持續開展危險廢物規范化管理督查考核。江蘇、河南等省份也運用大數據、物聯網等信息化手段推進危險廢物環境管理，加大對危險廢物收集、運輸階段的管理力度。

危險廢物利用處置能力不斷提升

危險廢物集中處置能力逐年提升。截至2016年底，我國持危險廢物經營許可證單位共2149家，危險廢物核準利用處置能力達到6471萬噸/年，實際利用處置量約1629萬噸，分別是2006年的9.1倍和5.5倍。

1.環境執法和司法逐步加強

一是對固體廢物違法犯罪行為持續保持依法嚴懲高壓態勢。環境保護部會同公安部聯合開展涉危險廢物環境違法犯罪行為專項行動，會同公安部、最高檢聯合掛牌督辦危險廢物非法轉移傾倒5起案件，有力震懾了環境違法犯罪行為。

二是推進固體廢物專項整治。環境保護部會同發展改革委等部門開展了鉻渣專項整治，推動地方治理鉻渣670余萬噸;對全國48個典型廢塑料集散地開展集中清理和取締;會同衛生計生委多次組織對醫療衛生機構、醫療廢物集中處置單位的專項檢查，共檢查醫療衛生機構52萬余家，立案查處1.5萬家。

三是強化環境司法保護。針對危險廢物犯罪呈現產業化跡象等新情況新問題，最高法、最高檢修改環境污染刑事案件司法解釋，進一步明確涉重金屬、危險廢物和進口固體廢物等污染環境入罪標準。

2.危險廢物行業主要存在問題

從執法情況來看，“固廢法”實施以及危險廢物污染防治工作仍面臨一些突出問題，需要重點關注。

（1）危險廢物污染防治形式嚴峻

一方面，根據《環境統計年報》，2015年我國工業危險廢物產生量約為3976.1萬噸，并且近年來呈持續增長態勢。我國危險廢物產生量分布不均且處置能力各省分布差距較大，部分省份無足夠處置能力，難以消化大量的危險廢物。部分地區危險廢物不當堆存、非法傾倒處置問題突出，多地發現滲坑、暗管偷排廢酸廢液等違法事件;部分處置設施運行不規范、不穩定，對自然環境和人體健康造成威脅。

另一方面，我國危險廢物產生底數不清，目前全國危險廢物集中處置設施平均負荷率不到60%，每年有超過一半以上危險廢物由產生單位自行利用處置，大部分游離于監管之外。企業產生的危險廢物類別、數量仍需徹查。

危險廢物全過程管理有待強化

危險廢物對生態環境和人體健康威脅大，一旦發生污染事故，后果十分嚴重。當前，我國危險廢物管理工作中還存在不少薄弱環節，亟待加以改進。現有危險廢物管理制度仍有不完善的地方。

存在問題鑒別危險廢物分級分類管理制度尚未鍵位 分類危險廢物轉移運輸監管涉及環保、交通、公安等多個部分，實際工作中存在聯合監管和信息共享機制不順暢等問題，導致危險廢物跨區域運輸存在監管漏洞和風險隱患 收集、轉移、運輸部分地區未將危險廢物集中處置設施納入公共基礎設施規劃，全國還有近1/5的地級城市無醫療廢物集中處置單位 處置地方規劃布局不科學，危險廢物處置供求關系失衡，處置能力存在缺口 處置涉及危險廢物管理階段危險廢物鑒別缺乏統一管理，鑒別程序和鑒別機構不夠規范，危險廢物鑒別難、取證成本高

（2）法規制度體系有待完善，技術、人才能力短缺

危險廢物管理等部分管理制度和措施需要進一步細化和完善：配套法規和地方性法規有待健全;法律要求制定的危險廢物集中處置設施退役費用預提和管理辦法至今尚未出臺;危險廢物監管中存在鑒別單位少、鑒別過程長等問題;相關風險損害評估、事故預警應急、信息平臺建設等方面也有待加強。

目前我國危險廢物處置行業技術急需持續更新，危險廢物管理人才緊缺。

3.意見和建議

報告建議，未來需要著力加強危險廢物處置工作，堅決守住安全底線。危險廢物污染重、危害大，各級政府及其相關部門要切實把治理危險廢物擺在固體廢物污染防治的首要位置，下大力氣提升危險廢物污染治理水平。

一是認真落實國家關于開展第二次全國污染源普查的部署要求，摸清重點工業行業危險廢物產生、貯存、利用和處置情況，科學評估危險廢物產生、利用處置能力和設施運行情況。

二是完善危險廢物管理制度，落實危險廢物污染防治全過程監管職責，建立部門聯動機制，加強日常監察執法，嚴厲查處危險廢物違法行為，嚴肅追究非法轉移、傾倒、處置危險廢物的企業及相關人員責任，切實防控危險廢物環境風險。

三是完善危險廢物集中處置設施建設規劃，優化利用處置能力配置，解決處置能力地區不均衡、處置設施不達標等問題。通過政府購買服務等方式，加大對第三方治理的支持力度，強化市場監管，推動行業健康發展。

E20研究院分析認為，危險廢棄物的鑒別分類是危廢處理過程中至關重要的一環，需要建立完善的分級分類管理制度，并制定規范的鑒別制度。而收集運輸環節，則需按需發放并嚴格監管危廢運輸許可證，從源頭上杜絕偷排放、亂傾倒現象，有效并安全的連接危廢產生端和處理端，保證危險廢棄物得到妥善收集，并安全運輸至規范的危險廢棄物集中處理設施。而最終處置前的暫存環節，以及對未進入最終處置危險廢棄物的貯存環節緊系安全責任，暫存的集中化與貯存的安全規范化值得密切關注。

（再 協）