我國城軌交通發展回顧及思考

文〡宋敏華

我國城軌交通發展回顧及思考

文〡宋敏華

我很幸運，一畢業就從事城市軌道交通的規劃、設計工作，見證了我國改革開放后城市軌道交通的發展。那個時候，人們對城市軌道交通還不太了解，我打了比喻說：地鐵是表，鐵路是鐘，鐘表同宗同源。當時，心里多少有些表比鐘精密的優越感。如今，鐵路發展到高速鐵路，技術含量大為提高，但我認為二者之間的關系沒有變。

當然也有區別，那就是鐵路由國家投資、主導，城軌交通由地方政府投資、運行和管理。正是這個區別，城軌交通形成許多獨特現象，比如，一個城市不同線路的車輛，無法實現相互連通。

截至目前，國內已有43個城市的軌道交通建設規劃獲得國家批復，規劃總里程超過9000公里。2016年，全國城軌交通投資接近4000億元，只及鐵路8000億元的一半。我相信，不遠將來，城軌交通的投資會接近甚至超越鐵路投資。

城軌交通發展階段回顧

1965年，中國第一條地鐵開工建設，于1971年運營，這是一條以戰備為主、兼顧交通的地鐵。1983年，上海市開始重新啟動城市地下鐵道的規劃建設，地鐵1號線在1990年正式開工，1994年建成，可視為真正意義上以交通為目的的城市軌道交通線路。因為當時用外國政府的貸款，得買國外裝備，上海地鐵1號線用德國政府貸款，80%的設備要買德國產品。以至于上海地鐵1號線，以及后續的2號線、廣州地鐵1號線造價非常高，達到每公里7億～8億元，這在當時是天價。所以，在上海地鐵2號線、廣州地鐵1號線還沒有建成的1995年，國務院辦公廳發布60號文——《關于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》，除北京、廣州兩個在建地鐵項目和上海地鐵2號線項目外，今后一段時間內暫停審批城市地下快速軌道項目。還指出所有的城市快速軌道交通項目均屬大型項目，必須報國務院審批，同時著手制訂地鐵設備國產化規劃。

1999年，國務院辦公廳發布20號文——《關于城市軌道交通設備國產化的實施意見》。《實施意見》規定，城市軌道交通項目，無論使用何種建設資金，其全部軌道車輛和機電設備的平均國產化率要確保不低于70%。城市軌道交通設備國產化工作的重點是軌道車輛和信號系統。20號文對城軌裝備制造產業很重要，開啟了城軌交通裝備制造業的春天。

亞洲金融危機后，我國采取了擴大內需的宏觀調控政策，逐步取消了暫停審批的禁令。2003年，國務院辦公廳發布81號文——《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，提出發展城軌交通應當堅持量力而行、規范管理、穩步發展的方針，合理控制建設規模和發展速度，確保與城市經濟發展水平相適應，防止盲目發展或過分超前。81號文為發展地鐵的城市設立了一個門檻：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上；申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件：地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。81號文同時規定，由國務院審批建設規劃，不再一條線一條線審批。至此，城軌交通進入快速發展階段。

2001～2005年的“十五”期間，10市新增399公里，年均增長80公里。2005年末運營線路544公里。

2006～2010年的“十一五”期間，12城市新建1054公里，年均211公里，比前5年翻了一番多。2010年末累計運營線路達1599公里。

2011～2015年的“十二五”期間，新建2019公里，年均404公里，又翻了一番。

2016年，按國務院“放管服”改革要求，國家發改委進一步簡政放權，形成“國家審批建設規劃+省級審批項目可研”的城軌交通項目審批管理體系。

“十三五”期間，城軌交通將呈現爆發式增長態勢。進入“十三五”以來，全國有100多個城市規劃了城軌交通工程的建設，將形成百城百市同時發展城軌交通的新局面。與此同時，新增運營線路大幅攀升，2016年新增運營線路首次突破500公里大關，今年預計將達到1000公里左右，僅用一年時間再次翻番。預計到2020年底，全國將有60多個城市開通運營線路8000公里左右（含有軌電車和市域快軌交通）。

城軌交通裝備制造業得益于國產化政策，取得了高速發展，技術先進性已居世界前列，并開始輸出海外。事實上，城軌交通“走出去”的歷史很久，成績也很顯著。我國城軌交通與鐵路的不同，主要在于國家投資主導和地方政府投資，國際上也大致如此，所以，城軌交通“走出去”的戰略敏感性低于高鐵“走出去”，阻力也相對小。2015年，中國城市軌道交通協會組織編制了《城軌交通走出去相關問題研究》課題，獲得相關部門重視，國家發展改革委在2016年發布421號文——《關于建立鐵路（含城市軌道交通）“走出去”工作協調小組的通知》，將城軌交通與鐵路一同納入“走出去”戰略，中國城市軌道交通協會成為國家“走出去”工作協調小組的成員之一。

城軌交通發展要重視“全生命周期成本”

城軌交通快速發展，也使行業面臨一系列新課題。最近，國家層面強調要強化責任意識，從嚴審核把關，防范金融風險，嚴控地方政府債務增量。鑒于目前的建設態勢，上升到防范金融風險的高度，是十分必要和及時的。城軌交通爆發式增長對資金、人才和前期工作等支撐資源，造成難以承受的壓力，應引起全行業高度重視。對在建項目特別是正處前期工作中的建設規劃，進一步深入研究，對資金籌措和企業債務等進行嚴格審核，防止存在風險隱患的項目草草上馬，才能確保城軌交通健康發展。

這就有必要重新認識城軌交通的成本，要有全生命周期成本體系的概念，即是“建設成本+財務成本+運營成本+更新改造及追加投資成本”。一旦成網運營，運輸效率成倍提高，同時也會給地方政府增加巨大的財政壓力！

從幾個案例可見一斑。

新加坡地鐵是一家擁有30年經營歷史的城市軌道運營商，在業界有著良好的口碑。新加坡地鐵于2000年在新加坡證券交易所上市，但是2016年10月18日就退市了，原因是現金流出現了巨大缺口。請注意，這是在經營了30年以后才出現的問題，就是票務收入和其他業務收入無法涵蓋運營成本增長、更新改造及追加投資的資本支出。而政府無法補貼上市公司，只能退市。

國內除北京外，其他城市的城軌交通開通運營都不足25年，還沒有大規模進入更新改造階段。北京地鐵已經歷了這個過程，2008年北京奧運會前，北京地鐵一二期工程完成了“消隱工程”，即設備更新改造，40公里線路投資44億元。而且，北京地鐵這些年幾乎年年在改造升級。相信這些建成后持續發生的費用，很多城市并沒有做好準備。

紐約地鐵是最古老、最龐大的地鐵系統之一，1070公里的運營里程，472座車站，17.6億人次的客流量（2016年），但在近來也面臨接二連三脫軌、軌道起火和超載事故等，2017年線網被宣布進入緊急狀態，經營上也出現巨額虧損。原因也是資金沒有辦法覆蓋目前為止需要繼續投入的更新改造，和重新的資本投入的要求。

目前，內地大多數城市城軌交通的收入來源與紐約高度相似（主要為較為單一的票務收入+政府補貼模式）。一旦出現政府補貼不足，風險就將大幅提升。

倫敦地鐵由于2012年奧運會撥了一大筆款，已經有了很大改善，據說如果沒有那次改造也不會比紐約地鐵更好。其實，倫敦地鐵也出現了設備老化、更新不足、交通事故多等問題。PPP在上世紀末被英國政府視為緩解財政壓力的有效手段，但由于執行不當，公私部門之間風險分擔不合理（私營部門承擔過多風險）導致利益沖突，多數PPP項目無法按計劃順利實施。

PPP不是萬能的，只有合理的PPP方案才能有效解決可持續發展問題。

* 參見許幕韓：城市軌道交通可持續發展淺析，《中國城軌交通業主領導人峰會：2017上海年會》，第151頁。

通過三個案例*，不難看出，重申全生命周期管理理念極為必要。全生命周期是指統籌考慮城軌交通線路建設及運營期間的所有費用支出（包括建設成本、財務費用、運營成本及更新改造和追加投資等），通常以25～30年為一個周期，并通過制訂整個周期內的財務平衡計劃，來實現城軌交通線路的持續、平穩和高效運營。

有關行業發展的四點思考

其一，二線城市超強度建設城軌交通。成都、武漢、鄭州等城市在幾年內要建成500公里甚至更多的網絡規模，遠超2008北京奧運會和2010上海世博會前的建設強度。如何汲取北京、上海在500公里成網過程中的經驗與教訓，站在更高的起點上發展，值得各地和行業深刻思考。

其二，高速發展中如何滿足不同需求。國際上大運量地鐵線路長度約為20公里，因為主城區地鐵站間距一般約為一公里，車站過多，旅行速度就不高。我國大概在35公里左右，現在單條地鐵線路里程越建越長，有些已經達到百公里，且出現跨地域現象，如上海地鐵11號線已經到昆山，全長82公里，從昆山花橋到上海徐家匯用時70分鐘，高運量、高投資的地鐵優勢顯現不出來。此外，廣州地鐵也計劃與中山連接。

簡單地延伸地鐵線路不是聰明的做法。隨著城軌交通從中心城區延伸出去，需要考慮如何滿足不同需求。靈活布線，選用不同時速的車輛，采用多形式的運營模式以滿足不同需求，是目前必須面對的問題。

其三，發展多運量、多制式城軌交通系統。在已建成的城軌交通中，地鐵占76%*，這有一定合理性。隨著大批三線城市建設城軌交通，及大城市線路往外延伸，據統計在“十三五”期間，將有47個城市建設地鐵、32個城市建設單軌、72個城市建設有軌電車。發展多運量制式的城軌交通迫在眉睫。

隨著全生命周期成本意識的提高，造價相對較低的中低運量城軌交通會面臨巨大的發展機遇。但由于各種原因，在建的中低運量城軌交通機電系統過于繁雜，有“小地鐵”的傾向，造價降不下來，后期運維成本也高。采用適合的（夠用的）技術，降低工程造價和后期運維難度和成本，才可走出一條可持續發展的道路。

目前，市域快軌的定位還不明確。但不可否認，為滿足不同的交通需求，市域快軌也會迎來大規模發展。

其四，自主創新企業的出路及產業布點的思考。經過二十年的國產化政策激勵，地鐵車輛基本規范成系列，中低運量的城軌交通車輛尚處于多頭并進的狀態，亟需國家層面的統籌規劃。與此同時，許多企業對城軌交通高速發展表現出極大熱忱，紛紛進入。2017年9月15日，國務院辦公廳發布《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》，明確鼓勵民企投資城軌交通裝備產業，但在實施過程中，還沒有準備好迎接它們進入的法律支持。

國家認證認監委、國家發改委委托中國城市軌道交通協會開展的裝備認證工作，正在籌備過程中。“認證實施意見”已經完稿，第一批產品認證目錄也已確定，爭取年底發布，將為自主創新和民資進入做好規范，保駕護航。

宋敏華，中國城市軌道交通協會副會長兼秘書長。本文根據宋敏華在2017中國(湖南)國際軌道交通產業博覽會暨高峰論壇上的發言整理

* 參見中國城市軌道交通協會：《城市軌道交通2016年度統計和分析報告》。