上海自貿區(qū)改革創(chuàng)新的經驗與思考

文/蘇琳 鄉(xiāng)敏娟 鄭立言 曾鎮(zhèn)堅 蘇楓 林怡寧，華南農業(yè)大學

上海自貿區(qū)改革創(chuàng)新的經驗與思考

文/蘇琳 鄉(xiāng)敏娟 鄭立言 曾鎮(zhèn)堅 蘇楓 林怡寧，華南農業(yè)大學

近三年來，上海自貿試驗區(qū)以負面清單實行為觸發(fā)點，進行行政審批制度創(chuàng)新，另一方面也在監(jiān)管環(huán)節(jié)不斷探索。本文將分析上海自貿區(qū)在行政審批改革取得的創(chuàng)新成果，同時提出改革中政府共同治理缺乏制度基礎的問題，最后探討自貿區(qū)如何順應“互聯網+審批服務”的發(fā)展趨勢，結合技術來優(yōu)化審批的途徑，提升審批服務能力，全面深化改革。

行政審批改革自貿區(qū)深化改革

1 引言

推進國家治理體系和治理能力現代化，這是黨的十八屆三中全會關于未來中國治理體系發(fā)展和改革的全新政治理念，也是政府深入改革的戰(zhàn)略目標。近三年來，上海自貿試驗區(qū)以負面清單實行為觸發(fā)點，進行行政審批制度改革，進一步劃定政府與市場、企業(yè)、社會的權責邊界，為政府如何放權積累了經驗。另一方面，上海自貿區(qū)也在監(jiān)管環(huán)節(jié)摸索了有效的改革路徑。在三年改革過程中，上海自貿區(qū)先行先試，成為改革創(chuàng)新的驅動與引擎，積累了大量“可復制，可推廣”的經驗，值得學術界和實踐部門進行深入分析與探討。

2 簡政放權倒逼改革

開放，既是改革的重要內容，也是倒逼改革不斷深化的強大動力[2]。開放必須把握好關鍵環(huán)節(jié)的權力下放。上海自貿區(qū)選擇行政審批制度改革為突破口，在投資項目管理、外商投資企業(yè)設立及變更管理、工商登記三個環(huán)節(jié)，觸發(fā)政府管理方式的改變，倒逼政府職能改變。以投資項目管理核準制改為備案制制度為例，以前，外資認證機構要進入中國市場，要滿足10名以上相應領域的專職認證人員，經歷漫長的事前審批，如今，上海自貿區(qū)的外資投資項目申請僅需通過備案系統(tǒng)在線填報和提交備案申請；并由備案機構甄別與核對填報信息，備案人就可以自行選擇是否領取備案回執(zhí)，并且要求備案機構應在3個工作日內完成備案。商務部新聞發(fā)言人孫繼文提到：2016年1至6月，4個自貿試驗區(qū)99%以上的外商投資企業(yè)是通過備案方式設立的，與“逐案審批制”相比較，紙質材料減少90%，辦理時限由20個工作日縮減至3個工作日內，受到廣泛認可[3]。不容置疑，上海自貿區(qū)負面清單管理模式的推行成效顯著，關鍵環(huán)節(jié)的行政審批事項梳理，相近類別審批事項“全鏈條”取消或下放，能夠實現最大限度精簡優(yōu)化，放寬市場準入，方便社會資本進入，實現由簡政放權倒逼政府供給側結構改革，不斷推進政府治理能力現代化。

3 監(jiān)管服務大膽創(chuàng)新

李克強說，放與管相輔相成，更有效的管就可以更多的放，管得好才能放得活[4]。圍繞關鍵環(huán)節(jié)，上海自貿區(qū)政府通過打造信息平臺、綜合執(zhí)法落實事中事后監(jiān)督，在尊重市場機制作用的前提下遵循“市場主導、政府促進”的原則，充分發(fā)揮了政府的協調作用。

上海自貿區(qū)管委會同海關、檢驗檢疫等部門共同搭建的監(jiān)管信息共享平臺，不僅在實行管理過程中做到相關法律法規(guī)等信息公開，而且彌補原有監(jiān)管“各自為戰(zhàn)、各管一段”的分散式缺陷，有利于政府部門之間信息流通，提高強化自貿區(qū)整體監(jiān)管和集約監(jiān)管能力，使得政府的治理更加規(guī)范、高效，同時促進行政審批改革內容的透明化，不斷推進審批服務內容與治理能力的現代化。

另一方面，上海自貿區(qū)進行政府部門公開合作、協同管理的嘗試，建設綜合執(zhí)法機制建設，引入社會力量同政府力量協作。上海自貿區(qū)成立包括市場監(jiān)督綜合執(zhí)法、文化綜合執(zhí)法、城市建設管理綜合執(zhí)法和知識產權綜合執(zhí)法等在內的自貿區(qū)綜合執(zhí)法體系，形成彼此公開、相互配套、有效協作的綜合性監(jiān)控體系，避免出現部門職能交叉、監(jiān)管真空、相互推諉的情況。綜合執(zhí)法體系以公開協作的特點，能有效降低管理成本，提升政府管理實效，促進部門之間信息共享，體現了合作能力的加強。

4 共同治理缺乏制度基礎

北京大學燕繼榮教授表示，治理能力現代化就是政府和非政府組織共同來管理社會，是共管共治的概念，實際上是政府、社會和企業(yè)共同合作，共管共治[5]。上海自貿區(qū)改革試驗過程中雖然取得了理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，但是政府多元化管理存在宏觀協調問題，需要找到深入改革的突破瓶頸。

4.1 政府多元化管理需要宏觀協調

上海自貿區(qū)的建設和發(fā)展涵蓋了諸多領域，涉及多個職能部口的綜合管理事務，多元化的政府職能管理缺乏政策的支持與規(guī)章制度的保障。自貿區(qū)在統(tǒng)一執(zhí)法程序文書和建立聯勤聯動平臺兩大環(huán)節(jié)均無政策覆蓋，缺乏相關政策制定，其余環(huán)節(jié)的政策密度較低[6]。因此，有些部門還一直堅持著誰審批誰管理的片面觀點，錯誤地認為工商部門作為市場的兜底管理者[7]。

4.2 社會參與急需配套制度實施

上海自貿區(qū)雖然成立了社會力量參與市場監(jiān)管制度，但急需配套機制促進參與制度的落實。雖然自貿區(qū)管委會有邀請行業(yè)中代表性的企業(yè)加入行業(yè)協會的行為，但公司在現有行業(yè)協會定位不清、功能不實的背景下，加入行業(yè)協會的意愿并不高。共同治理需要有規(guī)范的行化標準和平臺機制。目前，自貿區(qū)在委托行業(yè)協會制定行業(yè)標準和行業(yè)公約方面還沒有實質性的政策變革和突破，社會力量的參與還存在諸多障礙。

5 趨勢與展望

本屆政府從相對內部的行政審批制度性改革，到提倡全面提升政府管理和服務質量，經歷了一個全面深化的發(fā)展過程[8]。順應“互聯網+政務”發(fā)展趨勢，上海自貿區(qū)應該在互聯網開放、共享、平等和協作的思維下，不斷完善負面清單、權力清單以及服務清單，規(guī)范政務服務相關標準，全面提升服務能力。

5.1 完善負面清單標準規(guī)范

負面清單管理模式意味著政府管理思路從控制到開放，劃分政府權責邊界，倒逼政府職能，是深入改革的重點內容。上海自貿區(qū)應該一方面在內容上嚴格把關，通過提高負面清單的安全度，對于可能危害國家安全以及危害民計民生等經濟重要產業(yè)的行為，參考美國設立附加清單增添額外的條款的形式進行有效保障。而另一方面，對于具有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)應該簡化前置審批門檻。這樣不僅維護了我國的自主貿易權，而且還維護了我國有關組織部門修改、刪除各種不利貿易舉措，增加有利的貿易舉措。

5.2 優(yōu)化審批技術提高服務性

上海自貿區(qū)在互聯網開放、共享、平等和協作的思維下，需要不斷通過信息技術整合、傳輸與共享信息，實現口岸、港口、自貿區(qū)的電子信息化，提高政府管理的效率。

推動基層服務網點與網上服務平臺無縫對接，加快將網上政務服務向基層延伸。通過實體大廳與網絡平臺的融合，進一步提升實體政務大廳服務能力，形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式。加快政務信息資源互認共享，推動服務事項跨地區(qū)遠程辦理、跨層級聯動辦理、跨部門協同辦理，逐步形成全國一體化服務體系。[8]運用大數據、云計算等新技術，發(fā)揮統(tǒng)一技術模型的作用，指導規(guī)范地區(qū)政務服務平臺規(guī)劃設計和建設，建設面向用戶的互聯網+政務服務評估指標體系，問診政務服務工作問題，引導政務服務向更高層次發(fā)展，實現深入改革。

[1]上海自貿區(qū)：以更大開放促改革-新華網[Z].2016.

[2]上海自貿區(qū)試行外商投資備案制三年成效顯著將全國推行|界面新聞?中國[Z].2016.

[3]李克強:用更大的放更好的管更優(yōu)的服持續(xù)推動政府職能轉變和釋放發(fā)展?jié)撃躝新華每日電訊[Z].2016.

[4]十八屆三中全會首提國家治理體系和治理能力現代化-時政頻道-新華網[Z].2016.

[5]鄒尚汶.上海自貿區(qū)推進政府職能轉變政策的成效研究[D].華東師范大學,2016.

[6]黃箭.工商行政審批制度改革創(chuàng)新研究[D].華東政法大學,2014.

[7]專家學者解讀《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》-廈門中小在線[Z].2016.