政府引導基金助推產業結構優化機理分析

郭普松

【摘要】近年來，隨著我國政府引導基金井噴式增長，投后管理任務日益繁重。其中，優化產業結構是投后管理的主要目標之一。產業結構優化是指產業結構的合理化和高度化。政府引導基金在宏觀層面上的乘數效應，在中觀層面上的定向扶持功能，在微觀層面上落到實處共同助推產業結構合理化。政府引導基金主要通過所投產業和企業的人力資本積累、技術進步、產權結構改革等途徑助推產業結構高度化。同時，還需要采取規范發展股權交易市場、建立健全企業信用體系、完善績效評價體系、完善法律制度體系、完善高端人才培養和引進機制等配套措施，保障產業結構優化目標的順利實現。

【關鍵詞】政府引導基金；產業結構；合理化和高度化；配套措施

一、引言

在經濟系常態下，加快轉變經濟發展方式，淘汰落后產能，持續優化產業結構和產品結構，培育新的經濟增長點，集聚發展新動能，脫虛向實，促進產融結合向融產結合轉變，提高金融服務實體經濟的能力和效率，疏通融資管道，需要政府和更多市場化力量推動。政府引導基金恰恰是將實體經濟與社會資本、金融資本結合的一個有效的工具。充分發揮政府投資基金的引導作用，撬動社會資本投資實體經濟和項目，勢在必行。2011年以來，我國政府引導基金的發展呈現出井噴式增長態勢，數量年均增長2.83倍，規模年均增長6.5倍。截至2016年底，全國共有政府引導基金901支，規模2.4萬億元。投資的主要方向為醫療健康、人工智能和TMT，而物聯網和大數據日益成為新的投資熱點。

中央和地方政府有關部門相繼出臺了政府引導基金支持實體經濟、重點領域和產業發展的政策和規定。財政部[2015]210號文《政府投資基金暫行管理辦法》規定，政府投資基金支持的重點領域包括：創新創業、中小企業發展、產業轉型升級和發展、基礎設施和公共服務領域。國家發改委出臺的2800號文《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》明確指出政府引導基金主要投資領域包括：非基本公共服務領域、基礎設施領域、住房保障領域、生態環境領域、區域發展領域、戰略性新興產業和先進制造業領域、創業創新領域。政府引導基金優化產業結構的目標已經設定，但在政策執行過程中，即在政府引導基金運作過程中能否順利實現目標，還有許多中間環節需要深入研究和把控，例如，政府引導基金如何推動創新創業，激發新興產業：如何通過扶持重點企業發展，降低融資成本，來支持重點產業優先發展；如何實施企業重組，淘汰落后產能、壓縮過剩產能等等問題，實現企業創造價值的微觀效應和產業結構調整的宏觀效應之間的有效銜接。

二、文獻回顧

國外學者關于政府引導基金的研究大多采用案例分析法，以美國小企業投資基金、歐洲投資基金、以色列YOZMA基金和HEZNEK基金、蘇格蘭聯合投資基金、澳大利亞HFF基金作為樣本，研究發現，政府引導基金對于初創期的企業的支持作用非常顯著，通過培訓效應和示范帶動，可以營造創新創業的良好氛圍（Lener，2000；Sorenson&Audia，2000）。政府引導基金緩解了小企業和新企業創新活動投資不足的問題（Hall，2002）。政府投資于創業投資基金并沒有擠出私人資本，甚至在某種程度上政府投資的增加反而促進了更多的社會資本加入到創業投資基金市場中，這對整個產業的發展是有利的（Benoit Leleux&Bernard Surlemon，2003）。政府引導基金促進創新創業，這與當前產業結構調整中小企業重要性提升的現實相一致（van，carree&Thurik.2005）。政府引導基金管理人通常專業化程度較高、經驗較豐富，在特定行業信息不對稱的非有效市場中，能更有效更精確篩選有潛在價值的企業（Satn ila&Soren son，2011）。

國內學者的研究主要集中在四個方面：一是政府引導基金的的地區差異；二是政府引導基金的績效評價：三是基于委托代理理論的風險防控：四是法律制度建設。楊敏利，李昕芳，仵永恒（2014）研究發現，落后地區政府引導基金的引導效應比發達地區顯著，創業投資發展成熟省份的政府引導基金對社會資金具有擠出效應。楊敏利，王晗，董建衛（2015）實證研究了政府引導基金對城市創投業發展的重大作用。一些學者將產業導向、政策支持方向、杠桿效應、風險控制、保值增值、GDP增長率等關鍵因素納入指標評價體系，并做了實證分析（李洪江，2010：李洪江，鮑曉燕，2011；李希義，2011；施國平，黨興華，董建衛，2016；房燕，鮑新中，2016）。另一些學者研究了政府引導基金運作中的委托代理關系，基于信息不對稱條件下的道德風險問題，并提出了相應的防范措施（張蕾，侯潔，王志敏，2011；劉思聰，彭金鑫，2011；陳蕾，2011；王其冬，黃冉陽，賀賽龍，2011；林創偉，曾麗，2014）。還有一些學者從完善政府引導基金的法律政策，優化制度設計的角度提出了措施建議（馬楠，王榮華，2013；李波，2016）。綜觀國內外學者對于政府引導基金的已有研究，在產業結構優化機理的研究方面很不夠，需要分析政府引導基金在募、投、管、退等各個環節對于產業結構優化的作用及機制，以期政府引導基金在助推產業結構優化方面能夠發揮最高效的作用。

三、政府引導基金助推產業結構優化的機理分析

產業結構優化是指各產業協調發展、產業總體發展水平不斷提高的過程，包括產業結構合理化和高度化兩個主要方面。產業結構合理化是指產業之間的經濟技術聯系和數量比例關系趨向協調平衡的過程。產業結構高度化是指產業總體發展水平不斷提高的過程，主要包括高加工度化、高附加值化、技術集約化、知識化和服務化。政府引導基金拓寬了產業結構優化的的途徑，產業結構調整中往往通過增量資金的導向作用，增加對新興行業的資金扶持，減少對過剩行業投資，停止對落后行業的資金投入，從而有利于產業結構優化。

（一）政府引導基金助推產業結構合理化

產業結構合理化的研究最早追溯至古典政治經濟學時代，注意到隨著分工的深化和市場的擴大，引起要素從低收益產業流向高收益產業流動，資源配置得到優化，產業結構呈現出一定的演進趨勢，即合理化的趨勢（w illiam Pet-鉀，1691：A d am Sm ith，1776）。到了近代，一些經濟學家提出了三次產業劃分的思想（A.G.D Fish-er，1935：colinClark，1940；Sinon Kuznets，1941），并分析了三次產業的產值結構和勞動就業結構變動的趨勢，及它們之間的互動關系。20世紀70年代前后，美國經濟學家霍利斯·錢納里（Hollis B.Chenery，1968，1975）通過近四十個國家產業結構的變動數據的分析，得出了一些規律性的結論，制定了“國際標準”，以此作為參考，判定一國或某個區域產業結構是否合理。國內學者主要分析了技術創新、勞動力和資本要素的流動、政府職能的轉變、對外開放、收入增長、資本深化、金融發展等因素對我國產業結構合理化的影響（唐德祥，孟衛東，2008；干春暉，鄭若谷，2009；余子鵬，劉勇，2011；杜傳忠，郭樹龍，201l；于澤等，2014；羅榮華，門明，何珺子，2014）。

政府引導基金一般承擔中央和地方的宏觀調控職能，在宏觀層次上，通過投融資的杠桿放大作用，發揮乘數效應；在中觀層次上，落實中央和地方的產業政策，對具體的產業具有定向扶持功能：在微觀層次上，引導社會資本最終投向具體的企業或項目，支持創新創業，在一定程度上化解中小微企業融資難、融資貴的問題。政府引導基金在這三個層次上形成合力，助推產業結構向著合理化的趨勢演進。

1、宏觀層面的乘數效應。在宏觀層面，國家依據市場經濟的一般規律，為了促進總量平衡，保持經濟持續、穩定、協調增長，運用財政政策、貨幣政策和經濟計劃，實現資源的優化配置，為微觀經濟運行提供良性的宏觀環境，使市場經濟得到正常運行和均衡發展。政府引導基金正好是財政政策和貨幣政策的最佳結合點，兼具投資功能和融資功能，在當下成為國家一個重要的宏觀調控工具。依據國家宏觀調控方向和產業政策導向，政府引導基金重點支持新興產業培育、傳統產業改造提升、現代服務業發展、現代農業開發和PPP模式的基礎設施產業發展。為戰略性新興產業兼并重組、產業鏈整合、產業集中度提升、國企重組改制等政策目標提供長期穩定的資金來源。政府和社會資本合作，發起設立母基金，給子基金融資，委托基金投資公司管理，再投資于各個具體的企業或項目。政府引導基金連接著金融和實業，對中小企業創新創業、企業管理的改善都具有較大的促進功能。中、省、市各級政府層層設立母基金，再參股下級政府母基金，然后參股各級子基金，層層加杠桿，放大資金量投資企業，產生巨大的乘數效應。

2、中觀層面定向扶持功能。政府引導基金中的產業投資基金往往按照產業門類的劃分，設立各個具體的產業投資基金，如能源投資基金、金融投資基金、集成電路產業投資基金、現代農業投資基金、現代服務業投資基金、高技術產業投資基金等。另一方面，政府引導基金也常常按照一個產業發展的不同階段，設立不同的基金類型。因而政府產業引導基金在中觀層次上發揮著定向扶持功能。借鑒Gort&Klepper（1982）和Klepper&G raddy（1990）關于產業生命周期的研究，依據市場需求增長潛力、產品品種多少、競爭者多少、市場占有率狀況、技術革新和用戶購買行為等指標來劃分，每個產業都要經歷一個由成長到衰退的演變過程，一般分為初創（幼稚）、成長、成熟和衰退四個階段。在初創期，政府天使引導基金使有價值的創意、新理念和新的商業模式能夠付諸實施，開發出新的產品設計，開拓新的市場，孕育新的產業。政府創投引導基金投資風險大、高成長性的科技型小微企業，提供服務指導開發新產品，必要時，提供政府訂單，以使其獲取穩定發展所需的現金流。在成長期，政府成長引導金期望其所投資產業的長期盈利潛力超過市場預期，這種超額收益常常來自于產品創新、市場份額的擴大或者其它原因導致的收入及利潤增長。在成熟期，政府引導基金往往采取夾層融資的模式，為產業的發展提供多元化的融資渠道。也有采取IPO基金的模式，通過被投資企業上市，政府引導基金退出。在衰退期，產業重組基金從事特定企業或資產重組和并購，通過對原有生產要素的重新配置，實現一個行業甚至一個產業的持續發展。

3、微觀層面落到實處。政府引導基金通過股權投資，投資于各個具體的有發展潛力的企業和項目，投資于風險大、回報周期長的項目，大力扶持處于生物醫藥、集成電路、軟件開發、新一代移動通訊、工業機器人、3D打印、新能源、新材料等領域發展早期的中小微企業，通過示范效應，吸引更多社會資本培育市場需求，帶動商業化的天使基金和創投基金進入這些領域，培育出一大批適應市場需求、自主創新能力強的高新技術企業。政府引導基金針對企業發展所處的不同階段可以設立不同的基金類型。根據G reiner（1972）、Churchill&Lew is（1983）、A dizes（1989）等學者關于企業生命周期理論的研究，企業生命周期有種子期、初創期、發展期、擴張期、成熟期、上市前期、上市后期、衰退期。企業發展所處階段不同，相對應的政府引導基金類型有：天使基金、創業基金、成長基金、并購基金、夾層基金、Pre-IPO基金等。在初創階段，天使投資和風險投資是不錯的選擇：成長階段，成長基金投資是最佳選擇：成熟階段，可采用夾層基金、并購基金、上市基金等多元化的融資模式：在衰退期，并購基金比較適宜。

（二）政府引導基金助推產業結構高度化

國內外學者關于產業結構高度化的研究主要分為兩派，一是新古典經濟學的要素推動機制，即認為技術、資本、勞動等投人要素，以及社會需求是影響產業結構高度化的關鍵因素。一些學者（Penede r，2003；李平，張玉，2012；齊鷹飛，王偉同，2014；張桂文，孫亞南，2014）研究了人力資本積累規模報酬遞增效應、“干中學”、“知識外溢”效應，促進優質生產要素向高效率生產部門的流動，以及誘發技術創新，推動技術引進、消化和吸收，從而驅動產業結構向高度化演進。另一些學者（D asgupta&S riglitz，1980；Lin&zhang，2009；黃茂興，李軍軍，2009）研究了技術進步對產業結構高度化的推動作用。還有一些學者（Laitner，2000；Kong sam ut etal，2001；張平、余宇新，2012；武曉霞，2014）從需求拉動角度，以服務業在產業結構中比重的升高作為產業結構高度化的一個重要衡量標準。二是新制度經濟學的產權結構優化對于產業結構高度化的影響。張月有、凌永輝和徐從才（2016）研究后認為，所有制結構變遷引起產權特征差異化，通過優勢互補，進而促進產業結構高度化。

政府創投引導基金能夠支持科研院所的學術帶頭人、首席科學家和技術專家組成自己的研究團隊，創立科科技企業，培養人才，積累人力資本。或者支持母體企業中具有一定風險偏好的技術骨干、高管、營銷人員，發現新的市場機會，創新技術、實踐新的商業模式、開辟新的營銷渠道，跳槽自立門戶，創新創業，吸納社會勞動力就業，提高勞動力素質，蓄積人力資本。人力資本的持續積累，將驅動產業的就業結構的高度化，提高勞動生產率，保證經濟平穩較快增長。政府引導基金助推產、學、研合作，打造產學研合作典范，推動科研院所與企業強強聯合，開展資本與技術的合作、資本與資本的合作、技術與技術的合作，建立技術創新聯盟，衍生出一大批技術創新型企業，形成產業集群，通過集群內人員的流動和交流，產生“技術外溢效應”和“干中學”，提升集群內產業的整體技術水平，推進區域產業結構的高度化。技術創新風險補償基金和科技成果轉化基金有助于鼓勵技術創新，推動技術進步，支持大學和科研院所的科技成果到企業轉化，或鼓勵創立科技企業，提高產業結構的技術水平，促進產業結構的高度化。

政府關于支持互聯網、物聯網、云計算、大數據、工業機器人等方面的引導基金，能夠提高傳統產業的信息化水平和自動化水平，提高企業決策的科學性和即時性，降低經營風險。尤其是大大提高智能制造的水平，用工業機器人將處于高危、超繁重體力工作環境中的勞動力解放出來。用“互聯網+”改造提升傳統服務業，發展共享經濟，迅速擴張消費市場和提高服務的便捷度。

政府設立的產業并購基金和PPP投資基金能夠在推動政府與社會資本合作方面，引起所有制結構的變遷，發展“混合所有制”，深化國企改革，尤其是產權結構改革，調動各種因素的積極性，促進產業結構的高度化。

四、政府引導基金助推產業結構優化的配套措施

政府引導基金要有效發揮中央和地方政府宏觀調控職能，順利實現產業結構優化的目標，還需采取以下配套措施。

（一）規范發展股權交易市場

大力發展各類股權市場運營主體，包括股權交易中心、股權交易所、股權托管交易中心等，有效解決中小微企業融資難、融資貴問題，為中小企業提供新三板掛牌、四板掛牌、股改重組、財務服務、法律咨詢、投融資等全方位、多層次的服務，為政府引導基金的順利退出、循環發展提供暢通的渠道和高效的途徑。

（二）建立健全企業信用體系

建立健全企業信用信息征集、評價、公示、互聯共享、激勵懲戒聯動體系，大力發展信用中介組織，培育信用服務市場，不斷完善企業信用體系建設的配套法律制度。以企業信用體系建設為切入點，優化投資環境，為基金管理公司篩選投資項目和投資企業，降低交易成本和投資風險提供決策參考。

（三）完善績效評價體系

隨著近幾年我國政府引導基金呈井噴式增長，投后管理的任務也日益繁重，尤其是績效管理急迫需要跟上?？冃Ч芾淼暮诵氖墙⒑屯晟埔幏犊茖W的績效評價體系，這一點在財政部的《政府投資基金暫行管理辦法》中作了明確規定。借鑒國內外成熟的經驗，從合規、管理、效益三個維度，完善政府引導基金績效評價指標體系。根據評價結果，找出政府引導基金發展的短板，制定和實施整改的措施與辦法，提高財政資金的配置效率。

（四）完善法律制度體系

目前，國內關于政府引導基金的立法滯后，有關法律規定只能散見于《公司法》、《證券法》、《合伙企業法》、《產業投資基金管理暫行辦法》、《政府投資基金暫行管理辦法》、《財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》、《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等法律規定文件中，缺乏系統的、專門化的法律政策支持。為了政府引導基金的健康可持續發展，急切需要出臺政府引導基金的專門法律，以及有關管理實施細則。

（五）完善高端人才培養和引進機制

國內基金人才管理行政化，市場化激勵環境和機制沒有形成，高端人才外流嚴重，發展新型基金業和基金創新業務缺乏人才支持。通過設立政府引導基金，培養基金投資家及其管理團隊。實行對高端基金人才的個稅返還政策，以及在人大代表和政協委員等人選方面給予一定的政治待遇，才能留住人才。