我國地方政府債務(wù)風險成因分析

文/劉浩，重慶人文科技學院金融系

我國地方政府債務(wù)風險成因分析

文/劉浩，重慶人文科技學院金融系

2008年全球金融危機以及近年來的歐洲主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā),使得國內(nèi)外學者紛紛將國家經(jīng)濟風險的研究提上了日程。尤其是08年底四萬億經(jīng)濟刺激計劃實施以來,我國地方政府債務(wù)的風險變得尤為引人關(guān)注。根據(jù)審計署發(fā)布的地方政府債務(wù)審計報告,截止至2013年6月底,我國各級政府負有償還責任的債務(wù)20.7萬億元。如果考慮或有債務(wù),我國各級政府債務(wù)規(guī)模約為30. 3萬億元,其中地方政府債務(wù)余額約17.9萬億元。國外的歷史經(jīng)驗告訴我們,地方債務(wù)的規(guī)模過大很容易引發(fā)財政危機和經(jīng)濟危機,甚者會危及到國家社會穩(wěn)定。隨著我國地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴大,如何有效地防范和控制地方政府債務(wù)風險,已經(jīng)成為一個困擾地方政府的問題。

地方政府；債務(wù)風險；成因

1 背景

2008 年美國爆發(fā)的金融危機通過多種途徑蔓延至我國,對我國的經(jīng)濟增長產(chǎn)生了巨大的負面影響。為了應(yīng)對此次金融危機帶來的沖擊,我國政府宣布實施四萬億刺激經(jīng)濟計劃。該計劃一經(jīng)宣布,各地方政府馬上開始進行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,實際的投資量遠遠超過了四萬億元。但是,現(xiàn)階段我國地方政府本身收入來源有限,只能采取變通手段,成立融資平臺公司向銀行借款。表面上看,雖然地方財政的預(yù)算狀況良好,實際上卻逐漸積累了大量的債務(wù)風險。漸漸地,地方政府債務(wù)風險問題在當前經(jīng)濟體制改革中變得突出起來,也引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

2 我國地方政府的發(fā)展歷程

2.1 立法禁止地方債政府債券

我國地方債發(fā)行的歷史可以追溯到建國初期,例如為了加速東北經(jīng)濟發(fā)展,經(jīng)國務(wù)院批準在1950年發(fā)行東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債。1958年,為了恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展,促進地方經(jīng)濟生產(chǎn),國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》,允許各地方政府在必要時發(fā)行建設(shè)公債。之后,由于政治因素,我國經(jīng)濟發(fā)展緩慢,地方債務(wù)的發(fā)行也處于停滯階段。直至改革開放之后的1979年,少數(shù)地區(qū)為了自身發(fā)展開始舉借政府債務(wù)。從此以后,各地政府開始發(fā)行地方債券及國有企業(yè)債券,以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的財政支出需求。

然而,1993年,出于對地方政府償債能力的疑問,國務(wù)院下令禁止了地方政府債券的發(fā)行,并開始逐步推行財政分稅制改革。之后頒布的《預(yù)算法》進一步明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”該《預(yù)算法》一直沿用至今。

2.2 地方政府通過變通的方式舉債

自分稅制改革實施以來,由于地方政府稅收收入減少,且中央轉(zhuǎn)移支付力度不夠,地方政府的財政收入大幅削減。然而,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,各個地方政府之間的競爭加劇。為了吸引外資,各地方政府開始大量進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對于資金的需求日趨強烈。然而受制于法律法規(guī),地方政府無法通過發(fā)行地方政府債券的方式來獲得融資。

在這種情況下,地方政府為了自身的發(fā)展,紛紛采取變通政策,各種融資平臺公司如雨后春夢般的成立。融資平臺公司一方面規(guī)避了《預(yù)算法》對地方政府舉債的限制,另一方面從銀行等渠道獲得了大量資金,確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正常運轉(zhuǎn),推動了地方經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

2.3 財政部代發(fā)地方政府債券

在金融危機的背景下,為了穩(wěn)定經(jīng)發(fā)展,2009年國務(wù)院經(jīng)研究決定,地方政府可以根據(jù)自身預(yù)算需求,向財政部申請代理發(fā)債。相關(guān)債務(wù)由財政部統(tǒng)一管理、歸還。新疆維吾爾自治區(qū)政府債務(wù)作為我國首期地方政府債務(wù),于2009年4月3日在上海證券交易所發(fā)行上市。地方債務(wù)的發(fā)行規(guī)模需要全國人大審議決定,近年來,經(jīng)人大批準的地方債規(guī)模均在2000億元左右。雖然,以財政部“統(tǒng)發(fā)統(tǒng)還”的形式發(fā)行的地方政府債券與真正意義上的市政債券還有一定區(qū)別,但改革是一個循序漸進的過程,地方政府債務(wù)發(fā)行的放幵為今后向地方政府獨立發(fā)債奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.4 地方政府作為試點發(fā)債

鑒于之前由財政部統(tǒng)籌的債務(wù)發(fā)行狀況良好,2011年10月20日,財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》。該辦法批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市作為地方政府自行發(fā)債試點。3辦法規(guī)定,地方政府可以在規(guī)模限額內(nèi)自行組織發(fā)行本地政府債券,并對地方政府債權(quán)的品種、定價、規(guī)模及償還辦法做出了詳細規(guī)定。2013年6月25日,財政部又發(fā)布了《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》,該辦法將江蘇省及山東省也納入了自行發(fā)債的試點范圍。

3 地方政府債務(wù)風險的成因分析

3.1 轉(zhuǎn)移支付制度失效

隨著我國改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,各地方經(jīng)濟也呈現(xiàn)出了良賽不齊的現(xiàn)象。沿海東部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中占得先機，遙遙領(lǐng)先于中西部地區(qū),也導(dǎo)致各地區(qū)見的政府財政收入差異較大。為了彌補這一差異,中央政府采取了轉(zhuǎn)移支付制度作為解決方法。但是,隨著轉(zhuǎn)移支付制度的實施,其中也暴露出不少問題。在地方政府財源受分稅制改革的影響下,中央政府的轉(zhuǎn)移支付并不能實現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷,也無法滿足各地方政府經(jīng)濟發(fā)展的資金需求。

由實施效果可以看出,現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在許多問題。其中最突出的在于,轉(zhuǎn)移支付制度的隨意性。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并沒有被列入法律,依法實施。在具體操作過程中,就導(dǎo)致許多地方政府可以通過找關(guān)系獲取更多資金,有失公平的現(xiàn)象。就轉(zhuǎn)移支付到底應(yīng)該轉(zhuǎn)移給誰,轉(zhuǎn)移多少的問題,一直沒有明確的文件指導(dǎo),并逐步發(fā)展成為地方政府與中央政府討價還價的結(jié)果。在確定具體轉(zhuǎn)移規(guī)模時,更是往往由一個人說了算,導(dǎo)致尋租現(xiàn)象日益娼獗,嚴重制約了地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。

3.2 扭曲的政績評價體系

如果說財政體制改革是點燃地方政府債務(wù)風險的火苗,那么目前扭曲的政績評價體系無疑是在火上繞油。由于在過往的行政管理中,對官員干部的考核往往只重視經(jīng)濟發(fā)展的速度,從而導(dǎo)致唯GDP論盛行。各個地方官員為了自身發(fā)展,不管項目的可行性,盲目上馬各種招商引資項目,導(dǎo)致工業(yè)園濫建、重建的情況普遍出現(xiàn)。另外,由于我國地方政府官員普遍任期較短,用較長期限的債券融資便成為了他們最得心應(yīng)手的法寶。在自己的任期內(nèi)肆意發(fā)債,大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),贏得民心和上級賞識,而不管繼任者償還債務(wù)的壓力。長此以往,地方政府債務(wù)越滾越大,最終會導(dǎo)致風險不可避免的爆發(fā),進而對整個宏觀經(jīng)濟都將產(chǎn)生影響。

3.3 政府行為短期化

按照地方政府關(guān)于任期的相關(guān)規(guī)定,各級官員在正常情況下的任期一般為五年。在五年之類,官員往往希望做出一番事業(yè),贏得民心,更臝得上司的青睞。由于目前的反腐政策嚴厲,官員都傾向于采用不易受到關(guān)注的融資方式來籌措投資基金,以融資平臺公司舉債就成為了一個很好的選擇。于是,每任官員急于項目立項,盲目舉債。由于任期較短,債務(wù)期限較長,現(xiàn)任官員完全不考慮債務(wù)結(jié)構(gòu)和實際償債能力,只需通過一切手段獲取債務(wù)資金發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟。

另外,較長的政府債務(wù)期限也會對政府行為產(chǎn)生影響。一方面,它會導(dǎo)致地方政府舉債融資的傾向加強,地方政府債務(wù)的規(guī)模將變得不可控制。另一方面,由于大部分政府債務(wù)的資金來源為銀行,：債務(wù)風險很容易傳染至金融體系當中,造成金融風險。

3.4 地方政府之間的競爭

我國的行政區(qū)域劃分類似于聯(lián)邦制,因此各地方政府之間的競爭十分激烈。這種競爭最初開始于招商引資熱的興起。在改革幵發(fā)的春風下,各地方政府開始了瘋狂的招商引資之路。為了吸引外資進入本地,政府開始大量修建基礎(chǔ)設(shè)施項目,為外資企業(yè)配套服務(wù)。由此,便產(chǎn)生了大量的資金缺口。地方政府在自身財源緊張的情況下,只能借助于舉債來贏得與其他政府的競爭。另一方面,由于地理位置的原因,我國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距較大,從而引發(fā)了中西部地區(qū)追趕東部地區(qū)的熱潮。地方政府首先認同的就是需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施才能發(fā)展本地經(jīng)濟,于是舉債的規(guī)模又被提高了一個檔次,風險也日積月累,如果不加以防范,必然會釀成大禍。

3.5 宏觀調(diào)控因素

由于我國市場經(jīng)濟起步較晚,經(jīng)濟水平長期較發(fā)達國家有較大差異。加快經(jīng)濟建設(shè)步伐、提高居民生活水平在現(xiàn)階段成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的首要目標。于是國家開始鼓勵各地方政府想盡一切辦法發(fā)展地方經(jīng)濟。各地方政府為了響應(yīng)國家號召,爭先恐后的修建工業(yè)園區(qū),招商引資。然而,地方政府的財政收支狀況也隨著過大的投入變得惡化。為了彌補赤字,地方政府只有選擇舉債。債務(wù)規(guī)模逐漸越滾越大,風險也逐漸聚集。

此外,2008年金融危機爆發(fā)后,為減輕金融危機對我國經(jīng)濟的沖擊,中央政府提出了史上規(guī)模最大的刺激經(jīng)濟計劃。由于該項計劃大部分資金均需要地方政府自身籌得,舉債便又成為了地方政府的救命稻草。根據(jù)2010年審計署出具的審計報告顯示,當年全國地方政府債務(wù)總額為10.7萬,其中有5.2萬億元是在2009年通過舉債取得。由此可見,中央政府的宏觀經(jīng)濟政策調(diào)控也是地方政府債務(wù)規(guī)模激增的重要原因之一。

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本文系重慶市教育委員會人文社會科學研究項目“地方政府性債務(wù)風險防范與化解研究——以重慶市區(qū)縣政府為例”的階段性成果