安理會大國否決權的歷史與現實意義

安理會大國否決權的歷史與現實意義

雷建鋒

中國外交；安理會大國否決權；中國國際權利；中國國際義務

安理會大國否決權在歷史上曾發揮重要作用，當前和今后很長時期仍具有重要意義。否決權為維護以聯合國為核心的國際體系的穩定，維護安理會大國，特別是居于弱勢地位的大國權利，維護中小國家的利益都有重要意義。到目前為止，安理會大國否決權的現實基礎依然牢固，輕言廢除否決權制度不僅不能促進國際和平與安全，更不能弘揚國際公平與正義。準確理解安理會大國否決權的歷史和現實意義才能擺脫西方構建的話語體系的束縛，更加理性、堅決地維護中國和發展中國家利益，利用聯合國機制主持國際正義。

近年來有些中小國家認為安理會大國否決權有悖于《聯合國憲章》的“各成員國主權平等”原則，要求取消和限制否決權；特別是安理會大國意見嚴重分歧時，這種呼聲就會頻現。關于安理會大國否決權的以往研究可分為三類：其一，關于大國否決權的全面研究。這種研究多是對否決權的產生、大國否決權的行使的描述、回顧和展望。該研究指出了否決權的歷史貢獻與不足。[1](P460)作為早期的安理會大國否決權研究，無疑具有探索精神和重要意義。然而該研究主要為歷史事件記敘，缺少理論分析深度。另外，該研究已近20年前，自然不能涵蓋晚近安理會大國否決權實踐和當下國際政治現實。其二，在聯合國改革的分析框架下分析否決權問題。[2]這類研究只是把大國否決權當作聯合國改革的部分內容，不是專門研究，分析深度自然不及第一種研究。其三，有關安理會大國否決權的相關資訊。[3]這種研究提供了有關聯合國研究感性和零散的素材。但是嚴格說來，這種資訊性質的文章不能算作有學理價值的研究。

以上研究的缺陷也很明顯，首先，沒有從國際組織發展史的角度分析安理會否決權的價值，也缺少理論框架，歷史與現狀描述多于學理分析；其次，定性分析多于定量分析，結論模棱兩可，不能說明否決權實質和存廢。本文運用國際機制理論，將安理會大國否決權放在人類減少無政府社會的安全困境的制度設計的演進中分析其產生原因、歷史價值、制度創新和當下意義。就現實意義而言，安理會負有維護國際和平與安全的首要責任，而安理會五大常任理事國是安理會的核心，也是國際安全公共產品的主要提供者，五大國的否決權就是其在安理會和聯合國內崇高地位與重大責任的體現。聯合國成立至今已有72年，在當前國際體系急劇轉變的特殊時期，如何認識安理會大國否決權的歷史與現實意義無疑仍有重大意義。特別重要的是，作為安理會常任理事國，聯合國是中國維護國家利益和國際和平與安全的最重要的國際機制，深刻認識安理會大國否決權之當代價值，平衡中國在國際社會中的權利與責任，將國家利益的維護和國際正義的擔當統一起來，是本文的根本關懷。

一、作為集體安全機制創新的安理會大國否決權

國際社會的無政府特性迫使不同群體想方設法增強實力以求競爭優勢；同時，他們不斷探索安全和平之制度以緩解安全困境。有人曾倡導建立世界帝國，統一天下，以減少紛爭與沖突。然而世界帝國難成；即使建立了帝國，也不能消弭內斗。因此，借國際機制或國際組織實現和平則成為不得已的選擇。

東亞地區，早在公元前579年的華元弭兵就是中國人試圖以國家間會議解決中原地區各國安全問題的早期嘗試。其后，從公元前3世紀開始，到19世紀末被西方殖民者的威斯特伐利亞體系取代之前，中國主導的朝貢制度是維護東亞和平的主要機制。歐洲自羅馬帝國崩潰之后，長期內耗。1648年的威斯特伐利亞會議開啟了多邊國際會議解決安全問題的會議外交道路，經1713年的烏得勒支會議得到進一步發展；拿破侖戰爭之后的維也納會議更確立了歐洲協調體系，通過不定期的會議機制，為歐洲維持了100年的和平。歐洲協調確立了六大原則：任何大國的決定或行為若影響了其他大國的榮譽、地位、利益或權利，采取行動前必須和其他大國協商；任何大國未經集體同意或首肯，不得侵犯其他大國利益；一國或多國具有否決權；不能將任一大國排斥在協商之外；與任何大國敵對的小國不能被邀請參加會議協商；只有大國能決定當時重大外交問題，小國在協商會議上雖無否決權，但是它們的權利有權得到保護，它們的利益在關鍵時必須被考慮。[4](P41)歐洲協調努力追求大國一致，大國也自我克制維持協調，19世紀歐洲秩序方得維持。

歐洲協調的基礎是大國均勢，均勢既是手段又是目的；換言之，均勢既是一種各國盡力維持的狀態，也是一種各國遵守的原則。正如摩根索所說，國際關系中的均勢只是一個給予其多個自治單位自治權的一種社會普遍原則的特定表現。在此原則之下，均勢以及為了維持均勢的政策不但是必要的，而且是維護這個由主權國家組成的國際社會的穩定之必須。均勢的不穩定與其說是這一原則的失敗，不如說是這一原則可以運行的由主權國家組成的社會條件的失敗。[5](P187)因此，維也納會議上，大國的專家們認真估算各國人口與領土，分配勢力范圍，盡量使歐洲成為一個多頭均勢體系；其后大國也自我克制維護均勢。然而均勢只是在理論和邏輯上有效。首先，因為國家實力要素有物質性和精神性的兩面，很難準確評估。其次，安全困境的存在使各國均不敢滿足現狀，而是增加實力獲得競爭優勢。第三，19世紀后期，日漸盛行的民族主義使歐洲協調早期的歐洲大家庭意識日漸淡漠，大國不再維護均勢以保歐洲秩序，而是自行其是。第四，由于科技革命的影響，技術對國力的影響日重，歐洲協調早期所依靠的通過人口和領土大致衡量均勢之途難以為繼。以上情形之下，均勢體系并不能保證永久和平；相反，“這種體系導致競爭，它充滿對抗精神”。[6](P88)第一次世界大戰的爆發證明了均勢作為一種秩序穩定機制的不足，需要設計新的觀念框架(conceptual structure)來管理無政府社會中的無法無天的國家。集體安全(collective security)應運而生。

國聯是集體安全的最初嘗試。國聯創始人威爾遜認為，均衡國家之間的力量或通過國聯平衡各國，不是維護和平的最好方式，國家的強大不能保證其免遭進攻，集體安全才是有效途徑。[7](P10)集體安全認為，“如果所有國家能夠被說服采取集體行動以面對侵略，則世界將會變成一個更安全的所在”。[8](P26)國聯就是在這種新原則的指引下成立的。國聯盟約第十一條明確反映了集體安全的精神：“凡任何戰爭或戰爭之威脅，不論其直接影響聯盟任何一會員國與否，皆為有關聯盟全體之事。聯盟應采取適當有效之措施，以保持各國間之和平。如遇此等情事，秘書長應依聯盟任何會員國之請求，立即召集行政院會議。”集體安全是威爾遜為國際和平與安全的國際制度設計，而這還不夠，他認為還必須有國內制度的保證，那就是民主政府。他認為只有通過人民選舉產生的政府才是民主政府，民主政府本身就是代表著國內和國際正義的力量，各國政府如果均來自人民的選舉，世界上就不可能產生戰爭，和平因此得以維護和保持。然而國聯并沒有維護和平與安全，“一戰”結束僅20年“二戰”就爆發了。此間國聯被墨索里尼、希特勒及日本軍國主義者嘲弄、無視，而后拋棄；蘇聯卻被國聯開除；美國從未加入；最后國聯只有英法及幾個東歐小國的支持。雖然1946年國聯正式宣布解體，而事實上1939年它已名存實亡。英國外長奧斯丁·張伯倫曾這樣評價國聯在維護世界和平中的作用：“麻雀吵架時，國聯大顯身手；老鷹搏斗時，國聯則束手無策。”[9](P118)

可見，不管作為不定期召開國際會議的歐洲協調機制還是作為真正意義上的國際組織——國聯，在維護和平與安全的制度設計上都有缺陷。就前者而言，雖然大國是歐洲協調的支柱，大國會議產生的條約就是“歐洲的法律”，對所有國家都有約束力，但大國肩負著保護小國的責任，體現了對大國權利和責任的雙重強調。然而歐洲協調“是大國稱霸的制度，大國稱霸是事實上掌握霸權，沒有法律基礎。”[10](P37)國際聯盟因襲了歐洲協調，并且繼承了海牙精神而有所進步，國聯大會實行一國一票制，體現了平等和法治精神，設立了秘書處，使維護和平之事有了制度保障，設立了理事會以維持和平。然而和平轉瞬而逝。鑒于國聯的慘痛教訓，二戰期間盟國決定建立一個全新的國際組織。羅斯福說：“必須建立一個能夠真正保證戰后持久和平的組織。”[11](P68)為此，這個新的國際組織努力在制度上有所創新，以求避免國聯的命運。

首先，唯有能負起維持和平最重要責任的大國方可擔任安理會常任理事國。國際社會的歷史與現實昭示，雖然大小國家在國際法意義上地位平等，由于身份和實力差異，小國由于軍事實力較弱，從根本上就是安全的“消費者”；大國實力較強，被迫成為國際安全的“提供者”。[12](P32-33)所以，“不容否認，否決權是一種特權，但它的主旨是委予五個常任理事國在保障國際和平與安全方面極嚴肅和極重大的責任。”[13](P185)德黑蘭會議期間羅斯福明確建議斯大林，未來的國際組織應該成立一個世界性的組織，應以同軸心國作戰的“聯合國家”為基礎，它處理的不是軍事問題。“聯合國家”中貢獻最大者才能成為常任理事國，因為此類國家才能負起維護和平的責任。中國因為在“二戰”中的突出貢獻，成為四大國之一(當時法國還未被認可為大國)。雖然實力遠不及美、蘇、英三國，美國仍支持中國成為“四大國”之一，但是蘇聯和英國依然對中國作為“四大國”之一頗多微詞。為了提高組織效率，安理會常任理事國只有五個，而國聯最多時有七個常任理事國。如果不按照實力原則，入常門檻太低，中小國家即使成為常任理事國也不會提高安理會維護和平的能力。

其次，聯合國安理會與聯合國大會職責分明，不像國聯大會與行政院在維護安全問題上職責不清，不能供給迅速有效的國聯行動。《聯合國憲章》第二十四條第一款明確規定：“為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，并同意安全理事會于履行此項責任下之職務時，即系代表各會員國。”這條規定就明確了安理會較之于聯合國大會的優越地位，防止出現維護和平行動時推諉扯皮，效率低下的局面，也就是將維護國際和平與安全的責任加之于安理會，特別是五個常任理事國身上。

再次，聯合國大會實行一國一票制的表決方式，體現了主權平等原則。但是為了提高效率，安理會投票權則采用事實上的加權投票制。《聯合國憲章》第二十七條明確規定：“一、安理會每一個理事國應有一個投票權。二、安全理事會關于程序事項之決議，應以九理事國之可決票表決之。三、安全理事會對于其他一切事項之決議，應以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之；但對于第六章及第五十二條第三項內各事項之決議，爭端當事國不得投票。 ”這樣的表決方式將聯合國的公平與效率的原則統一起來。這種表決方法是大國意見嚴重分歧時的一種尋求“消極一致”的辦法。聯合國的表決方式體現了效率與公平的統一。國聯行政院和大會的表決方法都是一國一票制，而且決定通過必須所有國家同意，導致國家都有事實上的否決權，使國聯往往議而不決，效率低下。

二、安理會大國否決權的歷史價值

首先，大國否決權對維護美、英、蘇三國戰時團結起了重要作用。籌建新的維護和平的國際組織隨著反法西斯勝利日益成為中、美、蘇、英幾大國會談的主要內容，關于安理會大國否決權問題的解決對維護盟國團結意義重大。1941年8月的《大西洋憲章》和1942年的《聯合國家宣言》的發表只是表明，“聯合國家”確定戰后要建立一種“常設的一般安全制度”。1943年10月中、美、蘇、英四國簽署的《普遍安全宣言》則確立了建立聯合國的具體步驟，為聯合國奠定了原則與基礎：“確認將在條件成熟時，盡快建立一個以主權平等為原則的普遍性國際組織的必要，以之維護和平與安全”，[14](P281)而在1943年11月的德黑蘭會議上，羅斯福專門同斯大林就成立聯合國事宜交換意見，但是三國并未就聯合國問題舉行專門會議。在德黑蘭會議精神指引下，1944年8月至10月的頓巴敦橡樹園會議對未來國際組織的基本要點很快達成一致：四大宗旨、六大原則，四個主要機關、一套維持國際和平及安全的辦法、一套國際經濟及社會合作的辦法。但是，該會議對以下問題依然沒有解決：(1)安理會表決程序問題，(2)創始會員國問題，(3)關于國際聯盟委任統治地與敵國殖民地問題，(4)關于未來的國際法院的問題。四項問題的關鍵則是表決程序問題，而前兩個問題密切相關，其實質都是表決程序問題，而表決程序又是四個問題的關鍵。高級外交官們已經沒有權力通過外交協商解決這個問題，必須等美、英、蘇三國領導人面對面討論決定。

1945年的雅爾塔會議經過艱難談判，才終于就大國否決權達成一致，可見大國否決權問題對戰時大國團結的重要性。會議期間美、蘇、英三國領導人為聯合國表決程序問題長時間討論。因為否決權關乎戰后新秩序中三國的地位和利益。斯大林更認識到大國否決權——在表決程序上達成一致對三國團結的重要性，他明確指出希望擬就聯合國的章程，以防止三大國沖突以維持團結。[11](P174)羅斯福也表示：“大國一致是我們的目的之一。他，羅斯福認為美國的建議有助于達到這個目的。”[11](P177)由此才有著名的“雅爾塔方案”：實質性問題大國均有否決權；程序性問題不能否決；作為爭端當事國的安理會常任理事國不能行使否決權。關于“雅爾塔方案”的重要性，1945年2月27日丘吉爾在英國下院做了曉暢陳述：新的國際組織必須考慮到大國維持和平與安全的主要責任，其框架絕不能危害大國團結。這個組織不能建立在大國獨裁基礎上，大國的責任在于服務而非統治世界，雅爾塔會議上的表決程序符合這種要求，這樣的表決程序體現了一個公正并可接受的機制。[15](P350)可見，否決權是大國之間出現意見嚴重分歧時尋求“消極一致”以維護盟友關系的制度設計。

其次，大國否決權并非毫無原則的維護大國利益，而體現了大國權利與義務平等的原則，在國際組織發展史上具有制度創新意義。國聯的制度設計因襲了19世紀國際組織發展預備階段的國際制度設計。國聯理事會的精神就參考了歐洲協調，而以國際法代替了大國霸權；國聯秘書處則因襲了國際行政聯盟的行政機構，并加以擴大和完善；國聯大會則是兩次海牙會議所倡導的大小國家平等，一國一票精神的升級版。聯合國更是對國際聯盟的繼承和發展，“聯合國在目的和原則方面、在制度和方法方面，處處都有國聯經驗的特征”。[16](P404)聯合國延續了國聯的秘書處、大會、國際法院、行政院制度，只是加上了經社理事會和托管理事會。如果比較歐洲協調、國聯和聯合國的制度則會發現，雖然聯合國內大國政治仍然存在，但是不乏歷史進步意義，體現了國際公平與正義，國家之間權利義務的統一。一方面為了避免重蹈國聯覆轍，聯合國就需要保持大國一致的機制，安理會大國否決權就是這一機制。因為大國利用否決權可以避免聯合國侵害自身利益，因此被稱作“大國手中的權杖”。[17](P19-20)然而這一機制要求大國在享受權利的同時必須肩負維護國際和平與安全，促進國際合作與發展的更大責任。

與國聯不同，聯合國憲章將維護和平與安全的責任明確賦予安理會，也就是五個常任理事國，明確了安理會較之于大會的優越地位，讓大國難以尋找借口推卸維護安全之責任。而國聯時代，國聯行政院和大會職責不清，制度設計沒有保證大國享有特權的同時履行相應的責任，為它們推卸責任開了方便之門。國聯盟約第五條明確規定，“大會及理事會任何會議的決定應得到出席該會議所有聯盟會員國之同意”。這種設計使國聯既不能通過維護和平的決定，也不能執行決定，倒是為控制國聯的英法兩國開了方便之門，當可以利用國聯維護其利益時，它們緊抓國聯不放；當面臨威脅，需要它們肩負制止侵略的戰爭重擔時，它們則將“燙手山芋”交給國聯大會。例如1935年意大利侵略埃塞俄比亞時，羅斯福曾建議英法封鎖蘇伊士運河，以使意大利侵略戰爭難以為繼。然而英法均未采取行動，卻把這個“燙手山芋”交給國聯大會。缺陷嚴重的國聯制度自然不能做出制止侵略的決議，英法就成功委過于國聯大會。

另外，如果從國際組織發展史考察，則會發現聯合國的制度設計在努力保持主權平等原則。“聯合國憲章奉國家主權平等為神圣原則，在聯合國時代，國際組織承諾這一原則全球適用，這在歷史上前所未有。”[18](P44)雅爾塔會議上，美、英、蘇均表示了對小國權利的尊重。美方認為，如果小國在聯合國無法對大國表示不滿，不能發動討論應對和平解決沖突的措施，這個組織就沒有前途。丘吉爾認為大國應盡道義責任和領導地位，應該溫和運用力量并尊重小國權利。斯大林更表示小國應有表達不滿的權利，更希望獲得對他們有利的決定。[19](P156-164)如果從國際組織二百年的發展歷史長河看，如果與歐洲協調和國聯相比，聯合國這種強調小國權利的精神無疑具有重大進步意義。歐洲協調時期雖然大國負有維護小國安全的責任，但是大國為了實現和維持均勢，可以分割小國領土保持均勢的正常運行。因此歐洲協調時代是大國霸權的時代，小國不能抬頭，盛行的是權力政治，而非國際公義和法制精神。國聯繼承了海牙體系的各國主權平等精神，小國權利得以伸張，國聯大會也因襲了一國一票制的投票制度。然而，在理事會的設計上，大國明顯占優勢。國聯最多時有七個常任理事國，而且都是大國，而國聯行政院里只有四個名額留給小國作為行政委員。國聯盟約第四條明確規定：“行政院由主要協約國及參戰各國之代表與聯盟其他四會員國之代表組成。”大國席位明顯多于小國席位。反觀聯合國，聯合國憲章第二十三條明確規定，“安全理事會非常任理事國任期定為二年。安全理事會理事國自十一國增至十五國后第一次選舉非常任理事國時，所增四國中兩國之任期應為一年。任滿之理事國不得即行連選。安全理事會每一理事國應有代表一人。”顯然聯合國成立之時就保證了安理會內小國席位多于大國，隨著聯合國會員國擴大，1965年改革后，更將非常任理事國擴大到十個。這顯然照顧了小國利益，并且非常任理事國兩年更換一次保證了有更多的中小國家成為安理會非常任理事國。

最后，安理會大國否決權制度維護了安理會大國，特別是處于弱勢的非常任理事國的利益。為了保護大國利益，每個大國擁有否決權。在由主權國家組成的國際社會里，大國也需要維護本國利益。雖然蘇聯與美國及英國是盟友關系，但是斯大林一直擔心英美聯合損害蘇聯利益，雅爾塔會議期間，斯大林更加明確地表達了對聯合國今后有可能孤立蘇聯，危害蘇聯利益的擔心，因為他知道，隨著法國和中國的加入安理會，蘇聯在聯合國內的地位會更加孤立。[11](P176-177)后來的歷史證明了斯大林的先見之明。也正是擁有否決權，蘇聯在面臨西方國家孤立時才得以維護自己核心利益。冷戰后，面對美、英、法，中國和俄羅斯無論在國家實力還是國家數量上都明顯處于劣勢；如果考慮到社會制度和發展階段，中國比起美、英、法、俄就更顯得勢單力薄。因此，安理會大國否決權不僅能維護安理會各大國利益，對處于不利地位的常任理事國而言尤顯重要。

三、大國否決權的現實意義與中國國際擔當

主張廢除大國否決權者的理由如下：其一，否決權與聯合國的主權平等原則背道而馳；其二，否決權導致聯合國效率低下；其三，廢除否決權后新增常任理事國才能與現有“五常”地位平等；其四，大國濫用否決權侵害中小國家利益。因為烏克蘭問題，2017年2月22日，烏克蘭外長帕維爾·克里姆金呼吁重組安理會：“我們需要盡快重組聯合國安理會，以避免否決權被濫用。”[20]那么，否決權的保留是否還有意義？

然而，以上觀點并非合理：第一種觀點貌似倡導會員國主權平等，但它忽視權利和義務對等原則，忽視了安理會五大國承擔了遠高于中小國家的國際義務。安理會五大國是聯合國會費的主要分攤國。2017年聯合國應繳納的會費比額分別為：美國22.000%、日本9.680%、中國7.921%、法國4.859%、英國4.463%、巴西3.823%、俄羅斯3.088%，[21]而且五大國也是聯合國維和費用的主要捐助國(參見表1)，還是聯合國專門機構諸如世界銀行，國際貨幣基金組織資金的主要供給方。它們還承擔著其他廣泛的國際責任。因此，第一種觀點其實是對主權平等原則的違背。如果安理會大國沒有否決權，彼此缺少制衡，互不知他國“底線”，反而效率更低。所以否決權有無與聯合國效率是否低下其實并無實質關系。第三種廢除否決權的主張與其說是認為否決權不合理，還不如說是對不能“入常”發泄不滿。因為大國不能隨意行使否決權，行使否決權要付成本：一是聲譽上的代價，二是其他安理會成員國和國際社會的壓力。大國不可能隨意使用否決權。第四種廢除否決權的主張實質是借大國否決權譴責個別霸權主義國家，本意并非真要廢除否決權。

表1 2016年1月1日至2018年12月31日大國維和行動實際比率

資料來源：根據聯合國大會第70/245號決議、大會第70/246號決議的附件，以大會第70/245號決議、大會第70/246號決議核準的各等級國家名單為基礎指定的2016年1月1日至2018年12月31日大國維和行動實際比率提供的數據整理。

目前及今后相當時期內，安理會大國否決權仍具有重要現實意義。

第一，大國否決權有利于其他大國對美國單邊主義進行制約。聯合國不是世界政府，不能改變國際體系的基本特征：(1)缺乏一個凌駕于國家之上并能保證彼此不受侵犯的中央權威；(2)國家總是具有用來進攻的軍事能力；(3)國家永遠無法得知其他國家的意圖。[22](P38)這一體系特征使各國競爭優勢，美國更是追求絕對安全。雖然美國近幾年實力相對衰落，但是單極體系性質未變。單極體系中的主導國——美國具有遠超其他國家的實力，部分改變了國際體系中權力的水平性質，使國際體系的權力結構朝類似國內政治的權力結構——垂直結構發展。主導國會抵制其他國家獲得獨立或更大自治的企圖，減少次大國的活動空間和選擇余地而使其處于屈從地位。[23](P93-94)由于美國在聯合國中處于支配地位，完全可以將聯合國與美國的關系與羅馬元老院(Roman Senate)和羅馬皇帝關系進行類比。[24](P9)美國對聯合國的控制必然與其他常任理事國，也包括它的盟友產生矛盾，遭到其他大國的聯合抵制，安理會大國否決權就成為其他常任理事國對美國進行制度制衡的重要手段。2003年的伊拉克戰爭中，中、俄、法三國就利用否決權對美國進行了“軟制衡”。

第二，大國否決權對維護安理會處于弱勢的大國至關重要。正如前文所言，冷戰期間的大部分時間里，蘇聯處于安理會中的弱勢地位，大國否決權是蘇聯的護身“軟甲”。冷戰后，中國與俄羅斯是安理會中的弱勢國家。美、英、法三國立場大多相近，而且是盟友關系；即使中俄立場逐漸接近，也改變不了在安理會的弱勢地位。這種情形可以用聯合國成立以來的大國否決權的統計說明(參見表2和表3)。

表2 1946年2月16日—2017年4月12日安理會常任理事國在公開會議上所投的否決票

資料來源:根據聯合國官方網站安全理事會常任理事國在公開會議上所投的否決票數據整理：http://www.un.org/zh/sc/meetings/veto/。

從表2可見：(1)冷戰期間美、蘇是行使否決權最多的國家，說明兩個國家對國際事務的影響最大，也能承受行使否決權的成本；蘇聯行使否決權高居榜首，說明冷戰期間蘇聯長期在安理會中處于孤立地位；英法行使否決權較少，說明英法影響力較弱，難以承受行使否決權的成本；中國實力最弱，行使否決權也最少。而且，20世紀60年代之前，聯合國成員國大部分是美盟友或與美國關系親密，因此它完全控制聯合國大會，在安理會不能通過的決議，美國常繞開安理會在聯合國大會表決，以此加大蘇聯外交孤立。蘇聯在冷戰早期行使否決權大部分是抵制西方國家加入聯合國而加重蘇聯弱勢地位。(2)雖然蘇聯(俄羅斯)行使否決權最多，但是美英法的否決權票數合計130次，遠大于蘇聯(俄羅斯)的108次，就是加上中國的11次，西方的否決權票數也多于中俄，說明西方在聯合國具有絕對優勢，中、俄處于弱勢，當中蘇分裂、臺灣非法占據新中國在聯合國的合法席位時，蘇聯就更加孤立。(3)中國(包括臺灣當局和新中國)沒有追隨美、英、法，孤立蘇聯，沒有和西方國家同時行使否決權的記錄。(4)中國在國際事務中的影響日益增強，20世紀90年代以來影響擴大明顯。

表3 1946年2月16日—2017年4月12日安理會常任理事國聯合在公開會議上所投的否決票

資料來源：根據聯合國官方網站安全理事會常任理事國在公開會議上所投的否決票數據整理：http://www.un.org/zh/sc/meetings/veto/。

表3顯示：(1)美、英、法聯合使用否決權的次數是中俄兩國的兩倍，美英聯合使用否決權次數也明顯多于中俄兩國，英法聯合使用否決權次數少于中俄，說明英、法、美三國的團結要遠大于中俄的團結，中俄自2000年開始日益接近，也開始在安理會形成基本一致的立場。但是美英法聯合行使否決權，三國分攤行使否決權后來自國際社會和中俄兩國的壓力，更增強了美、英、法在安理會的強勢地位。(2)中俄認識到只有聯合行使否決權才能面對來自美英的壓力，不管中國還是俄羅斯，單獨行使否決權會面臨更大的壓力。

理性、堅定、自信地行使安理會大國否決權，是中國維護本國和發展中國家利益，維護國際正義，體現中國國際擔當的重要途徑和杠桿。

當前國際社會的現實表明否決權是中俄，特別是中國在聯合國維護發展中國家利益為數不多的工具之一。否決權制度有利于中國維護發展中國家利益，使其少受霸權主義和強權政治的侵害。中國屬于發展中國家，在國際政治經濟體系中與發展中國家的共同利益較多，這種情況也部分適用俄羅斯。安理會中的英、美、法等國家事實上處于強勢地位，它們在提出動議時更多采取的是一種進攻態勢，而中俄則處于防守態勢。無論南聯盟、利比亞還是敘利亞危機中，事實證明中俄手中的否決權是維護這些弱小國家主權和領土完整利益的重要手段。安理會中的英、美、法等大國即使沒有否決權，不通過聯合國，也敢于侵害發展中國家的領土主權和其他利益，也有更多維護本國利益，推行西方價值觀的手段和杠桿。2015年蘇格蘭公投時，歐盟、美國都對公投發表公開意見，以對支持蘇格蘭獨立的力量施壓，支持英國政府。除了聯合國安理會，中俄在其他全球性國際組織中的制衡西方的國際制度工具有限，否決權是中俄為數不多的可以牽制西方大國的國際制度權力工具。因此，如果廢除了否決權，就意味著中俄手中這一工具也會喪失。

由于西方主導國際體系，它們對中國的認知范式、對中國與外界的關系并不都是對中國事實的“準確”(或“錯誤”)知識表述，而是出于西方的需要，根植于西方的傳統、欲望和自我想象中的某些預設和成見。而且這些范式限定和影響國際社會認識和理解中國，影響外界與中國的交往并社會地建構中國。[25](P9)自科索沃戰爭以來，西方國家主張“人權高于主權”，頻繁干涉發展中國家內政，必要時不惜使用武力。南聯盟、伊拉克、利比亞和敘利亞危機，有一個共同的模式，就是發展中國家的內部事務產生問題往往有強大的外部誘因，而且發達國家往往借此干涉這些國家內政，不給這些國家政府解決問題的時間，而是施加壓力，導致這些國家原本可以靠自身解決的內部問題國際化，從而一發不可收拾。而發達國家還利用其掌握國際話語權的媒體，將這些危機中的國家的政府描述為專制政府，其領導人描述成獨裁者和民主的絆腳石。中俄這些捍衛聯合國主權平等和不干涉內政原則的國家則被冠以“獨裁者的庇護人”的帽子。敘利亞危機中，“無論是官方媒體還是民間媒體，對于敘利亞問題的報道，都極富介入性和煽動性。”[26]西方國家的如此做法就是想誤導中俄和發展中國家的政府和人民，希望他們沿著西方話語建構的方向發展和演變，適應它們國際霸權的需要。

然而，西方日益不能掌控一切。2017年2月28日安理會就敘利亞化學武器問題進行的投票表決中，中、俄投票反對，決議未獲通過。俄駐聯合國代表認為，美、英、法是在試圖將自己的意志強加給安理會。英國常駐聯合國代表則認為，中俄采取的否決行動，破壞了安理會的信譽以及防止這類野蠻武器的國際法則。中國大使在總結發言中則抨擊英、美、法不秉持客觀公正立場，“只把人民掛在口頭上是極其虛偽的”。[27]中國在安理會堅定、合情、合理、合法、自信地使用否決權是以外交擔當呼應中國倡導的構建人類命運共同體的主張，體現了中國外交的自信和中國的大國情懷。我們不要和西方對抗，而要不被西方話語體系所“建構”，要走出一條中國特色的大國外交的自信道路。

結 語

安理會大國否決權研究是聯合國研究的重要問題，探究否決權的歷史與現實意義對聯合國研究無疑具有重要的學理價值。但是本文的終極關懷是對這一學理問題研究之于中國外交的實踐意義。作為一個正在實現民族偉大復興的大國，安理會常任理事國，中國與世界和平與繁榮的關系日益密切，為此中國正在探索中國特色新型大國外交之路，倡導構建人類命運共同體。2017年2月10日聯合國決議首次將“構建人類命運共同體”寫入決議，說明中國提出的國際理念日益受到國際社會的重視，國際社會希望中國承擔更大的國際責任。因此，深刻認識安理會大國否決權的歷史和現實意義，是提高中國履行大國責任的自覺和自信的基礎。聯合國是當今世界最權威、最具代表性的國際組織，認識聯合國大國否決權的歷史與現實意義，才能打破西方對中國(也包括俄羅斯和發展中國家)以及中國與外部世界的“話語建構”和誤導，根據國際事件本身的是非曲直獨立自主做出判斷，理性、自信地行使安理會常任理事國的權力，伸張國際正義于天下。

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TheHistoricalandRealisticSignificanceoftheVetoRightsofPermanentMemberStatesintheSecurityCounciloftheUN

LeiJianfeng

(Department of Diplomacy and Foreign Affairs Management, China Foreign Affairs University, Beijing 100037)

China’s diplomacy; the veto rights of the five powers in the Security Council; China’s international right; China’s international obligation

The veto rights of the five powers in the Security Council have played an important role in the history. This significance not only stands for now but also extends to the foreseeable future. The veto rights are contributive to preserving the stability of the international system centering the UN, the rights of the five powers—especially the inferior ones—and the benefits of the middle and small nations. So far, the veto rights still have sound foundations, and uncritical support for the abolition of the system would be unhelpful in promoting peace and security, or international justice. It is necessary for us to properly interpret the historical and realistic meaning of the veto rights so as to slip the leash of the Western-constructed discourses. By doing so, we would be able to serve the interests of China and other developing countries in a more rational and determined way and promote international justice on the UN platform.

雷建鋒，外交學院外交學與外事管理系副教授，法學博士(北京 100037)。

[責任編輯劉蔚然]