以制度創新為核心 打造內陸開放新高地

在滬津閩粵四個自由貿易試驗區陸續啟動之后，2016年9月，黨中央、國務院再次決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設立7個自貿試驗區，至此全國已有11個省市設立了自貿試驗區。自由貿易試驗區的擴容顯示了中國進一步擴大開放，以開放促改革的決心，通過在更大范圍內推進相關改革措施，加快形成更多制度創新的高地，從而推進改革開放的總體進程。各個自由貿易試驗區結合各自產業特色和區位優勢，有助于開展對比試驗、互補試驗，充分檢驗相關改革開放措施的實施效果及復制推廣的可行性，為全面深化改革、擴大開放探索新途徑、積累新經驗。

一、“制度創新”是自貿試驗區的核心使命

自貿試驗區作為“改革開放排頭兵，創新發展先行者”，其核心任務就是“制度創新”，即圍繞中國新一輪開放過程中的重點、難點和關鍵節點開展試驗，形成可復制可推廣的經驗。為什么要把“制度創新”作為自貿試驗區的核心？目前中國已成為世界貿易大國，但是以廉價資源和勞動力為支撐的傳統競爭優勢正在逐步弱化；中國是世界最大的外資流入地，但是中國利用外資的水平和效益仍然不高；中國是世界市場的重要需求者，但是中國對世界高端資源的整合度和利用程度仍然較弱；中國是世界經濟的重要組成部分，但是中國在全球經濟治理體系中的主導權和話語權仍然缺乏。中國要形成新的競爭優勢必須轉向依靠制度創新，通過體制變革實現高端要素的高效配置，才有可能形成新的競爭能力和發展動力。然而越是高端要素對制度環境越是敏感，無論是技術研發，還是高端服務，都離不開完善的市場機制、有效的產權保護、高效率的政府服務和公平正義的法制環境。而要形成高質量的制度環境，就需要我們進一步觸及體制機制層面的瓶頸和障礙，依靠改革形成“制度紅利”，這也是“開放倒逼改革”的應有之意。

從這個意義上說，對自貿試驗區效果的檢驗評估不能套用以往產業園區的標準，其真正價值不是產生了多少產值，而是產生了多少改革成果。我國的自貿試驗區也不同于國外的“自由港”，其主要任務不僅僅是帶動有限區域內的經濟發展，而是要為全局的改革開放提供經驗、探索路徑。在過去三年中，已有四個自由貿易試驗區，在政府職能轉變、投資管理制度、貿易監管模式和金融創新等領域開展了一系列制度創新和先行先試，形成了一大批可復制、可推廣的改革經驗。

第一，自由貿易試驗區充分體現了開放與改革的辯證關系。中國要實現更高質量的發展，離不開更高水平的開放，開放的高水平不僅體現在開放領域的擴大，更加體現在政府治理能力和制度供給能力，“只有管得好，才能放得開”，這就需要我們不斷深化改革。自貿試驗區雖然發端于開放，但是落筆于改革，無論是“負面清單”，還是貿易、投資、金融的各項自由化、便利化措施，本質上都需要依靠深化改革加以推動和完善。同時，通過對標更高標準和規則，自貿試驗區有力推動了國內相關領域的改革。

第二，自由貿易試驗區是漸進式改革思路的進一步深化。隨著我國改革進入攻堅期和深水區，更加具有復雜性、系統性和全局性的特點。要實現更高水平的開放，關鍵是要解決好 “開什么”和“如何開”的問題，針對一些敏感領域和規則標準，我們需要通過局部的風險評估和壓力測試從而為進一步的開放積累經驗。自貿試驗區目的正是要充分發揮特定區域風險可控的特點，在局部地區進行壓力測試，積累防控和化解風險的經驗，探索最佳開放模式。

第三，自由貿易試驗區是主動對標高標準國際規則的具體實踐。自貿試驗區在建設之初的思路就是要面向國際高標準的貿易投資規則，形成與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架。圍繞負面清單、信息公開與透明度、權益保護、公平競爭等國際規則制訂等方面展開了多方面制度創新，體現了與高標準國際經貿規則對接。

第四，自貿試驗區逐步形成了改革頂層設計與底層推動的雙向路徑。自貿試驗區的建設是黨中央、國務院的重要戰略部署，是國家戰略的體現，承擔了國家使命和任務，各地自貿試驗區被賦予了自主試驗的權限和各具特色的試驗任務，地方提出政策訴求和創新舉措，中央進行統籌把控并在更大范圍內及時復制推廣，逐步形成了地方與中央協同推動制度創新的雙向路徑。

二、自貿試驗區未來面臨的挑戰

建設自貿試驗區是我國推進新一輪改革開放的重要舉措，經過三年來的探索和實踐，自貿試驗區以制度創新為核心，主動服務國家戰略大局，在多個領域實現了重要突破。但是無論是從國際經濟競爭的新形勢，還是從國內全面深化改革的總要求看，自貿試驗區仍然存在較大的改革空間，在發展過程中仍然存在多方面的制約和挑戰。

一是如何對標更高的規則標準？國際經貿規則重構是今后一個時期中國深度參與全球經濟治理和國際經濟競爭難以回避的重要因素。“對標更高標準”，建立與國際貿易投資規則相適應的規則體系也是自貿試驗區的重要使命。當前，以WTO-X（WTO extra）為代表的第二代貿易和投資規則正在快速形成，其關注點逐步從“出口利益”轉向“公平競爭”，從邊界措施轉向邊界內措，諸如競爭中立、監管一致性、知識產權等議題都涉及到我們經濟體制改革的深層次問題。現有自貿試驗區總體上對于“新議題”的研究、對接和試驗仍然不足，這就直接降低了自貿試驗區的試驗效果和借鑒意義。在對接國際高標準過程中，現有自貿試驗區更多傾向于“放開手腳”的試驗，例如簡化程序、放寬準入等，但是很多屬于對政府和企業約束性的規則標準卻試驗不足，例如更嚴格的環境、產權保護要求，以及對政府干預的約束等，“困住手腳”的試驗需要更多關注。二是如何更有效的實現制度創新？制度創新是自貿試驗區的核心任務，地方政府是制度創新的主體，但是大量制度創新的措施涉及到中央事權，相當部分的改革事項仍然需要試驗區逐項逐條進行協調，而向自貿試驗區的整體授權不足，這就直接限制了試驗的效率和內容。三是如何更好實現統籌發展？隨著自貿試驗區的進一步擴容，各個自貿試驗區都推出了多項各具特色的改革試驗，與此同時國家層面的各項改革創新試點也在積極推進，有些政策試點并不一定在自貿試驗區內開展，而各個自貿試驗區開展的政策試點也并不一致，這就容易造成自貿試驗區創新試驗的碎片化。自貿試驗區內“試什么”以及“怎么試”，一方面需要試驗區要有明確的定位和規劃，另一方面要加強頂層設計，統籌規劃不同領域、不同地域的試驗任務，同時加強后續的評估和總結。四是如何實現政府治理能力的進一步提升？自貿試驗區的各項改革試驗，從根本上說有賴于政府治理能力的提升。目前很多地區都在積極推進和爭取擴大開放相關的各類政策，但是“放得開”的前提是“管得住”，在研究推進各類開放政策的過程中，必須更加注重對事中事后監管措施的研究和設計，才能夠更容易取得各方面的改革共識，其經驗才更加具有復制和推廣的價值。

三、打造自貿試驗區的成都特色

隨著第三批自貿試驗區的確定，我國初步形成了以沿海和內陸為主體的兩大板塊，充分體現了新一輪開放背景下對內陸開放作用的重新定位。國家對四川自貿試驗區的定位主要是落實中央關于加大西部地區門戶城市開放力度以及建設內陸開放戰略支撐帶的要求，打造內陸開放型經濟高地，實現內陸與沿海沿邊沿江協同開放，可以說在現有自貿試驗區中，“內陸開放”成為四川自貿試驗區最核心的任務和最大的亮點。成都片區作為四川自貿試驗區的重要支撐和核心，如何在自貿試驗區的內陸組團中體現出自身特色，結合自身優勢形成一批有利于加快改革創新和擴大開放的“成都經驗”成為下一步主要任務。

一是要打造內陸開放新高地，推動形成全方位開放新格局。內陸地區既不靠海，也不沿邊，內陸開放存在諸多制約因素，與沿海、沿邊地區相比開放相對滯后，我國內陸地區土地面積占全國33.1%，總人口占全國42.9%，地區生產總值占全國35.2%，而外貿依存度只有11.7%，遠遠低于沿海地區的64.4%。也低于沿邊地區的13%。沿海與內陸地區在開放程度和環境上的不平衡性已經成為我國開放型經濟水平進一步提升的重要制約。這就要求內陸地區在新一輪改革開放的進程中，要依托內陸中心城市和城市群，打造區域開放新高地，充分發揮輻射帶動作用，推動形成全方位開放的新格局。成都作為內陸和西南地區重要的區域中心城市，是西南地區重要的商貿物流中心、金融中心、科技中心，經濟發展水平較高，輻射功能較強。當前成都正在奮力建設國家中心城市，致力于把成都建設成西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐。成都開放功能的進一步完善發揮，對整個內陸和西部地區開放新格局具有重要意義。成都建設自由貿易試驗區，就是要以自貿試驗區作為引領區域開放的平臺，通過優化貿易監管體系，完善國際貿易服務功能，發展多式聯運物流支撐，擴大市場準入等多領域制度創新，激發開放活力和合作潛力，打破地域限制，創新區域經濟合作模式，推動成都城市群、成渝西昆貴“鉆石經濟圈”協同開放，有效帶動新疆、西藏等經濟欠發達地區經濟社會發展，充分發揮自貿試驗區對外開放高地的輻射帶動作用；通過優化一體化通關體系，加強信息互換、監管互認、執法互助，實現沿邊與內陸開放互動機制；通過構建內陸地區對內對外雙向開放格局，以區域開放的體制增效帶動經濟的協調發展，推動形成全方位的區域開放新格局。

二是要完善內陸開放新機制，探索構建開放型經濟新體制。當前經濟全球化呈現一系列新的特點，全球經濟競爭重點領域出現新的動向，國際經貿規則和標準正面臨深刻變革，圍繞規則和標準的國際競爭將更加激烈。我國正處于改革開放的攻堅期和深水區，更加需要通過建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的體制機制，以開放促改革，不斷增強我國經濟發展的內生動力。體制機制形成的競爭優勢最全面、最穩定、最持久，體制機制的差距是造成內陸與沿海開放水平差距的重要原因，探索和完善與內陸地區開放特點相適應的開放新機制，破解制約內陸地區開放的體制障礙，是構建開放型經濟體制的必然要求，也是以開放促改革戰略思路的重要體現。成都是內陸改革開放先行城市，過去30多年來，在農村改革、國有企業改革、統籌城鄉綜合配套改革等重要領域走在了全國改革的前沿，改革開放的長期探索為成都進一步以自貿試驗區為平臺，探索構建開放型經濟新體制創造了條件，奠定了基礎，積累了經驗。成都建設自貿試驗區就是要以構建開放型經濟新體制為根本目標，充分結合內陸地區開放的特點和需要，在現有東部地區自貿試驗區經驗的基礎上，進一步豐富制度創新的內容。通過營造競爭有序的市場環境、透明高效的政務環境、公平正義的法制環境，全面夯實內陸開放型經濟發展的基礎。通過積極對接高標準國際規則和先進理念，不斷提升開放型經濟體系的治理能力，以體制機制的綜合優勢破解內陸開放的區位瓶頸，以制度創新的紅利不斷增強內陸開放的內生動力，為我國內陸地區構建開放型經濟新體制，探索新路徑、新模式和新經驗。

三是要形成內陸開放新門戶，有力推動國家“一帶一路”戰略。實施“一帶一路”戰略、依托黃金水道建設長江經濟帶重大決策的提出是以習近平同志為核心的黨中央主動應對當今全球形勢深刻變化，深度參與世界經濟格局變動，統籌國際國內兩個大局做出的重要戰略部署。“一帶一路”戰略依托陸路交通干線和海路港口樞紐，推動國際大通道和國際經濟合作走廊建設，在實現與沿線各國經濟融合發展的同時，促進東部沿海與內陸沿邊地區的協調發展，更要通過打開國際市場通道，培育國際市場空間，完善國際市場規則，充分發揮內陸地區樞紐作用和腹地潛力，將內陸腹地變為開放前沿。成都是“一帶一路”和長江經濟帶的重要紐帶，是連接西南西北、溝通中亞南亞東南亞的重要交通走廊，是內陸開放的前沿地帶和西部大開發的戰略依托。成都建設自貿試驗區，就是要積極融入“一帶一路”和長江經濟帶戰略，利用好成都的區位優勢、開放優勢、經濟優勢、人才優勢，強化成都的開放門戶作用，進一步放大成都的輻射和示范功能，探索內陸地區雙向開放的模式和路徑，著眼于沿線合作優勢領域，通過進一步放寬投資準入，完善外資和對外投資服務管理體制，提升外資利用效益和水平；通過創新通關監管服務，強化通關協作機制，完善口岸服務功能，不斷提升貿易便利化水平；通過推動貿易發展方式轉變，完善多式聯運體系，強化產業承接和貿易樞紐作用，進一步促進國際國內要素有序自由流動，資源全球高效配置，國際國內市場高度融合。

四是要形成內陸開放新動力，培育國際合作和競爭新優勢。伴隨著經濟全球化的不斷深入，以產業鏈和價值鏈為基礎的新型國際分工體系逐步形成，針對全球分工體系的參與程度和主導能力決定了參與國際合作和競爭的比較優勢。當前我國參與國際合作和競爭的外部條件和內部基礎正在發生改變，在鞏固傳統優勢的同時，進一步加快培育競爭新優勢，這就要求我們進一步提升開放的水平，擴大開放的空間。內陸開放的重點在于抓住全球產業重新布局機遇，依托內陸中心城市，通過形成產業集群和先進制造業中心，推動產業和經濟發展方式的轉型升級，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，實現區域協調發展。成都是內陸和西部地區重要的經濟中心和創新中心，產業基礎雄厚，創新資源密集，國際化發展水平較高，在電子產品、服務外包等領域已經成為全球供應鏈中的重要環節，對引領內陸地區產業轉型升級，積極參與全球產業分工體系，提供了強有力的創新支撐。成都建設自由貿易試驗區，就是要以試驗區建設為契機，以建立與國際接軌的市場規則體系和創新環境為目標，結合國家創新驅動戰略和地方創新資源優勢，積極探索承接產業轉移新路徑，不斷完善監管服務，強化物流支撐，推動內陸貿易、投資、技術創新協調發展，進而形成有利于推動內陸產業集群發展的體制機制，通過充分利用國際國內兩種資源、兩個市場，實現國際創新資源在內陸地區的有效聚集，不斷提升在全球價值鏈中的地位和作用，帶動西部地區產業轉型升級，將試驗區建設成為引領西部地區經濟發展方式轉變的示范區。