對成都市養老服務市場化的思考

養老服務是社會公共福利的組成部分，具有“公共性、福利性、公益性”特征。但是隨著大規模人口老齡化來襲，完全依靠政府投入滿足社會養老需求，既不現實也不可行。上世紀90年代中期，成都逐步探索養老服務市場化發展，政府在養老服務中的角色由直接供給逐步向服務購買者、管理者、規范者轉變。本文通過對現狀的分析，提出成都養老服務市場化下一步發展的對策性建議。

一、發展現狀

近年來，成都市政府通過購買服務、政策補貼、稅收優惠等形式鼓勵社會力量參與養老服務市場供給，以市場化方式構建的養老服務體系逐步形成。

第一，民辦養老機構市場主體地位日益突出。

2010-2015年，全市民辦養老機構從33家增加到147家，占總養老服務機構的比重由16.9%提升到47.1%，年均增長率達到34.8%。與近幾年基本保持在160家左右的公辦養老機構相比，民辦養老機構的貢獻率達到100%。隨著民辦養老機構數量的增多，越來越多的社會資本進入養老服務市場，以民辦養老服務機構為主的養老服務市場供給主體在社會中的地位越來越突出。

第二，市場供給內容由單一服務向多層次、分類別服務轉變。

早期的養老服務市場供給主要以為老年人提供清潔、做飯等基本生活服務內容為主，隨著養老需求多元化發展，按照老年人的身體狀況和實際需求，服務內容逐步向自理型、助養型和養護型拓展。自理型主要針對生活能夠自理的老年人，服務內容包括輔助性的生活照料、精神慰藉和文化娛樂等；助養型主要以半失能老年人為服務對象，為其提供生活照料、康復護理、精神慰藉和文化娛樂等服務；養護型主要以健康狀況差的失能老年人為服務對象，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂和臨終關懷等服務，養老服務供給內容日益精細化。

第三，市場供給途徑呈現多元化特征。

目前，成都市以“互聯網+養老”“醫療+養老”為主的多元化市場供給途徑基本形成。例如成都高新區養老助殘服務信息管理平臺和成都市錦江區長者通呼援中心分別以網絡和電子通訊平臺為手段，建立個人信息和健康大數據庫，隨時為老年人提供個性化需求。由這種線上線下互動，打通了養老服務的“最后一公里”，突破了傳統居家養老的諸多瓶頸。而“醫療+養老”主要是養老機構與專業醫療機構合作，為老年人提供日常健康管理、保健教育和緊急救援服務，有效解決了養老院不方便就醫、醫院里又不能養老的問題，為老年人獲得連續、及時和專業的健康醫療及保健服務提供了便利。

第四，養老服務市場化的政府推力顯著增強。

近幾年，政府密集出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》《成都市養老服務促進條例》等一系列政策，從載體建設、投融資、人員隊伍建設等方面推動養老服務市場化發展。在載體建設方面，一是將養老服務設施用地納入總體規劃和年度供應計劃，將閑置的國有公益性用地以租賃、出讓等有償方式供給養老機構。二是對于新建養老服務設施，政府給予一次性資金補貼和床位補貼；在稅收優惠方面，減半征收行政事業費和基礎設施配套費，水、電、氣和光纖、寬帶按居民生活類價格執行；在投融資方面，鼓勵金融機構創新金融產品和服務方式，加大對養老服務企業的信貸支持；在人員隊伍建設方面，對長期從業人員和參加職業培訓及技能鑒定的人員給予獎勵或補貼。

二、對策建議

隨著成都市人口老齡化的加劇，養老服務市場迎來了新的挑戰和機遇，建議政府按照轉變“重建設、輕運營”“重引進、輕培育”理念，充分發揮主導作用，從政策引導、管理機制、品牌機構培育、社會力量參與、人才隊伍建設等多方面促進養老服務市場化發展。

第一，提高政府引導養老服務市場化的水平。

一是加強規劃引導。科學制定養老服務設施規劃，按照人口老齡化發展趨勢、老年人分布、城鄉區域和養老需求狀況，分區分級制定設置養老服務設施，出臺養老服務用地、市場準入等方面的配套政策和實施辦法。二是提高政策含金量。切實解決當前部分區域養老服務政策落實不到位等問題，減少原則性提法、增加實質性措施，并根據各區（市）縣實際情況，分別建立靈活的考核機制。三是建立更加多元化的資金扶持政策，重點給予養老機構建設前期資金補貼，合理確定對運營中的養老機構“以獎代補”扶持政策的設立和實施的持續性、穩定性。四是創新養老服務金融支持政策。支持金融機構創新養老金融產品和服務方式，發展養老財富管理和養老融資服務。如試驗發行養老服務債券，設立養老產業投資基金、貼息貸款等，滿足養老機構的信貸需求。

第二，建立健全的養老機構管理機制。

一是建立事前養老機構分類管理制度。根據不同類型養老機構的入住對象和服務內容，對養老機構分類，并確定不同類型的服務和監管標準。二是完善事中績效考核機制。引入由專家、社會工作者、志愿者等組成的第三方評估機構，定期對養老機構的人員配備、設施設備條件、管理水平、服務質量、社會信譽、服務收費等進行綜合評估，并向社會公布結果，同時制定配套獎懲措施，將結果作為行業評優定級、政府扶持獎勵和購買服務的重要依據。三是建立獨立的事后政府購買服務資金和補貼資金考核機制。引入會計師事務所、法律事務所、審計事務所、專業調查公司等第三方專業機構，對政府購買服務和補貼資金產生的社會效應和使用情況進行評估，對評估結果較好的社會組織給予一定經費資助或獎勵，對評估結果較差的限期整改或取消資格。

第三，調動更多的社會力量參與養老服務。

一方面是逐步下放養老服務項目審批核準權限，降低社會力量舉辦養老機構的門檻，鼓勵社會團體、商會和基金會、社區、NGO（非政府組織）等社會組織參與養老服務機構和設施的管理、運營，鼓勵其開展養老服務教育培訓、咨詢評估、第三方認證等服務。鼓勵銀行業金融機構加大對符合條件社會組織的金融支持力度，拓寬社會組織籌資渠道。評選年度優秀社會組織，給予財政支持和榮譽獎勵，推動社會組織健康發展。另一方面是切實落實政府在金融、用地、稅費、人才及技術等方面的優惠和支持政策，通過政府采購、定向委托等方式，加大向社會組織購買生活照料、康復護理、輔具配置、法律服務等養老服務力度，強化對社會組織的培育和扶持。

第四，培育養老服務品牌機構。

充分發揮政府、社會、市場諸方面作用，為培育養老服務品牌機構營造良好的環境。一方面加大政策扶持力度，對已具備品牌化發展基礎與條件的養老服務機構，在土地、資金等優惠政策上給予重點傾斜，拓寬養老服務機構融資渠道，協助申請各類政策性資金等；在政府采購、財政資金建設的重點項目等方面，同等條件下優先支持養老服務品牌建設機構，調動養老服務機構爭創品牌的積極性；另一方面引導養老服務機構規范行為，以服務質量為著力點，鼓勵采用國際標準和國外先進標準，實施國際通行的質量管理體系、環境管理體系、職業健康安全管理體系和質量認證，建立健全以質量管理為核心的科學經營管理體系，提升核心競爭力。

第五，提升養老服務隊伍專業化水平。

高度重視人才的重要性，以“引進來、送出去”的方式，提升養老服務隊伍專業化水平。在“引進來”方面，一是鼓勵普通高校、職業技術院校和職業培訓機構開設養老服務相關專業課程，以助學、獎學、委托培養等多種方式引導學生選擇養老服務行業。借鑒“免費培養師范生”經驗，將養老服務專業人才培養列入成都市職業教育重點目錄，在操作模式上參照“免費師范生”定向培養方式。二是給予政策性補貼，對工作超過一定年限的普通高校或者職業院校的畢業生，以及護理人員，給予獎勵和補貼。并在職業資格、注冊考核、職稱評定以及職業技能鑒定等方面，享受與在其他醫療機構執業的同類專業技術人員同等待遇。在“送出去”方面，一是通過政府與成都市相關職業學校建立培訓合作機制，邀請國家及省內外專業老師，定期開展培訓班，以政府購買、向養老服務從業人員免費發放培訓券方式，提高養老服務從業人員各方面的專業技能。二是充分發揮行業協會、社會組織的作用，為養老服務機構從業人員不定期提供培訓、交流學習的平臺。