關于成都“中優”戰略的思考及建議

成都作為“一帶一路"的核心節點、長江經濟帶戰略支點、連接“一帶一路”和長江經濟帶的重要紐帶，是推進國家戰略實施的重要節點。當前，成都提出建設全面體現新發展理念的國家中心城市，在空間結構調整上提出“東進、南拓、西控、北改、中優”戰略。本文通過國際特大城市地區城鎮化發展的一般規律解讀、分析成都“中優”戰略，并對今后成都“中優”戰略提出相關建議。

一、特大城市城鎮化發展的一般規律

按照國際城鎮化發展歷程，一般將城鎮化劃分為四個階段：集聚城鎮化階段、郊區城鎮化階段、逆城鎮化階段、再城鎮化階段。表明人口流動特征，由于經濟、生活居住、社會環境的改變，推動人口的不斷遷移流動，集聚城鎮化是人口向城市集聚，郊區城鎮化是人口向郊區流動，逆城鎮化是人口向更遠的遠郊地區或小城鎮，甚至農村地區流動，再城鎮化是人口向大都市區核心區流動。

（一）國外城鎮化發展階段特征。在整個城鎮化發展周期中，各國表現不同，以英美為首的歐美發達國家的城鎮化是在戰后工業化大發展的基礎上建立起來的，之后商貿業大發展，推動樞紐、港口等地區城鎮化集聚，伴隨的主要問題是在資源利用和環境影響上付出了較大的代價。英美針對城市問題適時制定并實施區域規劃為主體的公共措施和一系列干預政策。

日本和韓國的快速城鎮化發展是在都市圈建設、科技型工業大發展基礎上形成的，日本形成了東京、京都、大阪神戶和名古屋三大都市圈，韓國形成了首爾首都圈，出現的主要問題是城鄉差別加大，區域發展不平衡等問題。而一些發展中國家，以拉美、南亞和非洲國家的城鎮化為例，出現了過度城鎮化現象，即過量的鄉村人口向城市遷移、并超越城市經濟發展承受能力的城市化現象，引發了大量的社會、經濟、環境問題，城市新貧困階層和大都市周邊貧困區域并存。非洲在快速城鎮化時期，大量失地農民涌入城市，缺乏合理的產業支撐，出現了新貧困階層和社會隱患。

（二）國內城鎮化發展階段特征。我國城鎮化經歷了相對粗放發展的時期，改革開放30多年，城鎮化以年均1%的增長率快速增長，城鎮化呈現金字塔式發展特征，城市層級越高，城鎮規模越大，城鎮化水平越趨穩，城鎮規模越小，城鎮化發展越加速。國家出臺了新型城鎮化戰略規劃。“十三五”期間就是快速推進新型城鎮化的階段。這個階段不再主要發展住宅和商業地產等，而是按照人本城鎮化、市場城鎮化、協調城鎮化、特色城鎮化、集群城鎮化、綠色城鎮化、智慧城鎮化、品質城鎮化、人文城鎮化的要求，推進新型城鎮化。

傳統的省域經濟和行政區經濟逐步向城市群經濟過渡，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。依據國家統計局資料，2016年，本地農民工的增速開始回暖，外出農民工數量增速依然在下降。這個現象對城鎮化水平低于全國10%的西部地區是有利的，未來作為我國“兩橫三縱”重要節點的西南地區特別是成渝地區，將迎來城鎮化大發展的機遇期。

二、成都提出“中優”的客觀性分析

以五環路為界形成“中優”規劃范圍。涉及“11+2”的區域結構，總面積共1264平方公里。針對成都市公示的“中優”規劃方案，提出兩方面問題：一是方案是否契合發展規律？二是目標是否能精準落位？

（一）規劃方案是否契合未來發展規律。成都在現狀城鎮體系和區域一體化兩個方面問題較為突出。目前成都城鎮體系現狀不夠合理，總體呈現“大城市過大、中小城市發展滯后、小城鎮過小”的格局。其中，中心城區人口實際密度高達2萬/平方公里以上，高于日本東京（1.2萬人/平方公里左右）。與此同時，成都中小城市人口規模小、用地規模大，除雙流區、龍泉驛區、郫都區，其余中小城市城區常住人口均小于30萬人，而鎮區現狀平均居住人口則僅為3300人。

根據網絡媒體公布數據，截至2017年7月，成都核心六區的房價區間為1萬-2萬元以上，近郊區7000元-1萬元以上，遠郊區5000-7000元，而且近幾年增速低于一線城市。按房價區域分布特征推測，成都郊區城鎮化程度較高，中心城區的功能疏解很難在近郊地區實現，應重點向遠郊區或外圍中小城市轉移。“中優”規劃方案提出的非核心功能疏解、分區差異化治理、提升核心區城市品質等方案基本契合成都當前的城鎮化特征和未來發展趨勢的判斷。隨著城鎮化水平的提升，城鎮化質量的提高，成都未來將面臨三方面問題：一是有效引導核心功能提升，通過產業升級、環境改善、創新力增強等手段；二是完善郊區城市服務水平，以不低于核心區為規劃建設標準，才能在逆城鎮化出現時保持穩定狀態，而不是人才流失后的失衡狀態；三是提高遠郊區和中小城鎮承接水平，完善各項配套，有效保證疏解成果。

（二）目標是否能精準落位。成都的總體發展目標為：建設全面體現新發展理念的國家中心城市。成都將經歷從省會城市、區域性中心城市，向國家中心城市，甚至世界城市的不斷躍升。成都中心城區將成為發展核心和主要展示平臺，其產業層次、城市風貌、生活品質等將在全國有一定代表性和示范性。

1.在產業布局上，提出分區部署，主要以現代服務、文化創意和高新科技工業為主。從規劃中可以判斷創新產業在各個分區中都有不同程度的涉及，落地性較好，符合成都當前發展前景。

創新力是產業提檔升級的核心發動機，根據第一財經統計，15個“新一線”城市中，成都各項數據綜合排名躍居第一。咕咚、Camera360等創新企業在全國表現突出，成都的創投環境不斷提升，但創新融資方面與北上廣深仍有較大差距。成都的投資領域主要集中在消費升級、文化創意、醫療健康、企業服務、物流等領域，而生產者服務業、知識型產業、咨詢服務型產業和科技型產業缺乏。

在國家大力支持并努力發展的互聯網行業中，與各方面資源都高度集中、標桿效應顯著的互聯網一線城市比起來，成都面臨著互聯網設施、文化、人才、平臺和資本缺乏等多方面的問題。成都缺少互聯網龍頭公司，互聯網產業主要集中在中小企業研發的手游產業上，也沒有形成標志性企業，成都創新創業環境本身沒有問題，缺乏的是軟件組成，即定向型人才和龍頭性企業，難以形成全國標志性、引領性的優勢產業。

“中優”規劃提出通過疏解非核心區功能、優化產業業態、培育新產業等方面提升產業層次。產業的轉移提升應深入研究成都城鎮化發展階段，分析城鎮化空間分布特征，做到遵從城鎮發展和市場兩種規律，產業功能定向調遷，并在遷出區做好新業態準備，引入高端運營企業，在落戶地做好各方面配套服務，避免出現郊區貧困化、環境惡化、社會矛盾化等新城市問題。

2.在城市功能方面，成都提出構建“五中心一樞紐”的核心功能，包含：經濟中心、金融中心、科技中心、文創中心、對外交往中心、綜合交通通信樞紐。為高層次人才提供了就業空間，更應考慮相關行業的企事業機構組織，構架高端人才就業平臺。因此，“中優”提出的發展方向是合理的，目標落地尚需加強引導。在城市風貌方面，提出降低開發強度、建筑尺度和人口密度，改善城市風貌，構建彰顯特色、突出新面貌的城市環境。指標量化，目標落地性較好。提升城市形象，還應在垃圾資源化處理、水資源節約與多層次應用、推進綠色能源應用、建立立體生態環境，降低城市污染等方面下更大的功夫，在全國具有示范性。

3.在社會環境方面，規劃形成城市級——社區級兩級配套體系。根據“中優”規劃，成都提出優空間，要增加開敞空間，形成城市慢行系統，提升城市空間的景觀性、舒適性和宜人性。北京提出構建15分鐘生活圈，以步行15分鐘為服務半徑，提高生活便利程度，統籌設置基層公共文化設施，對成都具有借鑒意義。

三、成都“中優”的措施建議

“中優”是成都構建國家中心城市的重要起步，也是艱難的第一步，重在可操作性和持續性。在堅持問題導向和戰略導向基礎上，近期部署尤為重要。結合國際城鎮化發展規律和成都“中優”規劃方案提出以下建議：

1.建議堅持精準調遷，明確哪些產業或哪些功能調遷，遷到哪里去，有何保障措施，如何做到既不留后患，又為新落地區形成增長動力。調遷后的原址進行高端業態培育，明確培育方向和相關政策保障。在調遷過程中有效維護原址的發展活力，避免出現蕭條境況。原址風貌改造也應制定合理時序，以選擇性拆建代替大拆大建，如果是棚戶區改造，也應與周邊區域功能做好銜接。

2.建議分區治理更加細化，“中優”規劃方案將形態分區分為核心區、一般地區、特別地區。建議治理分區應依據社會空間分異特征或城市功能空間分異特征劃分若干社會區單元，結合社區或街道行政邊界進行調整，便于管理實施，在多樣化場所特征、社區文化、人文精神基礎上提出分擔未來城市功能，用文化復興的手段提升創新環境，發揮場所潛能，通過活化單細胞（社會區），同時提升城市經濟和居住環境。

3.“中優”提出要優方式。要堅持政府主導、項目化運作，用市場的力量推動“中優”。因此，建議建立“中優”項目庫，通過項目化包裝，采用公開招標形式，在政府統一規劃基礎上，引入高端專業化運營機構參與策劃、優化治理、運營甚至分紅全過程。既有效減緩政府資金壓力，又能保證規劃有效實施，政府依據規劃實施監管，還能發揮機構的運營能力，不斷培育新業態，迅速煥發各類社區發展活力。核心城區不僅需要綜合體，還需要特色步行街和小街區。例如北京中心城區的綜合體日漸蕭條，而小街區和步行街熱度不減。

4.“中優”提出要優形態。要按照“老成都、蜀都味、國際范”的城市風貌和特色定位，既著力保留老成都的歷史記憶，展現深厚文化底蘊，又面向世界充分彰顯國際化魅力。關于城市形象的提升，建議不但要體現個性化特征，通過歷史文化包裝展現老城區人文特色，還要體現多元化，按照社會構成，發展民族特色的異質社區，集聚小眾群體，展現場所親和精神及城市包容精神，有效提升居民素質。新區形象應展現現代文化和科技文化特色，象征城市未來新形象。

5.關于城市軟件環境建設，建議建立專項人才引進機制、定向產業招商機制、配套支撐政策、高效的行政管理機制。建議制定文化事業計劃，加強文創類資金投入，進一步提升文創產業能力，不斷沖擊甚至占領國內外文化市場。建議扶植創新投資機構，改善金融環境，保障“中優”的有效推進。