淺談黃河下游淤背區土地的開發利用

黃河下游淤背區土地是黃河基層河務單位經濟發展的重要資源和得天獨厚的優勢。多年來，黃河淤背區土地資源既是基層河務單位開發的重點，也是其管理的難點。黃河基層河務單位在淤背區開發實踐中進行了多種嘗試，取得了一定的成效，但隨著沿黃區域經濟社會的不斷發展和改革的不斷深入，如何更好地發揮黃河淤背區土地資源的優勢，深入挖掘黃河淤背區土地的經濟潛力與效益，實現淤背區土地可持續開發利用，還需要進行深入探索。筆者從開封第二黃河河務局近5年來淤背區土地開發利用實踐入手，探討黃河下游淤背區土地資源開發利用管理模式。

開封第二黃河河務局淤背區土地開發實踐

開封第二黃河河務局位于開封市祥符區（原開封縣） 境內， 轄區河道長25.5 公里，管轄的堤防總長 35.16 公里，河道工程總長度 12.4公里。所轄工程范圍內可用來種植樹木的淤背區面積有 3545 畝，臨河柳蔭地 1090 畝，護壩地 430 畝，總計可利用土地面積 5065 畝。

（1）淤背區發展思路的確立。開封第二黃河河務局在深入調研的基礎上，結合自身優勢，勇于探索，不斷總結經驗教訓，按照統一規劃、自主育苗、集體管理、成果共享的原則，通過對淤背區土地集中開發管理，發展苗木育植事業，逐步實現“以單位集體所有權為主體，多種管理機制相結合”的綠色發展思路。淤背區發展思路的形成過程是復雜而艱難的，其間遇到了很多問題和矛盾，也正是在逐步解決問題和化解矛盾的基礎上，發展思路不斷明晰。

（2）淤背區發展思路的探索過程。開封第二黃河河務局是黃河縣級河務局的典型代表，單位經濟困難、工程管理基礎薄弱。淤背區土地離村莊近，群眾違章種植，管理困難，嚴重影響工程面貌。要利用淤背區土地發展苗木，需要投入大量資金，購置樹苗進行栽培，但是單位無法負擔此項開支。從多年實踐來看，單位集體項目開發往往成功的少、失敗的多，以往也是年年花大力氣種樹，但由于后期管理跟不上，大多是種植的苗木多、長成商品的苗木少，在這方面沒少交學費。

面對這么多的困難和問題，首先要抽絲剝繭，抓住主要矛盾和問題源頭，解決沒有資金進行苗木采購的問題，經過多次調研，決定自己開展苗木培育工作，通過育苗滿足本單位需要。考察苗木市場，掌握苗木習性，對比確定培育良種；綜合考慮各方面因素，比較篩選育苗基地位置。僅投入了不足1萬元，就建立起了13畝的育苗基地。通過規范管理，科學育苗，堅持走規范化、科學化的路子，注重加強苗木后期管理。結合苗木生長狀況，及時挑選較大樹苗進行移栽，逐步擴大苗木間距，同時也不斷增加苗木種類。經過細心照料，通過4年的精心培養，已發展欒樹765畝、白蠟樹182畝、柳樹50畝、合歡樹20畝、大葉女貞樹17畝、椿樹5畝，加上21畝苗圃，共計有各類苗木1060畝、約40萬株，成活率達到98%。

（3）成效分析。一是生態效益明顯。打造生態景觀線一直是工程管理的重要任務，本著“資源共享，互利互惠，務求實效”的原則，將植樹造林打造綠化生態環境定為終極目標。新培育苗木和移植樹木在防洪工程上產生了生態景觀線和綠色長廊的效果。對近堤村莊段毀壞樹木情況，組織水政、運行、養護職工進行重點看護，經常性地巡查，減少了破壞現象，逐步遏制違章種植現象，工程管理面貌顯著改善。另外，還在淤背區樹木周圍實行“圍欄式”管理。

二是節約了成本。首先，購買種子投入較少，多數育苗基地抽取黃河水灌溉，減少了養護成本。其次，苗木成活率高，與從市場上購買的苗木相比，自己培育的苗木避免了長時間運輸，能夠做到隨挖隨栽，而且土質、氣候條件基本相同，苗木成活率顯著提高，節約了因苗木死亡而重復投入的資金。最后，更新方便。可以主動對淤背區苗木進行有計劃更新，形成良性循環發展，不斷產生經濟效益。僅對已完成的1000 余畝淤背區土地上的苗木進行更新、銷售帶來的經濟效益就有300萬元左右。

三是經濟效益顯著。目前1株樹干直徑10厘米以上的欒樹，保守估計市場價在150元左右，再經過2年的發展，達到樹干直徑10厘米以上的欒樹有 25 萬余株，經濟效益比較可觀，只要認真做好日常養護管理，未來將收到“綠色工管”“綠色銀行”帶來的經濟效益。

當前黃河下游淤背區開發管理存在的問題

目前，對于黃河下游淤背區的開發現狀、規劃、管理還存在一些問題，亟待解決。

（1）缺少頂層設計。對于淤背區開發利用的總體規劃不夠具體明確，難以有效指導基層單位對淤背區的實際開發利用。土地使用權的政策界限不夠清晰，有關政策制度辦法不能給予基層河務單位有力的政策支撐。

（2）管理方式不夠靈活。淤背區土地管理體系尚不健全，一些條條框框束縛了基層河務單位開發的積極性。在黃委機關與基層一對一幫扶過程中，基層單位提出，為了脫貧致富，必須有土地開發利用的靈活政策，給錢給物不如給政策。另外，以包代管也存在諸多弊病，對外租賃承包經營，其結果可能“富了和尚窮了廟”，而內部承包又缺乏開發資金，人力資源也有限。分片包干的形式不利于土地的集約經營，限制了生產力的發展。

（3） 開發資金不足。基層河務單位基本上是“吃飯經濟”，養護經費不足，除保證正常的工資性支出外，幾乎沒有結余，缺乏土地集約規模開發的資金，制約了淤背區土地開發和經濟發展。

（4）城市周邊淤背區土地管理難度加大。隨著沿黃地區經濟社會的發展和城鎮化水平的提高，人們的休閑時間越來越多。每逢節假日，城市周邊黃河堤防沿線游人如織，如鄭州花園口、開封柳園口、濟南濼口等黃河水利風景區，車水馬龍、人山人海，有的游人還在淤背區樹林里支起了燒烤爐野炊，假期過后，垃圾遍地，一片狼藉。游人的急劇增加對于黃河淤背區的管理保護的影響是一個新的課題。

對黃河下游淤背區土地資源開發利用的認識

根據權威部門的統計數據，黃河下游淤背區土地總量為154630畝，科學開發利用將會產生巨大的經濟效益和社會效益。可以從創新體制機制、創新開發模式、設立淤背區開發專項資金等方面進行探索。

（1）創新體制機制。加強體制機制創新，盡早制定黃河下游淤背區土地開發利用管理辦法。淤背區屬國有土地，通過征用，管理使用權在黃委，這一點必須堅定不移。政出多門、多頭管理是不利于土地開發和經濟發展的，黃委必須出臺權威性的黃河下游淤背區土地開發利用管理辦法。這樣，基層河務單位才有法可依，有章可循，便于有序開發土地資源，更好地發展黃河經濟。

（2）創新開發模式。黃河淤背區土地開發可以采取“因地制宜，分類管理”的模式。土地是最大的有形資產，管理模式是最大的無形資產。20世紀80年代初期，我國農村實行家庭聯產承包責任制，極大地調動了廣大農民的積極性，生產力得到快速發展。30多年過去了，隨著社會的變革和生產關系的變化，土地又開始流轉，向種地能手集中，由家庭聯產承包向集約規模經營轉變，逐步實現農業現代化，大大解放了勞動生產力，有利于提高我國城鎮化建設水平。黃河下游淤背區土地的開發也要以提高生產力為標準，應因地制宜，多種經營，分類管理，宜包則包，宜統則統，宜農則農，宜林則林。比如，在游人較多的堤段建設停車場，有償使用，以解決城市周邊游人多，車輛擁堵的問題。這既可以保證防汛交通線的暢通，又可以為防汛搶險提供充足的場地，還方便了平時游客停車，也能為基層河務單位增加收入。

（3）設立淤背區開發專項資金。從發展趨勢來看，土地集約經營是發展方向，這樣既有利于基層河務單位對淤背區土地的統一規劃和管理，也有利于防洪工程的管理。土地資源產生的效益歸集體所有，全員參與管理，有利于調動職工的積極性，增加基層河務單位收入，改善職工生活。但是，土地的集約開發，需要大量的資金投入，基層河務單位經濟上捉襟見肘，需要上級單位支持。比如，可設立黃河淤背區開發專項基金，有償使用，以支持基層河務單位的經濟發展，還能提高全河職工的收入和生活水平。

黃河下游淤背區土地資源豐富，經濟潛力巨大，只要上下同心，齊心協力，解放思想，開拓創新，挖掘潛力，加快發展，這塊富饒的土地，必定會結出累累碩果。