美國“301調查”引發的國際貿易救濟措施的思考

“301調查”源于美國《1974年貿易法》第301條。根據該條款，美國可以對被認定有不公平行為的國家采取提高關稅、限制進口等報復措施。該調查由美國自身發起、調查、裁決、執行，一度成為美國應對與別國貿易摩擦“最后的武器”。但在1994年世界貿易組織（WTO）正式成立后，美國發動單邊制裁案例的數量和頻率顯著削減。

美國最近一次對中國進行此項調查發生在奧巴馬任期內。2010年，美國政府宣布接受美國鋼鐵工人聯合會的請求，對中國清潔能源有關政策和措施啟動“301調查”，調查涵蓋中國風能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業的154家企業。

此次“301調查”的調查對象是什么

此次“301調查”劍指中國的知識產權保護領域。8月14日，美國總統特朗普向美國貿易代表處發布了一份文件，文件內容主要包括：“在知識產權、創新以及科技方面，中國執行的法律、政策以及采取的行動可能鼓勵或者要求向中國的公司轉讓技術和知識產權，這可能會對美國經濟利益產生負面影響。這些法律、政策和行為可能涉及限制美國出口，剝奪美國公民因為創新而應該獲取的報酬，把美國的工作機會轉到中國，并且導致貿易逆差，還有可能破壞美國的制造業、服務業以及創新性。”特朗普在此份文件中還做出指示，稱“美國貿易代表辦公室應該決定是否對這些可能存在不合理和歧視甚至危及美國知識產權、創新和科技發展的中國法律、政策以及行為進行調查。”

其實，中美在知識產權方面的爭端由來已久，美國歷史上曾對中國動用5次301條款。在1990年，美國就將中國升級列為“重點觀察國家名單”，并分別在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次對中國知識產權實施“301調查”，最終通過談判分別達成了三個知識產權協議。1991年10月還對中國發起了市場準入的“301調查”，主要針對中國對美國商品進入中國市場設置不公平壁壘問題，在1992年談判達成協議。2010年10月，美國針對中國清潔能源政策措施啟動“301調查”。

彼得森國際經濟研究所的加里·赫夫鮑爾稱，這次調查“在意料之中”。美國希望發現不公平貿易行為的證據，但不清楚特朗普政府在此之后會采取什么樣的跟進措施。下一步可能的舉措包括向世界貿易組織（WTO）進行申訴，或者決定采取單邊行動。當然采取單邊行動可能來的更快。赫夫鮑爾認為，美國懲罰措施的對象則可能瞄準一些具體的公司或者更大的范圍。而這將決定中國的反應強度。

在美國貿易代表辦公室公布的文件中，此次調查的范圍主要包括：

一、中國政府是否利用一系列的手段，包括通過含糊或者秘密的許可、開辦合資企業的要求、外資權益限制等方式干涉美國公司在中國的運作。這樣做的目的是強迫美國企業去轉移技術。

二、中國政府是否通過發放牌照以及技術協商等方式迫使美國企業放松對于技術的控制，是否通過非市場手段下令轉讓技術。

三、中國政府是否直接或者幫助一些中國公司通過系統投資并購的手段收買美國公司及其資產，以獲取先進技術以及知識產權，最終謀求大規模的技術轉移。

四、中國政府是否支持入侵美國商業機構電腦系統的行為，通過黑客手段盜取知識產權以及商業機密。

此次“301調查”中中方主要抗辯點

除了德和衡律所自己撰寫評論外，我們也為美國中國總商會提供評論撰寫咨詢。在此次301調查聽證會召開前，我們搜集、整理并統計了截至9月28日24時各方代表提交的評論，共計45份。其中，來自中國的或明確含有中國主題概念（“中字號”）的只有8家。提交評論的共4家律所中僅有1家中字號，也就是德和衡律師事務所華盛頓分所。

中字號機構提交的評論主要針對以下幾點進行了反擊：

首先，中國政府在知識產權方面的法律法規并非是不合理的、歧視性的。在專利法方面，自1985年中國首部專利法頒布至今，專利法已經進行了三次修訂，第四次修訂預計在今年年底完成。與此相對應的是專利申請的增多，2015年中國知識產權局共接受申請1，101，864份，比上一年提高18.7%。商標法方面，2013年商標法經歷了第三次修訂，對商標的保護得到了進一步提高，商標申請數量逐年提升，商標案件數量保持每年2%-3%的增速。在著作權方面，“十二五”期間，著作權相關行業對國民經濟增長貢獻突破7%。相應地，訴訟程序進一步加強了對著作權的保護，知識產權法庭的設立、對外國知識產權的特殊保護法律法規的出臺等，進一步提升了中國知識產權保護的水平。正如在聽證會發言的來自中國知識產權協會的金海軍先生所說，“平心而論，世界上沒有其他任何一個國家在如此短的時間內在知識產權保護領域有如此大的進步。”

在中國企業海外并購方面，我們需要明確政府的方針政策主要起指導性作用，而非強制企業執行。中國企業大多是出于商業考慮來美投資，并在投資過程中遵守美國法律法規，包括知識產權方面的相關規定。

在技術轉移方面，中國政府恰恰是出于知識產權保護的目的制定了相關的法律法規，此類行為、政策及實踐中沒有呈現出不合理或歧視性的情況，沒有為美國在華企業帶來經濟負擔或不合理限制。而且，美國企業進行技術轉移的決定是基于中美雙方平等、資源的基礎上，出于商業利益的考慮在協商中作出的。與美方主張的恰恰相反，中國中央政府明確表示禁止地方政府強制外國企業進行技術轉移。在技術轉移方面，遭受美方較多攻擊的還有《中華人民技術進出口管理條例》這份法律文件。美方認為，該條例中的某些規定不合理地保護了中國企業。事實上，該條例并非“為了保護中國企業而保護中國企業”，而是為了保護國際科技轉移協商中的弱勢一方，這也是各個國家對待此問題的一致做法，屬于國際慣例。

在中國的采購政策方面，雖然中國的采購政策確實有利于本土企業，但是這是國際通用做法，且在WTO框架內，并無不合理之處。不久前，美國特朗普發布“買美國貨，雇美國人”的行政令，并將7月17日定為“美國制造周”，希望通過這一行動促進美國制造業發展。華盛頓政府的這一政令同時要求美國行政機構在政府采購時優先考慮美國本土企業。美國政府自身尚且在政府采購方面保護本國企業，又有何立場來抨擊中國政府采購政策？

在網絡信息安全方面，美方認為中國政府缺乏對網絡信息安全的保護，導致在華美國企業的相關利益受損。其實，網絡信息安全問題不僅僅存在于中國，更廣泛存在于世界每個國家，是中國、美國共同面對的挑戰。中國雖然是世界上最大的經濟體之一，但仍應明確其發展中國家的身份，在處理此類問題時應當加強中美合作，共同抵制網絡攻擊和基于此產生的侵犯知識產權、商業秘密的行為。

在美國企業在華投資限制方面，美方代表多次提到《外商投資指導目錄》，該目錄在某些行業的限制性規定被解讀為在某些關鍵行業強制外國投資者與中國企業建立合資公司，從而使得中方在談判中獲得優勢地位和更多的話語權。

“301調查”引發的思考：中國發展及國際貿易爭端

產業結構調整

產能過剩是當前我國制造業面臨的主要發展瓶頸之一。在全球金融危機后大規模經濟刺激政策的帶動下，我國出現了從傳統產業到戰略性新興產業的大范圍產能過剩，這直接威脅到經濟“新常態”下宏觀經濟的穩定運行。鑒于我國制造業產能過剩是多重因素綜合作用的結果，化解產能過剩也要多管齊下。以中亞國家為例，在中亞五國中，即使是像哈薩克斯坦這樣經濟實力相對較強的國家，其經濟發展也主要是依賴能源出口，國內制造業發展依然比較落后。在全球油價大幅下挫的背景下，為提振經濟，哈薩克斯坦政府提出了“光明大道”經濟振興計劃，重點建設基礎設施，這無疑會給目前我國處于產能過剩狀態的鋼鐵、水泥、平板玻璃、電力、輪胎等行業提供發展機遇。

“一帶一路”政策

在這種背景下，我國政府提出了“一帶一路”的倡議，將向“一帶一路”相關國家轉移產能成為化解制造業產能過剩的新路徑。與此同時，“一帶一路”沿線國家以發展中國家和地區為主，普遍面臨工業化發展任務，具有廣闊的市場吸收空間。在貿易戰略方面，有利于形成中國全方位對外開放的新格局，建設一個包容性很強的互利互惠平臺。共建“一帶一路”的核心任務是發展經濟，通過鞏固、擴大我國與中亞、東南亞等沿途國家和地區彼此相互開放這樣的局面，互利合作，形成公平、統一的市場競爭環境，促進各種資源的自由流動，不斷擴大經濟發展規模和總量，優化經濟結構，造福于沿途各國人民。

對中國企業“走出去”的影響

但是，在中國企業積極“走出去”，抓住機遇的同時，也應當充分意識到潛在的風險，并提前做好準備。

首先，“走出去”的同時，企業可能面臨相關知識產權訴訟，包括作為原告及被告兩個方面。資料顯示，2016年，申請人在中國首次提交專利申請后，又在“一帶一路”沿線國家（不含中國）提交的4834件專利申請中，85%的申請人是中國企業。從上述數據可以看出，我國企業為“一帶一路”沿線國家提高技術創新水平作出了貢獻，但同時也應注意到，我國企業提交專利申請的主要目標國家集中在印度、俄羅斯、新加坡等少數國家，在其他大部分國家的專利申請量和授權量較少，尚不足以形成完善的專利布局。由于發達國家企業已經在“一帶一路”沿線國家開展了較為完善的專利布局，如果我國企業在未開展專利布局的情況下進軍海外市場，將面臨較大的知識產權侵權風險。比如，2014年，北京小米科技有限責任公司（下稱小米公司）因涉嫌侵犯愛立信所擁有的8件專利的專利權，在印度被愛立信訴至印度德里高等法院。愛立信向法院提出的“臨時禁令”包括禁止小米公司在印度市場銷售、推廣涉嫌侵犯涉案專利權的相關產品等，由于“臨時禁令”最終獲得法院支持，導致小米公司旗下多款產品在一定時期內無法進入印度市場，這對當時正在謀求國際化的小米公司帶來了重大影響。另外，中國企業也可能在“一帶一路”沿線國家遭受知識產權侵權。海外知識產權訴訟風險主要包括海外商標侵權和專利侵權訴訟兩方面，尤其“一帶一路”沿線地區和國家大部分是發展中國家，這些地區和國家的知識產權制度參差不齊，有些國家知識產權制度相對落后，侵權事件常有發生。在商標方面，2016年我國商標申請量為369.1萬件，WIPO國際商標申請量雖然增長迅速，但也僅有5萬多件，不足商標申請總量的2%。正因我國過去的國際商標申請量少，導致很多企業在進入國外市場時相應的商標已被搶注，如“飛鴿牌”自行車商標被印度尼西亞搶注，“長虹”電視在泰國被搶注等。在過去很長一段時內，我國的貿易以出口自主知識產權水平相對較低制造業產品為主，至今這類產品也占多數，缺少核心的專利技術，同時企業的知識產權意識不足，導致在出口目的地經常因專利侵權被起訴，這其中也包括外公司的惡意知識產權訴訟，國外公司經常利用國內企業在國外知識產權上的漏洞，進行相關專利的惡意申請和專利惡意訴訟。

其次，企業在“走出去”的同時，需注意國家安全審查。“一帶一路”倡議涉及沿線60多個國家，地理上橫跨亞歐非，內容上涵蓋基礎設施建設、經貿往來、政治、外交和文化等眾多領域。由于沿線國家有著不同的法律制度、社會習俗、文化傳統、宗教信仰。事實上，中國政府在提出“一帶一路”倡議的同時，還提出了“總體國家安全觀”，以新《國家安全法》的頒布實施為法律表征，《國家安全法》第59條專門規定，“國家建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預防和化解國家安全風險。”可見，法律規范層面上的國家安全審查確立的是一種“寬邊界”“粗口徑”的制度安排，極大地擴張了國家安全審查的實施范圍和目標對象。可以說，我國正在建構和實施的是一種遠超于“外資并購”的國家安全審查框架，以塑造契合總體國家安全觀下的國家安全審查秩序。如果把“一帶一路”倡議與“總體國家安全觀”放在一起考慮，從中國當下同時具有的“走出去”和“引進來”雙重主體角色思考，如何平衡自由開放與國家安全之間的張力或潛在沖突就成為現今應重視的一個問題。作為法律工作者，我們需要加強對國家安全審查與“一帶一路”之間關系的關注和研究，這包括對具體概念、通用標準、各種理論、經驗材料、實際功效等不同面向的分析研究。對于中國而言，隨著“一帶一路”建設的推進，國家利益的邊界也必然隨之向外延伸。聚焦到國家安全審查問題上，需要重新思考和建構國家安全的邊界，對國家安全審查的標準、程序、主體、監督等進行界定。同時，還需要對沿線各國的國家安全審查制度給予足夠的了解和認識，適時作出科學的國家風險評估，并能有效應對可能產生的國家安全審查風險，為企業的對外投資保駕護航。

再次，企業可能會面臨技術轉讓門檻等相關問題。國務院日前印發《國家技術轉移體系建設方案》，明確提出了加快建設和完善國家技術轉移體系的總體思路、明確了兩步走的建設目標：到2020年，適應新形勢的國家技術轉移體系基本建成，互聯互通的技術市場初步形成，市場化的技術轉移機構、專業化的技術轉移人才隊伍發展壯大，技術、資本、人才等創新要素有機融合，技術轉移渠道更加暢通，面向“一帶一路”沿線等國家的國際技術轉移廣泛開展，有利于科技成果資本化、產業化的體制機制基本建立；到2025年，結構合理、功能完善、體制健全、運行高效的國家技術轉移體系全面建成。與此同時，中國科學院成立全球“一帶一路”技術轉移轉化中心。以上種種顯示出國家對于推進“一帶一路”沿線國家技術轉移的布局和設想。企業在“走出去”的同時，應當進一步關注此類法律問題。

最后，海外反腐敗調查問題。隨著中國企業“走出去”的同時，在“一帶一路”沿線國家的投資并購及在當地國家設立分支機構業務也會隨之增加，海外反腐敗審查也是中國企業走出去必須關注的問題。反腐敗顧名思義即須為影響公職人員履行其職責，以取得或維持業務或取得或維持某種業務優勢。目的無須明示，且給予的好處可為金錢的或非金錢的好處。每個國家都對上述行為都做了相應的規定，但都大同小異。為此，在國外設立分支機構開拓海外市場的中國企業需要加強該類法律的理解，或請相關的律師予以風險把控。否則，將會帶來較嚴重的罰金或者當地國家的刑事訴訟。

綜上所述，美國301條款的調查只是美國對華貿易救濟措施構成的一部分，中國企業要走向國際，除了深入貫徹習近平提出的“一帶一路”倡議，更需要涉外律師積極為企業做好相應的培訓及規范公司管理制度。對已經發生的貿易救濟措施企業要積極應對，聘請涉外律師協助根據相關的證據和事實進行抗辯，力求爭取最好的結果以維護好海外市場。

美國對華啟動“301調查”應對建議 文|謝琳燦

中國應認清本次調查象征意義更大；要把握時間窗口，進行兩手準備；積極正面回應國際關切，主動發聲，特別警惕連鎖效應。

首先，中國應該認識到，中美經貿關系深度交融的大背景下，美國啟動本次“301調查”象征意義強于實際舉措。任何有損中美貿易往來的政策，對雙方都是“殺敵一千，自損八百”；特朗普政府祭出“301”法案在一定程度上主要是迎合了美國國內對華強硬發聲的要求，但奉行實用主義的美國政府在出臺具體制裁方案時仍會十分謹慎。因此，中美兩國過過嘴仗的可能性更大，現階段爆發貿易戰可能性還不大。但是，隨著中國國力不斷增長，世界第二大國地位愈加穩固，與美國的差距持續縮小，以雙邊貿易爭端為代表，中美在各種國際問題和場合的矛盾和沖突將不可避免。如何管控分歧，走向共贏，是雙方未來共同面臨的關鍵性問題。

其次，從具體應對來看，中國應把握時間窗口，兩手準備：保持適當克制和積極溝通，同時預研謀劃反制和化解機制。按照美方“301調查”的程序，USTR（美國貿易代表）會先和中國進行磋商，開展長達一年的調查。中國應準確把握相關時間窗口，積極預研，做兩手準備。一方面要洞悉美國國內情勢和本屆特朗普政府的特殊性，對突發情況保持適當克制，盡量確保兩國間多層次、立體化溝通渠道的暢通；加強對相關具體問題的調查研究，努力尋找雙方都能接受的解決方案。另一方面，要看到后續美國實施貿易制裁，對部分中國進口商品加征高百分比報復性關稅的可能性極大，需預研謀劃可能的貿易反制措施，加快完善國內相關貿易救濟機制；歷史的經驗表明，和平從來都是以實力為保障，要加快對外貿易轉型升級，推動出口市場多元化和貿易方式多樣化，積極打造中國貿易新優勢，才是長遠解決之道。

第三，中國應積極正面回應當前國際社會對中美兩國貿易爭端的關切，通過各種渠道和場合，主動發出中國的聲音，宣揚中國立場和中國政策。中國的發展受益于基于WTO的多邊貿易體系，在維護現行多邊貿易規則基礎上，推動現行多邊貿易體制機制改革，符合中國的國家利益，也可以迎合部分發達國家和眾多發展中國家的要求。美國單邊啟動貿易調查，霸權主義色彩濃厚，倚仗的是穩居世界第一大經濟體的任性；中國作為世界第二大經濟體，當前并不具備挑戰第一的綜合實力和威望，必須保持適當的克制，有理有節，積極爭取世界其他國家的理解和支持。換個角度看，本次“301調查”旨在敦促中國加強對知識產權和創新的保護，實際上符合國內強化知識產權保護、鼓勵創新的政策趨勢，在一定程度上可以給予正面回應。

最后，中國要警惕金融危機后新一輪單邊主義潮流啟動的跡象，尤其要謹防美國政策可能產生的連鎖反應。在當前WTO多哈談判進展緩慢的情況下，以“301條款”為代表的“貿易戰”政策再度興起，是一個值得警惕的重要信號。一方面，作為世界上經濟和貿易體量最大的兩個國家，如果爆發貿易戰，將對全球經濟和貿易發展產生巨大的負面影響；另一方面，作為世界最大的商品出口國家，中國尤其要避免誘發其他國家對中國的普遍貿易調查和制裁。

（作者系國家發展改革委國際合作中心副研究員）