傳統村落基礎設施共管機制研究

[摘 要] 我國傳統村落基礎設施管理體制長期存在著供給不合理、資金不充分、監督不到位等方面的問題。共管機制作為調節和配置利益相關者之間利益關系的一種有效工具，在傳統村落的保護與開發中可以作為當前管理體制的有效補充。我國應通過建立以參與共管委員會、資金保障機制、監督機制的共管機制為主要內容的法律保障機制，保障傳統村落基礎設施的實用性、全面性和合理性。

[關鍵詞] 傳統村落；基礎設施；共管機制

[中圖分類號] TU982.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）06-12-4

傳統村落是我國珍貴的歷史文化和自然資源遺產，在反映傳統文化遺產方面具有很強的代表性、典型性，急需保護。然而，低下的基礎設施水平正成為制約傳統村落保護工作的關鍵問題。一方面，其將傳統村落的生活質量限制在較低水平，導致居民大量外流，使得村落名存實亡；另一方面，降低了傳統村落的整體發展水平，不利于保護依托于傳統村落的文化遺產。因此，完善傳統村落基礎設施迫在眉睫。

關于傳統村落基礎設施問題，王琨[1]針對宏觀景觀、中觀街區及微觀建筑提出較具體的基礎設施改善措施；王海艷[2]從建設項目、資金、運營維護和監督4個方面總結了基礎設施建設的管理措施?？傮w而言，現有的研究主要集中于農村的基礎設施研究，或是雖然涉及到傳統村落，但主要在于探索具體如何改善傳統村落的基礎設施，而對制度層面管理機制的思考不足，缺乏對傳統村落基礎設施的系統規劃。本文著眼于傳統村落基礎設施的管理體制研究。筆者通過分析認為，共管機制在傳統村落的保護與開發中可以作為當前管理體制的補充，有效解決當前存在的管理體制問題，實現對傳統村落的全面保護。

1 傳統村落基礎設施建設存在的原因

我國傳統村落基礎設施存在的問題很多，表現在數量規模不足、建設水平落后、缺乏系統組織與協調等多個方面，這些問題的產生可以從供給、資金、監督3個方面予以揭示。

1.1 供給不合理

傳統村落基礎設施的供給是否滿足人民群眾的需要是其是否合格的唯一標準。但是，目前供給端存在決策主體單一和多頭管理的雙重問題。

1.1.1 決策主體單一。由于我國地大物博，各地傳統村落的自然條件和社會條件都不盡相同，使得農民的需求也不盡相同。傳統村落基礎設施方面的決策與供給都是由政府統一部署的，少有體制外的力量參與進來，直接利害關系的農民和想參與其中的社會力量都被阻擋在外，缺乏有效的需求表達機制，使得農民本身的需求得不到滿足。而且在政績考核和經濟利益驅動下，權力部門可能成為既壟斷權力又追求利益的主體，其行為與農民追求的目標發生嚴重沖突，不可避免地造成傳統村落基礎設施供給結構的失調和公共資源配置的低效率。

1.1.2 多頭管理。傳統村落基礎設施包含的項目繁多，包括道路、電力、水利等多個方面，涉及到住房與城鄉建設、文化、財政等多個政府部門和事業單位，每個部門或單位又有各自的管理方式。比較明顯的部分如電力、電信、廣播電視線多采用架空鋪設，由各單位在不同時期獨立建設，缺乏空間整合，在狹窄的街巷空間中形成相互糾纏的混亂局面，不僅干擾傳統村落的整體風貌，而且存在一定的安全隱患。同時，由于受到部門體制的制約，具體主管部門與其他協同管理部門之間缺少溝通和協調，造成政令不通甚至相互矛盾，由此導致傳統村落基礎設施管理低效。

1.2 資金不充足

我國傳統村落基礎設施另一個較大問題在于資金不充足。一方面，我國農村基礎設施本身較為落后，資金缺口大；另一方面，傳統村落專項資金也不能滿足要求，不能夠很好地起到保護傳統村落的作用。

1.2.1 農村基建落后，資金缺口大。由于我國長期實行“二元”經濟結構，以農業補償工業、農村支持城市，農村基礎設施遠遠落后于城市。據統計，在改革開放以前，國家通過剪刀差的方式從農村提取的資金在6 000億～8 000億元。自1990年以來，我國農村固定資產投資占全社會固定資產投資的比重在持續下降，從1990年占比27.5%下降至2010年的13.2%，全國城鄉固定資產投資差距不斷擴大[3]。較少的投資直接影響到農村基礎設施的建設。以2011年中國城鄉建設的數據為例，對生活垃圾進行處理的行政村比例只有24.5%，集中供水的行政村比例只有54.9%，有生活垃圾收集點的行政村比例只有41.9%，對生活污水進行處理的行政村比例只有6.7%。我國農村基礎設施遠遠落后于現代化發展的要求，傳統村落也是中國農村的一部分，同樣受到這樣的制約。

要改變農村基礎設施落后的現狀，需要的資金數額非常巨大。按照現在的國家固定資產投資比重發展，每年的資金差距在2 000億～2 500億元，多年累積造成的資金缺口已經在萬億以上。

1.2.2 專項資金不足，基建受益少。2014-2016年，住建部分5批公布列入中央財政支持范圍的中國傳統村落名單，涉及2 057個傳統村落。但是，僅僅按照住建部公布的傳統村落名錄，我國認定的傳統村落已經有4 153個，中央財政補貼只涉及其中的1/2。而根據2012年4月由國家四部局——住建部、文化部、文物局、財政部聯合啟動的中國傳統村落的調查，全國匯總的數字表明我國現存的具有傳統村落性質的村落近1.2萬個。中央財政補助的標準是每個村落300萬元，但應用到基礎設施領域的資金所占比例極小，以浙江省蘭溪市蘭江街道姚村為例，當地村支書姚勤銓接受采訪表示，這筆補助將主要用在古建筑修繕、發展旅游業和發展文化事業3個方面[4]。

地方財政補助同樣存在上述問題，以河南省為例，自2015年7月起省住建廳分4批公布列入省傳統村落名錄的村落共591個，但至今才分2批公布了95個得到省財政補助的傳統村落。而且省住房城鄉建設廳相關負責人表示，省級財政補助資金主要用于傳統村落內重要街巷、傳統建筑和院落修繕與風貌整治，尤其是對急需搶救保護的具有歷史價值建筑的修繕[5]。

從中央到地方的傳統村落專項資金使用情況中反映出，當前對傳統村落的保護依然集中于保護古建筑等有形遺產，而對于基礎設施關注不夠，導致傳統村落專項財政補助對于傳統村落基礎設施的改善并沒有起到很好的作用。

1.3 監督不到位

供給合理與資金充足在傳統村落基礎設施建設和維護的全過程中的地位非常重要，但監督在其中也起到了不容忽視的作用。但是，當前傳統村落基礎設施領域的監督存在很大的問題，主要表現在基礎設施規劃、建設、維護的各個環節，沒有明確的監督主管部門。

根據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第十三條規定，“歷史文化名鎮、名村批準公布后，所在地縣級人民政府應當組織編制歷史文化名鎮、名村保護規劃。”并在十七條規定“保護規劃由省、自治區、直轄市人民政府審批。”即規劃存在問題，由作出決策的上級人民政府負責監督。而隨著城鎮化和旅游經濟的快速發展，部分地方政府為了推動當地的經濟發展，在基礎設施建設規劃等領域興起地方保護主義，傳統行政監督手段的作用大大減小。針對上述情況，建設部于2006年下發了《關于建立派駐城鄉規劃督察員制度的指導意見》，分批向103個城市派駐了116名城鄉規劃督察員，取得一定的成效。但是，這種監督還在試行階段，其督查的范圍主要是城市，沒有深入開展到傳統村落的規劃監督之中。

2 建立共管機制的必要性

從上述傳統村落基礎設施存在的問題中可以看到，這個領域本質上最大的矛盾在于數量龐大的傳統村落和繁雜的基礎設施建設事宜與缺乏足夠的人力、物力、財力之間的矛盾，而非存在其他不可調和的矛盾。從上文的分析中可以得出以下結論。

首先，要想使得供需平衡，要么供給可以滿足一切潛在的需求，要么明確當下需求，按圖索驥。而當前經濟社會不夠發達，無法滿足一切需求，只能盡量明確當前的實際需求。所以，要調動一切的資源來搞清楚實際需求是什么。其次，要想使得資金充足，單靠國家撥款遠遠不足，需要在開源節流兩方面采取措施，不僅要從多方面籌集資金，還要保障資金科學使用。再次，要想使得監督到位，需要進一步完善監督體系，建立專門的監督機構，彌補當前監督制度的缺陷。

本文認為，在傳統村落基礎設施領域引入共管機制可以有效緩解甚至徹底解決上述各大問題。共管，即共同管理的簡稱，也被稱之為參與式管理、分享管理、合作管理等，其主旨在于將與傳統村落基礎設施相關的人、財、物盡可能納入到統一管理中，使包括當地民眾在內的利益相關人都能夠從自己的角度出發參與公共事業，從而實現集中力量辦大事的優勢。通過上文的分析可以發現，要解決當前問題，必須實現參與主體的多樣化和管理主體的一體化，還要解決資金短缺和監督缺位的現狀，共管機制恰恰在這個方面有著獨特的優勢。

首先，使基礎設施規劃等決策的制定更加民主化和科學化。共管機制可以廣泛吸收利害關系人進入決策團體，使決策過程中可以充分聽取各方意見，兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到傳統村落活態化保護，作出科學的決策和實現高效管理。其次，使基礎設施建設得到各方的資金支持。共管機制能夠通過公眾參與的渠道，使公眾了解決策的內容及其對自身的影響，有利于相關個人或企業參與基礎設施融資項目。再次，使基礎設施相關信息公開，接受全面監督。共管機制讓公民和相關企業廣泛參與，有利于使得工程規劃、建設、維護處于陽光之下，實現全民監督。最后，可以借鑒現有的實踐經驗，有路可循。我國對于自然保護區的保護已經開始了社區共管的實踐，取得了很好的成果，傳統村落基礎設施共管機制在制度設計和實踐方面可以借鑒這方面的經驗，吸取教訓，少走彎路。

3 傳統村落基礎設施共管機制構想

建立共管機制，要根據傳統村落當地群眾和政府的需要，把傳統村落相關的居民、企業等視為傳統村落基礎設施的共同管理者。因此，促進傳統村落共管機制的建立，就必須要有制度化的安排作為保障，至少需做好以下四點。

3.1 制定共管機制法律法規

法律的支持和制度的保障是建立共管機制的前提。當前我國只是在《關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》第八條中提到“加大對傳統村落保護發展項目的支持，鼓勵社會力量參與傳統村落的保護發展，多渠道籌措保護發展資金，建立政府推動、社會參與的協同保護發展機制?！薄耙⒋迕駞⑴c機制，在制訂保護發展規劃、實施保護利用等項目時，應充分尊重村民意愿?！辈]有對共管機制作出明確規定，缺少實際的可操作性。

一是以國家立法的形式確定共管的法律地位。我國立法應首先將傳統村落共管制度寫入基本法律，為共管制度制定一定的概括性和原則性規定，為傳統村落基礎設施的具體管理規定提供指導和依據。在這一方面可以借鑒外國的法律制度，如在1982年加拿大就把“社區共管”模式作為一種制度創新寫入憲法，以國家根本大法的方式將社區共管確立下來[6]。

二是在地方建立配套的制度，確保共管機制的實施。由于我國地大物博，各地的傳統村落的自然條件和社會條件都不盡相同，使得基礎設施的要求也不盡相同。因此，應當根據不同地區的特定條件制定和完善更為具體的符合當地發展的配套制度，如對于共管資金支持的借貸制度、融資制度等。

3.2 設立共管委員會

為了明確人民的需求，解決低效的多頭管理問題，破除政府單一體制下的種種弊端，需要建立專門機構來完成人民意愿和政府工作的協調，這個機構就是共管委員會。

共管委員會主要有反映人民意愿和協調政府工作兩項任務，涉及到多個部門、多個利益方。所以，共管委員會要廣泛吸收不同群體，綜合政府、社區和第三方，最大程度上囊括利益相關者，擴大參與主體的范圍。其中的人員應包括政府相關部門、村民自治組織、當地居民和企業等，可以說凡是與傳統村落基礎設施有所關聯，能為傳統村落基礎設施的科學化、合理化出一份力的主體都可以吸納到共管委員會中。在此基礎上，要建立相應的規章制度使得這些人員都能夠充分表達自己的意愿，更要確保傳統村落居民在基礎設施建設的共管工作中具有更大的主動權，積極參與到基礎設施共管工作中。

由于基礎設施領域行政管理部門復雜多樣，缺乏協調，本文認為應當以共管委員會代替原有的日常管理機構，綜合諸多行政部門的職權，成為原有諸多管理機構的共同委托機構，實現協調“最后一公里”，解決多頭管理的弊端。在現有法律的基礎上，既能最大程度地吸納當地居民等相關者的意見，又不破壞公共基礎設施管理的特殊性和管理體制，在行使職權的范圍上與各主管基礎設施的行政部門形成良好的銜接關系，如將電力、廣播、電信等管線鋪設的規劃綜合由共管委員會管理，使之設計協調。

3.3 建立資金保障機制

要解決傳統村落基礎設施缺乏資金的問題，在于“開源”和“節流”兩方面。實現“節流”，在于科學決策和防止浪費，即上文提到的共管委員會與下文即將提到的監督。相對于“節流”，當前傳統村落基礎設施更需要“開源”，獲得更多的項目資金。

3.3.1 加大專項資金的投入。政府對于傳統村落基礎設施管理資金具有不可推卸的責任，但在短時間內填補農村基礎設施資金缺口并不現實?？紤]到傳統村落保護的緊迫性，應當優先為傳統村落基礎設施提供足夠的專項資金。這就要求各級政府盡快落實傳統村落專項資金，將補貼覆蓋到所有符合標準的傳統村落并及時發放，同時在補貼的使用方面明確規定關于基礎設施的份額。

3.3.2 成立共管基金。當地居民與基礎設施的關系最為密切?？梢孕Х氯毡竞晚n國在“新農村”建設中的“農協”制度設計，成立共管基金。共管基金可以吸收當地居民或共管委員會組成人員的資金，通過金融手段實現資金增值。增值部分將負擔一部分基礎設施的資金。另外，根據使用者付費的原則，當地使用基礎設施的個人和集體都有義務維護基礎設施的良好運行。

3.3.3 實行多種融資方式。市場化經濟的今天，應該積極引進社會資金，鼓勵社會各界參與。并且實行多種融資方式，如政策優惠性貸款、債券融資、參與者共同出資、項目融資等。還可以大膽引入外資，如紹興市利用世界銀行貸款對歷史文化街區改造進行融資。

3.4 構建共管監督體系

共管機制最后一部分就是在現有的監督手段的平臺上構建監督機制，確?？茖W的決策實施和資金使用恰當。共管委員會的出現可以有效簡化監督程序，使監督主體明確、范圍清晰。共管委員會是基礎設施綜合管理的終端，將多種基礎設施管理職能集中于一身，成為傳統村落基礎設施建設和維護唯一主體，也就成為被監督的唯一主體，可以有效消除多頭監督帶來的弊端。在此基礎上，完善城鄉規劃督察員制度，將傳統村落基礎設施納入督查范圍。傳統村落的數量相對較少，其活動可以直接由督察員直接監督，城鄉規劃督察部門成為共管委員會的專門監督機構。

4 結語

城市化快速發展背景下，我國傳統村落保護迫在眉睫，但在基礎設施領域還存在諸多亂象?？偟膩碚f，共管理念的提出以及共管體系的建立，關注了傳統村落基礎設施管理工作中不同利益相關方的權利和義務的分配及實現問題，有助于消除傳統村落保護工作中所面對的威脅，推動區域社會經濟和傳統村落的和諧發展，對于我國傳統村落的保護管理工作來說是一種革新。因此，希望能夠通過共管機制的實施，實現科學建設傳統村落基礎設施，從而更好地保護傳統村落。

參考文獻

[1]王琨.歷史文化村落基礎公共設施改良措施研究[D].廣州：華南理工大學，2012.

[2]王海艷.太行山區歷史文化名村基礎設施規劃與建設管理研究[D].江蘇：中國礦業大學，2014.

[3]國家統計局.中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，1979-2010.

[4]錢江晚報.金華5個傳統村落獲300萬補助用于修繕古建筑發展旅游業[EB/OL].（2015-08-26）[2017-04-18]http：//zj.sina.com.cn/news/s/2015-08-26/detail-ifxhcvsc4408064.shtml.

[5]譚勇.2017年河南省50個傳統村落獲省級財政補助[EB/OL].（2017-03-27）[2017-04-18].http：//www.henan.gov.cn/jrhn/system/2017/03/27/010712625.shtml.

[6]張曉彤.論我國自然保護區共管的法律規制[D].長春：吉林大學，2016.